王錫鋅：官員財產公開要試驗更要決斷

2009年02月21日 新京報

　　作者：王錫鋅 北京大學法學院教授，北京市法學會行政法學研究會副會長

　　“●從官員職業倫理看，擔任公共職務的官員，在政治理論上都被認為是人民的代理人。邏輯上，作為“主人”的人民自然有權要求代理人為民眾謀公益。財產公開正是檢驗官員是否符合這一倫理的應有之義。

　　●從目前的社會公眾心理期待層面來看，通過完善包括財產申報立法等制度建設，整治滋生腐敗的“制度生態環境”，正在成為社會公眾的共識。

　　●在財產申報制度的立法時機問題上，我們首先需要有“政治決斷”，即要不要建官員財產公開申報制度。不應被立法時機和執法可能遭遇的挑戰拖住后腿。”

　　官員財產申報制度討論已有時日。然而這一制度的最早嘗試，卻首先在西北邊陲的阿勒泰地區悄悄出場。2008年5月，一份《關于縣(處)級領導干部財產申報的規定(試行)》在新疆阿勒泰出爐。

　　從文本角度看，這一規定有許多重要的創新，比如將“收入申報”擴大為“財產申報”，并結合多年的紀檢反腐經驗，列舉了相對詳盡的申報項目清單，對申報內容進行有限公開，受理部門和審查部門分開，通過申報后的公開制度和審查中的公眾參與制度將“公眾”引入反腐體系，等等。

　　討論多年的官員財產公開制度終于有了一塊制度試驗田，這不僅讓人們對制度的運行產生期待，而且也再次將官員財產申報公開制度推向公共討論的風口浪尖。

　　從官員職業倫理看，應該公開財產

　　官員財產申報制度的必要性，來自于公共官員的職業倫理和現代社會中民眾的知情權。

　　從官員職業倫理看，擔任公共職務的官員，在政治理論上都被認為是人民的代理人。邏輯上，作為“主人”的人民自然有權要求代理人為民眾謀公益，而不是為自己謀私利。財產公開正是檢驗官員是否符合這一倫理的應有之義。從知情權角度看，官員財產公開的背后，是民眾對公共權力運行進行有效監督的一個路徑。正因為此，在當代社會，要求官員公開申報財產已經成為一個普遍性的制度事實。

　　官員財產公開申報制度的基本要素，是要求官員向特定部門申報家庭所有財產和收入，并在一定范圍內公開官員財產申報資料。其核心機制在于通過官員財產的申報，獲取并公開官員財產的信息。申報和公開這兩個核心機制，從功能上看，可以在“終端”意義上使權力濫用和腐敗行徑更容易露出“馬腳”，也便于公眾對腐敗行徑進行更有效的監督。

　　財產申報制度作為反腐敗的重要舉措，在許多國家都已經建立起來，并被證明是有效預防腐敗的一項基本制度。

　　財產申報制具有現實可行性

　　在制度反腐中，要強調財產申報制度先行。

　　首先，這是因為官員財產申報制度核心在功能上具有很強的“終端反腐”作用。這一點已經為許多國家的制度實踐所證實。這項制度可借助政治和行政系統自身的機制和能力并引入公眾參與，完成系統自凈化。

　　其次，這一制度在現有的體制框架下具有現實可行性。在當前，執政黨具有進行改革和社會動員的最大能力，且這種能力在獲得群眾支持時將發揮至最大。從目前的社會公眾心理期待層面來看，通過完善包括財產申報立法等制度建設，整治滋生腐敗的“制度生態環境”，正在成為社會公眾的共識。

　　這種社會共識可以成為執政黨做出政治決斷最重要的資源。如果制度設計得當，政治保障有力，其效果將是非常明顯的。官員財產申報制度應該作為反腐制度體系的“先行制度”在國家立法上首先實現。

　　最后，制度反腐需要一系列制度建設，而官員財產申報正是一項統率性的關鍵性的制度，可以帶動其他制度的逐步到位，這就是制度建設的“連鎖效應”。例如，一旦財產申報制度得以建立，就將進一步推進財產實名登記制度的落實。因此，有必要從“制度反腐”的高度，及時啟動包括財產申報在內的具體制度建設。

　　圍繞官員“財產申報”和“信息公開”兩個核心建立財產申報制度，是民心所向、實踐所需。

　　建立財產申報制，需要“政治決斷”

　　我國官員財產申報制度的立法及制度建設，一直步履蹣跚。

　　早在1994年，第八屆全國人大常委會就將財產申報法正式列入立法規劃，但未能實際進入立法程序。1995年4月，中央發布了《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》，但這一規定對財產申報的范圍和力度要求都顯得有些“溫柔”：一是只要求申報收入，并未要求申報所有財產；二是向組織人事部門申報，申報信息不對社會公開。

