“仇和現象”中的違法行為不利于社會和諧

王 磊　

    讀罷《法學》2006年第11期郭延軍的《地方“一把手”應認真看待公民憲法權利——評秦中飛編發短信被拘案的起落》一文，心中不禁引起共鳴，深感“一把手”對于地方法治與公民權利保障的重要性?？蓵r隔不久，筆者又看到類似問題的探討，但觀點與立場卻與郭延軍的文章大相徑庭。2007年1月7日的《法制日報》用了整整兩個版面（第7版、第8版）專題探討了一個人物、一個現象，那就是“仇和”和“仇和現象”。一份全國級別最高的法制類報紙用如此大的篇幅探討這么一個問題，足見該報對此事的重視程度。兩個版面的文字總體上還是肯定“仇和現象”的，例如：第7版的大標題是“‘仇和現象’啟示錄”，三個子標題分別是：“由‘潛’到‘顯’仇和成為政績規則標本”，“鐵腕，執政者能力建設的生動詮釋”，“異乎尋常的決策能力”；第8版的大標題是“仇和：在法律與政策之間舞蹈”，三個子標題分別是：“他是‘仇’吉河德嗎？”，“善于把握政策的紅線”，“不從根本上突破法律底線”。尤其是將仇和描述為“善于在政策與法律間長舒廣袖、翩躚舞蹈的行家”的主題語更是讓人難以接受。筆者認為，根據該報所列舉的八個事例，仇和的許多行為明顯違法，而不是所謂的在法律與政策之間舞蹈的行家。為什么這么說呢？讓我們作些分析。
    1、關于“勒令5000干部做‘清潔工”’一事。仇和上任沭陽后做的第一件事，就帶來了爭議。上任當晚，他夜巡城區，結果在路邊4次踩到大便。于是，全縣5000多名機關干部被仇和勒令充當“清潔工”，兩周之后，環境有了明顯改善。國家機關及其工作人員都有其法定職責范圍，如果說仇和通過沭陽縣黨委發出為全縣環境衛生學雷鋒做好事的號召，那是無可厚非的，如果是靠個人命令去讓5000多名干部搞清潔，則超出了縣委書記的權限，縣委書記無權強迫所屬下級干部從事體力勞動，公務員也沒有去當“清潔工”的義務，這不屬于公務員的法定職責范圍。其實，這只不過反映出仇和的家長式的管理作風而已，完全不符合法治原則對公權力的基本要求，即權力必須在法律規定的范圍內行使?！稇椃ā返?條第4款、第5款規定：“一切國家機關和武裝力量。各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！薄叭魏谓M織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權?！边@其中就包含了權力法定原則。
    2、關于“讓違法者亮相電視臺”一事。沭陽電視臺1998年曾開辦了一個一分多鐘的小欄目《自我亮相》，屏幕上是一個小房間，掛著一塊藍布，上面寫著“沉重仟悔，沐陽縣百名可教育對象自我亮相”。我國《憲法》第38條規定：“中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯。禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害?！彪m然這些人犯了法，但縣委書記怎么能讓違法者上電視亮相呢？這是典型的侵犯公民人格尊嚴的事件。
    3、關于“‘慘烈的’舊城改造”一事。這里有一個程序上的問題，即誰有權參與拆遷？檢察院可以拆遷嗎？一般而言，這顯然與檢察院的職責相違背。公、檢、法、居委會能一起參與拆遷嗎？顯然不可以，檢察院、法院分別獨立行使職權，不受行政機關、社會團體、個人的干涉，公安機關屬于行政機關、居委會屬于自治組織，它們一起拆遷顯然違反了法院、檢察院獨立行使職權的原則。
    4、關于“開會遲到罰款”一事。在沭陽和宿遷開大會，每次會后，通報遲到、缺席者，并勒令次日到紀委交檢討，罰款50－100元。這違反了《行政處罰法》第3條之規定，即公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規或者規章規定，并由行政機關依照本法規定的程序實施。沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。沭陽縣、宿遷市的人大和政府都無權制定地方性法規或政府規章，即沒有處罰設定權，黨委或黨的紀委也無權行使罰款權。
