地方政府熱衷房地產業到底圖謀什么 
 

2006年06月05日 00:00 中國證券網-上海證券報

劉煜輝 中國社會科學院金融所中國經濟評價中心主任，研究員

□ 主持人 鄒民生 樂嘉春
 

　    地方政府好像坐錯了位置，介入了城市化的開發與房地產市場
 
　　主持人：對房地產及相關行業來說，剛剛過去的這一個月，可謂是暴雨驚雷并作的一個月。國家為什么要對房地產業一個行業采取如此密集的調控措施，這里面的原因是什么？有什么難言之隱呢？

　　劉煜輝：對房地產業的規范管理，在上一輪宏觀調控中就已經有不少政策措施了。但現在看來，效果顯然不理想。從去年起，房地產業之所以引起中央的如此重視，這和國家的經濟發展大局，乃至不同社會階層的利益損益走向，甚至社會公平與安全穩定有關。

　　房價的非理性暴漲已經對城鄉居民的即期消費產生負面影響，其擠出效應對國民經濟的均衡發展同樣產生了干擾作用。而在住房面積與結構等方面的超經濟安排與嚴重浪費，也導致了包括資金、土地與原材料等在內的各種資源的嚴重損耗，為經濟的發展埋下了包括誘發金融風險在內的種種隱患。

　　特別值得注意的是，房地產市場已經不是一個簡單的由供求關系決定的純粹市場。在房價畸形暴漲的背后，人們發現有一個揮之不去的影子，那就是地方政府。而地方政府之所以要在房地產業上施展拳腳，一個很重要原因是與一些地方政府的錢袋子有關，與其錯誤的政績觀、利益觀有關。正是在地方短期利益的驅動下，一些地方政府才不惜推波助瀾，一些房產商才有恃無恐，使房地產業偏離了健康發展的軌道。

　　主持人：那么，社會經濟的發展與房地產業的發展之間存在著什么關系？

　　劉煜輝：按照現代社會發展的經驗與路徑，工業化和城市化被認為是現代經濟增長的兩大引擎，不過二者之間卻有著很強的邏輯演進規律，即工業化發展到一定階段，產業就形成了集聚功能，這時城市化自發地會跟進，這是一個必然的趨勢。其核心是農村人口進城，轉變成城市人口，透過生產力的提高和效益的提升來促進整個經濟的增長；而隨后才是服務業和房地產業的勃興。從各種不同類型的經濟體的發展軌跡看，基本上都沒有例外。

　　但是中國的城市發展卻明顯地看不到這些特征。 沒有人口的集聚，沒有服務業的興起，沒有第三產業的壯大，中國的城市發展似乎是倒過來的，完全演變成依托于房地產市場的發展而被推著走。在一些大城市，甚至經濟活動總量的一半是圍繞著房地產業而進行的。這是非常奇怪的事。

　　而更為奇怪的是，地方政府好像坐錯了位置，開始全面介入城市化的開發與房地產投資。地方政府為什么要如此積極地介入城市化的進程？為什么熱衷于主導城市房地產開發？其行為的背后肯定有著符合他們目標的內在動因和深刻的體制根源，如果不在這方面找原因，盡管我們可以在短期內通過行政手段來抑制地方政府的行為，但并不能使問題得到根本解決。

　　現行體制下地方政府財權事權不對等，財政困難，謀求向預算外尋找財源

　　主持人：那到底是什么原因使得地方政府不遺余力地介入房地產業呢？

　　劉煜輝：這事說起來還真的很費勁。大家知道，中國是一個正在轉軌的國家，中央從全國利益出發，必然強調集權。而高度的中央集權，雖然對于集中財力有效地實施宏觀調控有積極作用，但在事實上，卻遠非如此簡單。

　　在中國，一個省級政府幾乎管理著一個世界上中等規模國家的廣闊領域。地方政府當然需要龐大的財政支持。特別是在分權化改革之后，地方政府擔負著地方社會的管理、興辦地方社會事業、保障地方社會福利和社會經濟發展等職能，同時，它還兼有轄區內相當龐大的國有資產所有者職能。

　　但是在分稅制改革之后，一方面中央把財權高度集中，在稅收分享上降低了地方政府所能取得的比重；這一點在劃分稅收上表現得非常突出，收入來源穩定、稅源集中、增收潛力較大的稅種，都被列為中央固定收入或中央與地方共享收入（地方工業增值稅的75%上交中央政府，另外的25%留給地方。這意味著，隨著工業化繼續推進，地方總稅收的實際占比必然大大降低），而留給地方的幾乎都是收入來源不穩定、稅源分散、征管難度大、征收成本高的中小稅種。營業稅本來是一個稅源相當大的稅種，但是在分稅制改革后，商業改征增值稅，不再征營業稅，這就削去了地方的一大塊收入。此外，鐵道、銀行、保險公司的營業稅又歸中央財政，這樣，地方從營業稅中就拿不到多少收入了。

