1.基礎欠賬多難抗大災 2.部分涉農政策掣肘 3.糧食價格倒掛 4.主要糧食作物目標價格制改革亟待加快

　　“東北黑土地正面臨日趨板結、可耕性變差的問題。東北黑土地原來有一米厚土層，現在只有40厘米至60厘米，松遼平原上一鍬下去見黃土的‘破皮黃’地已經有很多。”中國工程院院士、沈陽農業大學教授陳溫福說，“要知道形成一米厚的黑土層需要3億年，而現在的退化速度是一年一厘米，如果再不注意提高耕地質量，農業可持續發展將受到嚴重威脅。”

　　東北地區是我國最大的商品糧基地，糧食市場的“大糧倉”和“穩壓器”作用日益凸顯。但《經濟參考報》記者調查發現，仍有一些因素制約著糧食生產：在生產方面，農業基礎設施欠賬多難抗大災，黑土地有機質含量連年下降;在體制層面，糧食主產區地方財力支持不足，農民專業合作社等新型農業經營主體貸款難、風險保障水平低，一些政策掣肘糧食生產;在糧食流通方面，由于國際糧食低價沖擊和國內托市市場扭曲，東北糧食價格倒掛，地方存儲壓力增大，未來通過高糧價提高農民種糧積極性的難度日益增大。

　　基礎欠賬多難抗大災　黑土地“一年退化一厘米”

　　今年秋季東北地區發生嚴重干旱，遼寧省近1/3作物受災或面臨絕收，吉林農安、公主嶺等10個產糧大縣也發生大旱，部分地塊絕收。而在去年夏秋季節東北爆發了特大洪災，僅黑龍江省就有3000多萬畝農作物受災，頻發的自然災害已對東北糧食生產構成嚴重威脅。

　　黑龍江、吉林、遼寧三省擁有耕地面積約3億畝，占全國耕地總量的16%，是我國重要的商品糧生產基地。中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥提供的數據顯示，處于糧食主產區的13個省份，自足之外尚有余的僅有黑龍江、吉林、內蒙古、河南、安徽5個省份，剩下8個主產省份趨于實現自身平衡，缺糧的省份主要集中在珠三角、長三角等沿海省份。

　　“農業基礎設施差，農田抗災能力薄弱，這是未來五年威脅東北糧食生產的最大不利因素。”吉林省水利廳有關負責人舉例，吉林大多數灌區工程都建于上世紀五六十年代，設備老化失修長期帶病運行，40%的工程不配套或老化破損。目前吉林中西部旱區僅有23萬眼機電井和部分噴滴灌設備，抗旱工程設施少直接影響了今年抗旱。

　　去年遭受特大洪災的黑龍江省堤防工程基礎薄弱，一些大江大河堤防甚至還有土堤、民堤，抵御洪水能力只有十幾年一遇。黑龍江省防汛抗旱指揮部專職副總指揮侯百君說，全省有防洪任務的河段兩萬公里，已治理的河段僅8000公里。記者從東北三省部分縣市了解到，一些糧食主產區同時也是澇區，由于工程建筑物不配套，排澇標準低，經常因排水不暢引發內澇，糧食大幅減產。

　　除了防汛抗旱能力不足外，支撐東北糧食連年豐收的黑土地，有機質含量下降的趨勢也未停止。中國工程院院士陳溫福等表示，東北地區長期過量施用化肥造成土壤板結，土壤有機質含量下降，不改變掠奪式農業生產方式將會嚴重威脅糧食穩產高產。生產吉林60%糧食的黑土地，土壤有機質含量已從建國初期的8%下降到現在的不足2%，黑龍江省農村土壤有機質平均含量也在持續下降。

　　此外，隨著新一輪東北振興啟動，“工農爭地”問題也出現升級苗頭。遼寧某地新區大片土地因長期閑置長滿雜草。當地村民介紹，這些耕地被征收后已經撂荒四五年了。國土督察沈陽局去年在吉林一地級市督察發現，該市違法用地80宗，耕地面積就達646公頃。中華糧網首席研究員焦善偉分析，隨著東北振興戰略再推進，未來五年工農爭地問題恐將更突出。

　　部分涉農政策掣肘　農業有效保障不足

　　在東北，諸如貸款難、農業保險整體水平不高、農業投入也相對乏力等一些體制機制問題也影響了糧食生產。除農村金融保險和農業支持保護的制約外，記者在調研中了解到，農業技術推廣機制仍然不健全，農技推廣體系在“最后一公里”失靈，科技對農業生產的支撐作用大打折扣。

　　每到備春耕季節，最令東北農民犯愁的一件事就是貸款難問題。一方面由于貸款需要抵押擔保，農民經常因缺少抵押物影響貸款。另一方面一些金融機構擁有巨大存量資金，因風險問題不敢放貸，“兩頭著急中間梗死”的癥結遲遲未能破除。記者了解到，東北地區一些縣市八成左右農民都依靠貸款種地，如不盡快放寬抵押范圍，將極大地影響農民種糧。