    5、關于發布“限桌令”一事。在仇和的多次干預下，宿遷市出臺“限桌令”。要求黨員、干部、公務人員辦婚喪酒席不得超過5桌，百姓不得超過8桌。多名黨員干部因違反被撤職、處分、罰款。這是公權力超越法定范圍，介入公民私生活領域的嚴重違法行為?；閱示葡撬绞露皇枪?，可以提倡節約而不能采取撤職、處分、罰款的方式。只要公民沒有公款私用，公民有占有、使用、收益、處分自己貨幣的自由，這三種處罰方式顯然毫無法律依據。另外，這也違反平等原則，為什么黨員、干部、公務人員辦酒不得超過5桌，百姓不得超過8桌？為什么不能都限制為5桌或8桌？其實桌子的大小還不一樣呢！操作起來也不大可能。
    6、關于“強行集資修路”一事。仇和在沭陽縣發動了一場“全民戰爭”，每個財政供養人員扣除工資總額10%，每個農民出8個義務工，組成修路隊，在高峰時，扣款達到20%，甚至離退休人員的工資，也被扣除10%用作交通建設?？床怀鲞@里有什么樣的征收老百姓工資的合法程序，應當屬于亂收費、亂攤派行為，侵犯了公民的私有財產權。
    7、關于“‘霸道’招商”一事。仇和要求1／3的機關干部離崗招商。這種做法顯然違背了市場與政府、金錢與權力間的相對隔離關系，干部離崗招商顯然違反公務員職責。對“一把手”的免職也是違反《公務員法》的。仇和是否也要給自己定個招商引資的標準？達不到標準是否也要辭職？
    8、關于“國有單位‘一賣到底’”一事。仇和的改革方向，從一開始的出售國有單位的門面房，到所有國企改制“能賣不股、能股不租，以賣為主”，再到拍賣鄉鎮衛生院、醫院，再到出售學校，可謂“一賣到底”。一個縣委書記何以有這么大的權力？一個縣委書記就可以代表國家處置國有資產嗎？按照《立法法》第8條第8項的規定：“基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度”屬于只能制定法律的事項，國企的“以賣為主”、醫院的拍賣、學校的出售涉及《立法法》此項規定中的“基本經濟制度”，按照我國憲法的規定，基本經濟制度的內容主要是公有制和非公有制經濟形式。國企、醫院、學校均屬于國有資產，將這類資產私有化完全超出了一個市委書記的職權范圍、超出了一個縣級市的權力范圍，這些屬于國家立法才能決定的財產制度問題，國務院都無權決定。其實這不僅涉及《立法法》的問題，而且還涉及觸犯國家有關國企、學校和醫院的相關法律所確立的企事業單位財產制度，在此就不一一列舉了。
    綜上所述，有人認為仇和的成功之處在于“不從根本上突破法律底線”的判斷是值得商榷的。因為通過筆者對上述事例的法律分析，可以得出結論：仇和的這些重大舉措基本上都是違法的，是超越權限的，侵犯了公民的財產權、平等權、國家立法權、公民人格尊嚴等等，從根本上突破了法律底線。仇和根本不是如《法制日報》所說的“善于在政策與法律間長舒廣袖、翩散舞蹈的行家”。
    盡管許多人都在使用“仇和現象”、“仇和時代”等字眼，但筆者還是覺得充其量可以稱為“仇和現象”，算不上一個時代。我們現在處在建設社會主義法治國家的時代，在這樣的一個時代，難道我們需要的是仇和這樣的憑借所謂鐵腕或專制獨裁來進行管理的官員嗎？筆者在此毫無低毀仇和的意思，只是針對這一現象進行分析。法治的一個基本含義就是對于公權力而言是法無明文規定不能做，對于公民而言是法無明文禁止即自由。官員的權力運作必須符合這一法治原則，否則，就要承擔法律責任。無庸置疑，仇和的動機和出發點都是好的，甚至結果也可能真的是好的，但卻不符合法治的底線要求。法治要求的是整個過程、所有過程的合法性。