　　另一方面，中央現在把更多的事權層層下放給地方，甚至經常讓地方以地方稅權為代價來完成中央的某些政策。如中央制定的支持下崗工人再就業的優惠政策、廉租房、經濟適用房等優惠政策、支持技術創新和技術改造的優惠政策等，都主要涉及營業稅、個人所得稅、企業所得稅等地方財力。

　　這樣，在分稅制改革中，中央政府一方面把財權上收，另一方面又把公共品供給的大部分責任交給地方，這就造成地方財政支出比重過大，財政自給率下降（以經濟發達、稅源最為充沛的浙江省為例，在1993年，浙江的財政自給率是133.27%，1994年以后這一比率大幅下降到60%左右，而其他中西部地區的財政困難可想而知）。

　　現在，當地方政府的本級財政收入不足以平衡財政支出的時候，地方政府就只有兩個選擇：一個是尋求中央的轉移支付，即前些年我們經常看到的“跑部錢進”也就是地方政府到相關部委要錢的盛行一時；另一個則是謀求向預算外發展。

　　然而，地方政府財政預算外收入一般是由行政事業性收費、政府性基金和土地出讓金三部分構成的。近年來，隨著中央對政府收費的管理越來越規范，行政事業性收費在預算外收入中的重要性大大減低。相比之下，土地出讓收入則變得越來越重要，甚至發展到舉足輕重的地位。一些地方官員發現，把生地變熟地，把土地的功能改變了，既能來錢，又有形象效應，特別是在短期內能迅速提高政績。真可謂一舉多得的好事。為什么不做？

　　正是從花錢和短期利益出發，地方政府樂此不疲。現在，有不少地方政府的土地出讓金收入已經占預算外收入的60％以上。現在，真正被政府壟斷的資源只有土地了。這就是為什么許多地方政府都在打土地的主意，并變出花樣抬高地價的主要原因。

　　地根制度保證獲取級差地租，而經營土地的操作困難使得炒高房地產成為現實選擇

　　主持人：土地是稀缺資源，地方政府是用什么辦法來獲取高額利潤的？

　　劉煜輝：對地方政府來說，僅有土地還不行，還得考慮怎么才能把土地變成錢而且很穩定地獲得極高的利潤。可以說，我們現行的地根制度在客觀上給地方政府操作城市化提供了一種制度上的保障，這就是所謂的地方政府對土地一級市場壟斷。

　　當農民的農用土地變成城市建設用地的時候，土地性質由原來的集體所有變成國有，也就是說原來的農民失去了土地的集體所有權，地方政府則變成了非農建設用地的所有者。而現行法律規定的對失地農民和集體的補償，是根據土地產值確定的，其主要依據是土地在作為農業用地時的價值。這就意味著政府給農民土地補償時，只承認農民把土地作為農用地時的產值，而土地作為非農用地以后巨大的級差地租事實上與農民無關，農民在失地過程中根本沒有任何談判和討價還價的余地。

　　所以，在一定意義上，城市化和工業化的過程，就是土地將原來的農業用地變成工業建設用地的過程，這個過程的核心是產生了土地價值幾十倍或幾百倍的升值，地方政府則成了事實上的地主和土地級差收入的合法所有者，而農民則沒有分享到利益。顯而易見，地方政府之所以會用土地這種資源作為城市化進程中的工具，實際上是現行的地根制度所使然。

　　主持人：這只是地方政府獲取高額利潤的第一步吧？

　　劉煜輝：確實如此。對于地方政府而言，接下來的事情就是如何把征到的土地盡可能高地賣個好價錢。事實上，即便是有了以上地根制度的保障，卻也不是像人們想象的那樣，地方政府就能夠獲得一本萬利。整個經營土地的過程依然充滿著艱辛與風險。據國研發課題組調查，現在地方政府征來的土地基本上是這樣分配的：30%———40%左右的是用作基礎設施、道路、學校等公共目的用地；30%———40％左右作工業用地；另外大約還有30%，就是商業和住宅用地，其中有一半要建經濟適用房，也就是說只有15%才是真正的商業用地和房地產。

