□鄭秉文

　　在中國社會保障制度轉型過程中，根據國際慣例，納入轉型的群體是漸近式的，機關和事業單位暫時沒有進入改革范疇，所以從社保制度轉型的角度看，解決企業人員退休待遇既是一個歷史遺留問題，也是國家需要支付的一個重要轉型成本，其重要意義與做實賬戶的轉型成本的性質一樣，這是中國經濟轉型與社保制度轉型必須要支付的一個成本。但是，從這次調整待遇的決定引起的社會反響來看，結合歐洲某些國家社保制度“碎片化”后果，我們可以從“兩種退休制度”引申出如下三點啟示：

　　首先，多種退休制度并存是導致社會不穩定的一個潛在根源。

　　中央連續三年調整退休待遇的決定一經公布，立即引起網民的極大反響。一方面是積極的，許多網民非常激動，感謝黨和政府縮小企業與事業單位退休人員退休待遇的做法；但另一方面卻有人認為待遇調整“沒有明確目標”，心里“沒底”，對最終能否消除兩個退休制度之間的差距表示出較大疑慮。

　　縱觀世界各國社保制度，凡是存在兩種退休制度以上的國家，幾乎都存在相互之間彼此攀比、不斷升級、最終導致社會不穩定的現象。例如，歐美社保制度之間的最大差異之一就是，許多歐洲國家由于歷史的原因，不同群體實行的是不同制度，成百上千個退休小制度并存，待遇標準存在較大差距，相互之間難以流動。例如法國最近幾年來改革幾乎停滯不前，街頭政治不斷，社會騷亂連綿。相比之下，在統一的北美社保制度下，不管是公共部門還是私人部門，不管白領還是藍領，他們的待遇水平相對統一公平，不存在群體差異性，而且在全國范圍流動沒有任何障礙，所以在美國就幾乎沒有因基本社保制度改革而引發社會振動的記錄。

　　歐洲與北美的社保實踐告訴我們：在統籌考慮城鄉社保制度時，不應人為地使制度“碎片化”，而應建立一個統一的可以覆蓋全社會的制度。如果采取“打補丁”的做法，很可能埋下隱患：2006年3月英國地方公務員發生的全國大罷工就是幾十年前留下的碎片化制度惡果。

　　其次，碎片化制度具有不斷推動中央財政加大支出的趨勢。

　　多種退休制度并存的一個基本規律就是，待遇低的群體勢必攀比待遇高的群體，財政支出不斷攀高，為中央財政帶來壓力。歐洲大部分國家社保制度收不抵支，財政轉移支付的包袱日益沉重，在相當程度上是“多種退休制度”并存所致。即在碎片化制度下，中央和地方兩級財政不得不加大轉移支付。而在北美統一制度下則不存在這樣的問題。例如，美國社保基金自建立社保制度70多年來情況一直要好于歐洲，截至今年5月，美國社保基金盈余近2萬億美元，是一年退休金支出的3倍多。就是說，即使不考慮制度收入，也足以支付三年多。

　　多種退休制度的另一個規律是，當中央財政負擔沉重和難以為繼，對其進行“瘦身”改革為時晚矣。改革的對象當首先是“削山頭”，但當“革命”革到自己這個山頭時，便遭到極力反對，其他群體為避免成為下一個改革對象便主動積極加入到反對改革的行列中來。如果政府退讓，其代價一般來說不僅沒有削平此“山頭”，反而不得不填平彼“山凹”，各群體向山頭看齊。最典型的是去年3月法國《首次雇傭合同法》事件：該法律規定在頭兩年內隨時解雇青年人而無需說明理由，目的在于激活青年人勞動力市場，提高青年人就業率。但是，在強烈的街頭對峙甚至發生嚴重社會騷亂的情況下，政府不得不妥協退讓，其結果是代之以通過了相反的一項立法：規定政府向雇傭青年人的雇主提供經濟補助，第一年每人每月補助400歐元，第二年200歐元。僅這一項，法國每年就要多支出十幾億歐元。

　　第三，社保制度改革應制定具體方案和時間表。

　　這次“調待”之所以引起社會的反響，還有一個重要原因：社保制度改革沒有預期，沒有時間表。

　　一是，戰略目標確定以后，要制定具體實施方案，不能走一步看一步。例如，早在1991年國務院頒發的33號文《關于企業職工養老保險制度改革的決定》就提出，要積極創造條件，從縣統籌逐步過渡到省級統籌。但是直到今天，全國總體上還是處于縣級統籌水平。

　　二是，要做好社會動員和宣教工作。2005年底國務院發布的38號文《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》引發的社會輿論震動應引以為戒。宣教工作跟不上，社會每個群體就沒有預期，微觀上的短期經濟行為就不可避免，往往會沖擊改革大目標。

　　三是，在社保制度改革中，局部利益和地方利益常常左右社保制度的改革進程。這些利益關系嚴重地交織在制度的設計、執行和配合過程之中，他們相互掣肘，效率低下，只顧眼前，疏于長遠，不利于2020年總體目標的實現。在各級政府中，雖然口頭上沒有人不承認社保制度是構建和諧社會的一個重要組成部分，沒有人不承認社會保障的重要性，但是在實際執行中，無論是財力人力的安排上，還是物力和其他資源的配備上，都往往表現出“一手軟”的現象。

　　幾年來，企業和機關事業單位退休人員之間的待遇差距及“兩種退休制度”的不和諧狀況越來越受到社會各界的關注。日前，國務院常務會議決定，2008-2010年連續三年繼續提高企業退休人員基本養老金標準。此舉引起了社會極大反響。

　　在分析了歐洲某些國家社保制度“碎片化”以及北美統一化社保制度所帶來的不同后果之后，作者認為：從國際經驗來看，多種退休制度并存是導致社會不穩定的一個潛在根源；歐洲的碎片化制度具有不斷加大中央財政支出的趨勢，而在北美統一制度下則不存在這樣的問題。同時，我國的社保制度改革應制定具體方案和時間表，以穩定全社會預期。