    “仇和現象”的另一個代價是其政績是建立在侵犯公民或干部的法定權利基礎之上的，甚至以侵犯人權為代價（例如，專門在電視上為違法者開辟一個亮相的欄目）。黑龍江省綏化地區的馬德案，馬德已經成為綏化地區“烏紗帽”的批發商。湖南嘉禾拆遷案中的縣領導曾提出“誰影響我一陣子，我影響他一輩子”的口號，何等霸氣！地方的“一把手”往往缺乏有效的監督，在地方上一手遮天，中央的監督也鞭長莫及，什么法治、人權，我“一把手”說了算。秦中飛冤案不是也印證了這一點嗎？正如郭延軍在《地方“一把手”應認真看待公民憲法權利》一文中所指出的：“在我國現行體制下，各市（主要指縣級市和一般的設區的市）、縣的黨的主要領導人事實上可以在本地統馭一切，權力過于集中。由于地方黨的主要負責人事實上可以左右本地所有黨的和各個地方國家機關的行為，這就為他們在認為必要時不受阻礙地超越憲法和法律行使權力提供了制度條件。一旦他們出于私利或其他考慮不能自覺守法遵紀時，其違法違紀行為、特別是違反憲法侵犯公民基本權利的行為通常很難受到制約。秦中飛案在很大程度上說明了這個問題的存在?！背鸷团c秦中飛案件的縣委書記既有共性，也有特殊性，其中的共性主要在于這兩個地方的“一把手”都缺乏法治觀念，都對公民的憲法權利造成了侵犯；特殊性在于仇和的動機和目的都是善良的，而秦中飛案件中的縣委書記的行為自始就可能動機不純。
    我們國家提出了依法治國的要求，“仇和現象”中的種種做法不符合依法治國的要求。我們國家提出了提高執政能力的要求、依法執政的要求，“仇和現象”不是高水平執政能力的體現，而是應當被擯棄的帶有封建專制色彩的家長制。法治對官員，尤其是對“一把手”的官員來說，應當是最低限度的要求。通俗地說，我們并不要求每個官員都是法律專家，只是要求他們在施政過程中不要違法，這是我們這個時代對官員的底線要求，較高的要求應當是官員主動按照法律的規定辦事，而不是從消極的方面只要求不違法就夠了。仇和現象、秦中飛案、嘉禾拆遷案中的縣領導等一批地方“一把手”所暴露出來的問題，輕則法治觀念淡薄，重抓侵犯人權，總體上與法治要求還是有相當遠的距離的。
    “侵犯公民權利是破壞社會和諧的最大亂源?！鄙鐣椭C要求權力與權利的和諧，具體說來，官員應當尊重和保障公民權利，公民尊重和擁護官員。如果官員法治觀念淡薄，那就會存在公民權利受到公權力侵害的潛在危險性，如果果真發生公權力侵犯公民權利的事情，那么，社會就不和諧了。現在許多事例也證明了這一點，有的地方“一把手”濫用權力，欺壓百姓，打著招商引資的旗號，官商勾結、官煤勾結、占有農民土地等，商人獲得了超額利潤，官員獲得了GDP和政績，但普通的公民卻失去了權利和利益。
    促使筆者寫作此文的直接動機之一就是許多報章雜志認為仇和是“最富爭議的市委書記”，其中還不乏贊美之詞。有什么可爭議的，仇和的所作所為大都是違背法治的，還有什么理由去爭論，如果連這一點我們都不清楚，那就會有更多的縣委書記、市委書記繼續效仿仇和，那法治將不復存在，公民的憲法權利將可能面臨著災難。
    也許當地老百姓并不認為法治對他們多么重要，但這并不能阻止我們去將這一現象斷定為破壞法治的現象；也許有人認為，仇和的行為方式可以帶來效率，但這并不能阻礙我們思考長久的效率比一時的效率哪個更重要，長久的效率才是真正的效率。不能以破壞法治來換取效率，破壞法治容易，建立法治卻非常艱難。人是靠不住的，法治是靠得住的，法治可以使好人干好事，可以使壞人干不成壞事。
    2007年1月7日的《法制日報》中的一句話特別引起了筆者的注意，即當地的一位干部私下說：“仇和做事喜歡走極端，不重過程，重結果?！边@不禁使人想起二戰以來的憲政史的一個特點就是各國憲法都試圖避免性格極端、人格偏執的人擔當國家領導人，避免再次出現類似希特勒這樣的暴君。一個國家如此，一個地方又何嘗不是如此呢？
    在建設和諧社會和法治國家的現時代，一定不可以推崇和宣揚領導干部違法亂紀、獨斷專行、一手遮天的“威風”和因此形成的“政績”。須知，這些“政績”是有關官員個人的，但它毀壞法治和社會和諧的慘重代價卻已經或遲早要由黨和人民來承擔。而且，媒體不以批評的態度而以推崇的口吻談論這些涉嫌違法亂紀的行為，對于黨政官員來說是一種誤導，對于有關當事人將來的發展也會有害無益。
    （《環球視野》摘自2007年第2期《法學》，原標題為：構建和諧社會需要什么樣的官員）

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