　　基礎設施用地是為了公共目的，是需要政府大量投入的，而工業性用地涉及到地方的招商引資，產值和稅收同樣是地方政府政績函數的選項，而廉價的土地使用權是政府談判的主要籌碼。一般來講，這些企業的用地，如果跟土地開發的成本打平就算非常不錯了，多數情況是倒貼。經濟適用房也如此。也就是說，地方政府能夠供應的土地里面，85％是沒有多少利益的，只有15%的地是可以掙錢的。

　　換個說法，地方政府要想從土地上獲取利益，就必須拿占總數15%的商業用地，賺大于另外85%的非營業性用地的成本才能有利潤。在大部分土地虧本或無利潤“經營”的情況下，盡量使占小部分的商業用地價值最大化就是自然的邏輯。所以，在這樣一種機制下，地方政府自然要拼命地炒高房地產，因為只有房地產價格高，土地市場的價格才可能會升起來。

　　不僅僅如此，土地經營背景下的房地產業發展已成為各個地方最活躍的產業之一。房地產業的投資對地方固定資產投資起到極大的拉升作用。另外，包括土地稅收，以及建筑業、房地產業多個環節的稅費直接由地方政府享有，從而直接提高了地方財政的收入。根據央行公布的區域金融運行報告，2005年，房地產業已經超過居民服務和其他服務業成為地方稅收第一大行業。這么好的一塊肥肉，這么好的資金來源，怎么舍得放棄？

　　在這樣一種可以兼得多重短期效應和利益的驅動下，地方政府賣力地助推房價就一點也不奇怪了。

　　治理房地產市場居然要從地方政府的職能和財政入手，這可能是很多人沒有想到的

　　主持人：經你這么一說，地方政府在財政拮據的情況下，通過推高房價來獲取豐厚資金不是沒有道理的。難到就沒有貽害？具體講，有哪些危害呢？又怎樣來治理呢？

　　劉煜輝：豈止是財政拮據者如此，東南沿海有錢的地方也是如此。

　　短期看，這樣做，對當期政府來講確實可以一下子闊綽起來，但從整體看、從長遠看，特別是從社會不同階層的利益損益看，這樣做是，既會造成即期的損害，更為一個地區的長遠發展，埋下結構失衡與整體競爭力降低的隱患。

　　首先，房價飛漲會導致購房者資金壓力增大，對居民消費產生擠出效應。在居民收入增長緩慢，消費需求已經不振的情況下，由房價虛漲引起的擠出效應，會直接危害國民經濟的均衡發展。同時，房價暴漲，也使資產價格泡沫化加大，使誘發金融風險的潛在危害迅速增加，進而危及國民經濟的發展質量。其次，就一個地區的發展而言，房價漫無節制地瘋漲，會迅速增加這個地區的生產成本、生活成本，加大居民的工作壓力、消解幸福素質、降低競爭優勢。特別是房價脫離經濟增長的正常上升通道，與地區的經濟增長率和居民收入增長率偏離程度越大，其危害程度也越大，最終將導致投資效益下降、產業空洞、資金外流，使經濟長期處于不景氣的萎靡狀態，讓后來的政府背上沉重的負擔。

　　最為重要的是，在政府主導資源配置的經濟模式中，土地一旦成為地方政府配置的最重要的要素，那么整個宏觀經濟的發展不可避免地會被房地產所挾制。其中，我們可以看到這樣一條清晰的鏈條：城市化發展取決于土地市場的發展，土地市場的發展又取決于房地產市場發展，而房地產發展又完全依托于金融支持（由于金融壓抑導致資本市場發展極其滯后，實際上就是完全依托銀行體系支持）：房地產業中有20%是房地產商的自有資金， 80%是以房產和土地抵押的貸款，另外，由于存在期房預售制度，只要拿到預售證，房子沒蓋好，房地產商也可以讓受控的自然人去銀行按揭。這樣，充分利用完銀行多次貸款的杠桿效應之后，房地產商的自有資金幾乎所剩無幾，完全由銀行資金成為支撐房產項目的血液。

　　這可是一個像多米諾骨牌一樣的發展結構。當房地產市場增長，經濟周期處于高位時，抵押貸款行為對銀行相當不利。日本、中國香港特區和東南亞在經濟發展進程中經歷了巨大的地價波動。當下全球流動資金過剩促使銀行事實上在放松貸款標準（隨著抵押品的升值而產生的宏觀風險卻被銀行承繼下來），來實現最大短期利潤；然而，當經濟周期下滑，不良貸款攀升，政府要為損失買單。整個宏觀經濟將陷入漫長而痛苦的通貨緊縮。