　　2005年，在公務員法的制定過程中，對公務員財產申報制度予以規范的建議最終也未被采納。今年初，面對社會各界要求盡快制定關于財產申報制度立法的吁求，相關部門的回應是，“目前制定這一法律的時機尚不成熟”，認為財產申報立法面臨一些基本的障礙，如登記實名制未推行、技術手段尚不成熟、公開與隱私界限不清等。

　　的確，建立財產申報制度，我們還面臨一系列挑戰，例如相關制度的配套、執行成本，甚至人為的抵制等因素。但是，面對公共權力的回應性倫理、公民知情權的需求、反腐敗嚴峻形勢的挑戰，必須盡快推進制度反腐，這已經成為一個緊迫的公共需求。

　　在這種情況下，財產申報制度立法不宜久拖，其可以成為推進制度反腐的突破口。一系列腐敗個案表明，財產申報和公開制度的缺失，不僅增加了查處腐敗的難度和成本，而且容易誘發腐敗分子的僥幸心理。從預防和懲治腐敗的實踐要求看，推進包括財產申報在內的制度建設，必須當機立斷。

　　應當強調，在財產申報制度的立法時機問題上，我們首先需要有“政治決斷”，即要不要建官員財產公開申報制度。不應被立法時機和執法可能遭遇的挑戰拖住后腿。上行才能下效，在此意義上，中央的“決斷”在立法上的具體體現，顯然比十個、百個阿勒泰“試驗”重要得多。

　　這里需要區分“決斷”和“立法”的差異。“決斷”是主權者或其代表對涉及政體生存的根本性問題的判斷與決定，是原則性、方向性和總體性的；“立法”則是在“決斷”之后的制度技術上的落實，需要更多的實踐理性———包括阿勒泰經驗———的支持與補充。

　　阿勒泰只是一個起點和信號，值得鼓勵，值得作為具體的制度實踐理性加以積累，但卻并非最為關鍵。以腐敗對現存政體的實質威脅而言，從“試驗”到“決斷”的理性躍遷，更能顯示執政者制度反腐的決心和行動的力量。

　　有充分的理由給予阿勒泰試驗掌聲

　　阿勒泰試驗僅僅是一個開始。

　　對“秘密申報”項目的處理結果、經驗，以及對該項目“去秘密化”的范圍與節奏仍然值得期待。申報公開是該制度的“命門”所在。如果我們仔細閱讀《規定》相關條文，就會發現該制度的實踐效果存在一個可估算的區間———最小值接近于原初的“收入申報”，從目前公布的申報結果中新增申報項目的“零申報”紀錄來看，如不做制度配套強化與改進，其實踐值就會無限接近于“收入申報”從而實質上抵消了該制度的創新意義；最大值接近于一種非常理想的“無腐”狀態，因為財產的陽光化將大大加速政治與行政系統凈化的速度，“腐敗”將被該系統自動驅逐與淘汰。

　　最小值顯然是制度設計者和社會公眾不愿意看到的，沒有誰愿意走回老路，最大值是最理想的，但取決于兩個基本條件的滿足與強化：一是除最低限度的官員作為公民的合法財產保護需求之外，“公開申報”與“申報結果公開”應成為基本原則，“秘密申報”應成為例外；二是審查程序的正式化和民主性，由于缺乏普遍化的調查能力以及公眾在社會監督中的特殊優勢，審查程序應正式引入公眾參與。

　　阿勒泰試驗中光照強度不夠的問題，一個原因是顧慮官員作為“公民”所享有的財產權受到侵害。《規定》直接援引了《憲法》的公民財產權條款。但是必須指出：官員財產申報制度的法理依據，首先恰恰是針對其“官員”身份，而非普通公民身份。官員所承擔的財產公開之義務，來自其作為公職人員的內在倫理要求。在官員財產申報上凸顯所謂的“公民財產保護”恰恰可能導致對公民財產權的漠視，因為腐敗在抽象意義上侵犯的是公職廉潔性，而在經驗意義上侵犯的正是普遍的公民財產權。 

　　當然，阿勒泰試驗的意義，不應只是為我們提供一個“批判性個案”，對于制度推進者的陽光和勇氣，我們有充分的理由給予支持的掌聲。這一邊陲地區”的試驗所引爆的公眾關注度，本身就說明了公眾對這一制度的強烈需求和期待。

　　我們現在所需要做的，是認真對待公眾對制度建設的需求，做出政治上的“決斷”，并在政治“決斷”的基礎上，將制度建設納入立法的議程。只有在這些前提下，對官員財產公開和申報制度的技術性討論和后續問題解決，才是有意義的和可能的。

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