　　隨著近年東北自然災害頻發，農業生產因災減損的情況格外突出，農民對高保障農業保險的渴求十分迫切。黑龍江省保險學會副秘書長夏晚秋說，黑龍江省大部分市縣屬于“吃飯財政”，配套政策性農業保險十分困難。由于配套能力不足，黑龍江省農村地區水稻、玉米、小麥、大豆四大作物平均保額僅為150元左右，只有直接物化成本的20%至40%，農業保險整體風險保障水平不高。

　　由于地方財力不足，農業投入也相對乏力。東北三省一些地方干部介紹稱，取消義務工、積累工后，沒有針對如何開展農田水利建設的配套政策，長久以往將對農業基礎設施建設構成威脅。“而一事一議”往往議而不決，需要農民掏錢的事總議不成，特別是跨村、跨鄉較大規模的農田水利建設很難組織。“本來基礎設施就差，未來五年再缺乏投入，對糧食生產的影響將更大。”

　　除了農村金融保險和農業支持保護的制約外，當前農業技術推廣機制仍不健全，很多好的農業技術不能及時推廣下去。遼寧省農科院、黑龍江省農科院多位專家介紹，一些鄉鎮農技推廣站已名存實亡，真正從事農技推廣工作的人非常少，導致農技推廣體系在“最后一公里”失靈。此外，當前很多科研院所的技術推廣人員不愿到一線從事農業技術推廣工作，未來五年農業技術對農業生產的支撐作用將大打折扣。

　　糧食價格倒掛　種糧積極性難保

　　記者采訪發現，因近年糧食價格持續上升，農民普遍預期未來糧價看漲，但面對國際低糧價沖擊和國內供給充足的雙重影響，未來通過維持高糧價保護種糧積極性的難度日益增大。

　　遼寧省農科院院長陶承光、遼寧省朝陽市糧儲庫經理劉國江等人分析，以美國為代表的玉米種植大國今年將再迎豐收，國際糧價面臨下行壓力。而在國內托市形成的高糧價不具有可持續性。

　　中華糧網首席研究員焦善偉說，受國際糧食連續豐收影響，國內糧價在2012年就已經面臨較大的下行壓力。但為保障農民種糧積極性，我國及時啟動了玉米臨時收儲和水稻托市收購，保護性的收儲價格每年按照一定比例上浮。“由于國內、國際糧食市場供需狀況近年未發生大變，臨時的保護性政策變成了長期政策，造成國內糧價長期偏離市場價格。”

　　這種不正常的市場價格體系惡化了糧食市場預期。“我國玉米臨儲去年最高時達到7000萬噸，經過拍賣后，今年可能仍有四五千萬噸，隨時可能沖低市場價格。”劉國江說，今年糧食市場價格或繼續走低，國內政策托市已經進退維谷，靠高糧價帶動的農民種糧積極性恐難維持。

　　由于托市價格長期高于市場價，糧商普遍空倉觀望，糧食源源不斷涌入國儲庫，大大增加了倉儲風險。黑龍江省2013至2014糧食年度各類糧食企業累計收購新糧600億公斤左右，庫存接近全省最大儲糧能力，今年新糧一度有三四百億公斤的缺口。“吉林省糧食庫存也一度溝滿壕平。”吉林省糧食局有關負責人表示，現有糧食倉儲設施、收儲能力、接收發運能力、烘干能力主要是“十五”時期以前形成的，有些設施建于上世紀80年代至90年代，與當前的糧食綜合生產能力已不適應，未來糧食產量要是繼續增加，存儲壓力將更大。

　　主要糧食作物目標價格制改革亟待加快

　　為穩固未來五年東北“大糧倉”地位，增強農業可持續發展能力，記者在東北地區采訪的數十位農業主管部門負責人、專家、農業企業負責人和種糧大戶建議，國家應盡早啟動黑土地保護修復工程;加快農業規模化生產和糧食倉儲設施、物流體系建設;運用政策“杠桿”，整合使用各類惠農資金，加大農田水利等基礎設施投入。

　　養耕地重水利 強化農業基礎

　　專家認為，提高農業綜合生產能力，必須從抓耕地質量建設和農田水利工程入手，走內涵提高耕地產出能力的路子，實現由藏糧于倉向藏糧于地的根本轉變。

　　一是啟動黑土地修復工程。相關專家表示，目前修復黑土地面臨的主要問題是，相關企業生產有機肥、推廣秸稈還田的積極性差，未來通過補貼提升他們的積極性，可以充分借助企業的營銷手段打開市場，解決推廣難問題。此外，要強化涉農資金監管。采訪中，一些基層農業干部表示，當前涉及耕地改造的補貼資金有限，仍經常被縣級政府挪用。

　　二是穩定耕地面積，嚴厲監管和懲處耕地違法行為。中國糧網首席研究員焦善偉說，糧食主產區北移的重要原因是，南方工業化快速發展致耕地資源日益緊缺。未來隨著新一輪東北振興的啟動，需守住耕地紅線，嚴格土地監管，嚴肅查處耕地違法行為。專家建議，要按照“保護耕地數量”與“提升耕地質量”并重原則，在劃定耕地數量紅線的同時，制定質量標準，把保證耕地數量和耕地質量建設作為考核縣級政府指標，使地方政府守“土”有責。