　　從上面的分析中可以看出，地方政府在誘發房價虛火方面有不可推卸的責任。這中間一個很重要的原因是其財政問題。表面上，房價猛升是個市場問題，實質上很重要的一個原因是我們的地方政府職能和財政問題。中國現在還是一個行政力量非常強大的國家，不看到這一點，要治理房地產問題，很難收到實效。而治理房地產市場居然要從地方政府的職能和財政入手，這可能是很多人沒有想到的關鍵所在。

　　距離規范房地產業的“國八條”出臺不到一年，今年以來全國城市房價在經歷一陣短暫的猶豫之后，出現了報復性上漲。這引起了中央政府的高度重視。新一輪宏觀調控緊急啟動。在不到半個月的時間內，有關部委先后發布了“國六條”、“銀六條”、“國十五條（國六條細則）”等直接調控房地產市場直至房價的措施。與去年“國八條”不同的是，這次中央還明確把地方政府納入了規范房地產發展的目標之列。為什么地方政府也成為規范目標呢？地方政府在房地產業的發展進程中扮演了什么角色？這種角色背后的成因是什么，對經濟發展又有什么即期的殺傷力和長遠的危害呢？這是不能不討論并要設法解決的重大問題。

　　調整地方政府融資機制以消解房地產價格虛火

　　一般而言，絕大部分的公共品都具有盈利能力差、建設周期長、風險大之特征，多數地方政府不堪重負。在發達國家，發行市政債券是地方政府進行資本融資的重要方式。但遺憾的是，這種在國外比較成熟的地方政府的融資方式，在中國現行法律中卻得不到支撐。中國《預算法》規定地方政府不能借債，預算不允許有赤字。中國的《擔保法》規定：除國家規定的需地方政府、財政擔保的向外借款外，在社會經濟活動中，地方財政（政府）不能向國內任何提供資金的單位和個人進行擔保。這意味著，目前地方政府的多數債務擔保都是無效的。所以在國內金融市場不完善，以及在合法的融資渠道不暢的情況下，地方政府只能轉而加強對國有金融體系的控制，或者推行花樣翻新的金融“創新”，試圖用金融手段來替代本應由財政手段發揮的功能。對于地方政府來說，實施金融控制是緩解其收支矛盾的一種次優選擇。隨著國有銀行體系的改制，這種直接的干預逐步被地方政府經營土地、然后以土地為抵押品來獲取銀行信貸的方式所替代。

　　在剛剛下發的“國六條”細則中，如何規范地方政府的行為成了房地產新政的重心。關于調整住房結構的“雙70％”硬指標（90平方米以下住房須占項目總面積七成以上、居住用地供應量七成用于中低價位中小套型），都格外引人關注。應該講是一個很大的進步。但坦率地說，我們也應該看到，這些措施實際上都是一些直接控制性的措施，或者說是約束性措施，而真正涉及根本體制的相關疏導性政策并未出臺。對于地方政府除了約束，而不給出路，是很難保證在房地產宏觀調控是否會出現“上有政策、下有對策”等新的行為短期化傾向，這在以往的宏觀調控中都屢見不鮮。如地方政府與開發商可以繼續合謀，在廉價房地點、房屋交易信息等方面做足文章，讓窮人去該去的地方、住該住的房子，把中低價位、中小套型普通商品住房（含經濟適用住房）和廉租住房的供應地段都安排在偏遠郊區，即便百姓買得起，也會住得難；或者，政府在保證一定量的廉價房的同時，繼續以偏緊的土地供應抬高一般房地產的價格，已補償開發商所作出的“犧牲”，等等。如此，普通民眾是否能夠真正獲得調控紅利，仍然是個未知數。再比如，即便是改革現行的地根政策，建立所謂土地儲備制度和房屋儲備制度，事實上也很難真正發揮調控房地產市場的價格的作用。從土地儲備制度來看，現在地方政府只可能從形式上滿足了中央的要求，由于地方政府本身是土地的主要賣家，從經濟的角度來講，他們當然希望土地價格越高越好，當然沒有平抑土地價格的動力。在土地出讓方面，他們更多考慮的是財政收入的壓力和城市規劃發展的需要，還遠遠做不到根據土地市場的供求關系來決定每年或者每個季度的土地投放量。他們根本不會用自己手里的這張王牌來平抑土地價格。另一個方面，中央一直在喊建立廉租房制度保證低收入人群的住房需求，但地方政府在這方面根本沒有積極性，核心依然是財政的壓力。二十年的房改夠徹底的了，很多地方政府手里已經沒有住房，統統都賣掉了。聰明人想出個“經濟適用房”的概念，在政府不投入的情況下自然演變成了一部分人斂財的工具而徹底失敗。

　　治標不如治本，與其學筑壩堵水的鯀，不如效仿挖渠疏導的禹。解決中國房地產問題的根本之策依然是加快中央和地方政、經體制的改革。由此可見，要想使地方政府真正配合中央的行動，而讓房地產價格回到理性的狀態，中國如果不從源頭上解決地方政府融資機制問題，單純地以市場手段來抑制需求或以行政指令來彈壓地方政府，都恐難以達成調控的效果。只有解決財政分權下的體制性問題，才能真正觸及房價問題的根本。借鑒發達國家“市政債券”、 “產業投資基金”等地方政府的融資經驗，通過推進金融體制改革，建立規范化的地方政府融資渠道，應該及早提上議事日程。在當下國內金融市場不完善，以及在合法的融資渠道不暢的情況下，簡單剛性地叫停銀行與地方政府的合作“打捆貸款”模式，中央參與分配土地出讓金等，都可能不是明智之舉。在現行體制下，很可能進一步減損了地方政府貫徹“國六條”、抑制房價過快上漲的動力，在一定程度上可能會進一步強化地方政府經營土地、炒高房地產的動因。

　　（劉煜輝）

　　■看點

　　●房地產市場已經不是一個簡單的由供求關系決定的純粹市場。在房價畸形暴漲的背后，人們發現有一個揮之不去的影子，那就是地方政府。而地方政府之所以要在房地產業上施展拳腳，一個很重要原因是與一些地方政府的錢袋子有關，與其錯誤的政績觀、利益觀有關。正是在地方短期利益的驅動下，一些地方政府才不惜推波助瀾，一些房產商才有恃無恐，使房地產業偏離了健康發展的軌道。

　　●在一定意義上，城市化和工業化的過程，就是土地將原來的農業用地變成工業建設用地的過程，這個過程的核心是產生了土地價值幾十倍或幾百倍的升值，地方政府則成了事實上的地主和土地級差收入的合法所有者，而農民則沒有分享到利益。顯而易見，地方政府之所以會用土地這種資源作為城市化進程中的工具，實際上是現行的地根制度所使然。

　　●地方政府在誘發房價虛火方面有不可推卸的責任。這中間一個很重要的原因是其財政問題。表面上，房價猛升是個市場問題，實質上很重要的一個原因是我們的政府職能和財政問題。中國現在還是一個行政力量非常強大的國家，不看到這一點，要治理房地產問題，很難收到實效。而治理房地產市場居然要從地方政府的職能和財政入手，這可能是很多人沒有想到的關鍵所在。

　　———亞夫

　　據中國社科院劉煜輝博士的研究，近年來中國許多城市房價飆升，與當地政府以不同形式介入房地產市場有很大關系。房價漲的離譜，原來還有濃厚的體制原因，難怪久治不愈。不過做完這次對話，反讓我們對地方政府的作為，有了更多一層的思考。地方社會的管理，是一項十分復雜的系統工程。管理也需要用錢。錢從哪里來？地方財政怎么來維持？一方面，需要行政者長袖善舞，在法律法規和社會良知與公理的框架下巧用心思；另一方面，更關鍵的是要有一套與社會經濟發展相適應的管理體制。

　　從劉博士的分析看，之所以地方政府現在熱衷于房地產，很重要的一個方面，是與他們的財政來源有關。而這個問題又不只是一個錢的問題，它涉及到中央與地方在行政權限與利益格局等方面的一系列復雜關系的調整，這其實是中國改革到現在面臨的一個最棘手最緊迫的問題，就是政治體制的改革問題。這里，我們看到的只是房價，其實在其他方面也是如此。我們如果探討下去，也會或多或少地發現一些體制方面的影子。

　　由此推論，房價問題要在短期內得到徹底解決是有相當難度的。唯有加大力度推進政治體制改革，使之與社會經濟發展相協調，才能從根本上解決問題。當然，對房地產業來講，現在也不是無所可為，起碼可以從規范房地產業的市場行為做起，從房地產業自身的健康發展做起，共同努力來健全這個市場，才有希望做好這個市場，使中國的房地產業走上良性發展的軌道。因為畢竟這是中國相當長的一段時間內最重要的支柱產業之一，沒有理由不把它做好。

　　■編余

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