　　三是統籌規劃，科學布局和推進農田水利建設。東北三省水利部門負責人表示，東北的水利欠賬不僅在“最后一公里”上，主干渠建設不到位也制約著農田水利的整體升級。黑龍江省水利廳農水處處長呂純波表示，在主干渠缺失的情況下，改造毛支斗渠是不科學的。黑龍江目前已經提出，干渠沒有改造的情況下，不能改造末級渠。

　　吉林、遼寧等地水利部門負責人建議，未來首先要加大農田水利設施投入。產糧大縣多是財政窮縣，國家應在資金上給予更多傾斜，減少地方配套比例;其次，明確牽頭部門，摸清家底，合理調配有限資金最大限度提升農田水利設施。遼寧省農科院院長陶承光表示，目前水利、發改、財政、國土等部門均有水利建設資金，但部門間缺少協調，難以形成合力。應確定牽頭部門，將水利建設資金集中整合，統一規劃合理確定投資重點和區域，促進農田水利設施整體升級。

　　打出政策“組合拳” 促進現代農業發展

　　目前，因土地流轉價格和農業生產風險不斷提升，東北地區農業生產規模化、集約化發展受到一定制約。在現有政策基礎上，未來要進一步鼓勵引導農業規模化、集約化生產，同時強化涉農貸款和農業保險的政策支持。

　　穩步推動土地流轉，促東北農業生產向規模化、集約化邁進。陶承光表示，東北地區農業生產只有實現向有能力、有實力的人的手中集中，才能有效提升科學種植水平實現農業現代化。未來東北地區要強化資金和政策引導，繼續鼓勵種糧大戶、合作社及家庭農場等農業經營主體的發展。但同時，陶承光也表示，東北發展規模化、集約化的農業生產模式，一定要通過正常的土地流轉途徑，鼓勵和引導農民在不改變耕地用途的前提下，按照“依法、自愿、有償”的原則，通過轉包、出租、入股等方式流轉土地承包經營權，達到土地規模的“適當”集中。

　　切實解決涉農貸款難問題，為農業經營主體提供資金保障。東北地區土地經營權抵押貸款已開始試點。專家建議，加快土地登記確權工作，搭建承包土地經營權抵押登記、擔保、評估、流轉等中介服務平臺，同步建立風險防范化解機制，推動金融機構辦理土地經營權抵押貸款。此外，應擴大擔保物范圍試點，將林地承包經營權、擬購置農機具股權、債權等納入抵押擔保范圍，創新擔保方式。

　　完善農業保險制度，降低農業生產規模化的經營風險。東北農業大學保險系主任李丹介紹，黑龍江墾區推行中央財政出大頭的高保障農業保險，但產糧大縣因財力較弱，連低檔的保險產品都不能配套到位。建議參照黑龍江墾區農業保險方式，將中央財政保費補貼比例適當提升，調動地方政府發展農業保險積極性，以此減輕種糧大戶的經營風險，促進現代農業發展。

　　著力提升財政支農資金的整合效益。“糧食直補在某種程度上變為收入補貼，有地就補，變成務工補貼。”基層干部建議，今后應整合惠農資金，集中投入基本農田、水利等重點工程建設，提高資金使用效益。此外，國家應根據糧食產量增加量和商品量增加量，再給予產糧大縣一部分獎勵，并減少或取消其因發展糧食生產而付出的配套資金。

　　校正糧食價格體系 構建高標準倉儲設施

　　針對當前糧食市場價格扭曲、倉容緊張保障能力弱等問題，專家建議加快主要糧食作物的目標價格制改革，提升東北地區糧食倉儲能力。

　　首先，加快主要糧食作物的目標價格制改革，捋順糧價形成機制。中儲糧遼寧分公司的一位負責人表示，目前打破糧食市場僵局辦法只能是糧食回歸市場定價機制。專家認為，調動糧農種糧積極性需要國家給予相應價格補償，但是補償不能以犧牲市場調節機制為代價。因此加快玉米、水稻等主要糧食作物的目標價格制改革已刻不容緩。

　　其次，完善倉儲設施建設，實現糧食減損增效。未來五年，在一家一戶的生產方式還將占主導的背景下，應加快資金投入推進農戶科學儲糧工程建設。到2020年，吉林還將建設99萬套農戶儲糧倉。由于單倉造價達4000元，農戶需自籌1600元，一次性投入困難。在遼寧部分地區，因農戶負擔比例高，目前出現推廣難。因此建議將科學儲糧倉投資比例由目前的中央、省和農戶的3：3：4調整為5：3：2，減輕農民負擔。此外，針對種糧大戶建設糧食倉儲設備時遇到了資金短缺、沒有建設用地指標的問題，中央應重點研究在土地、資金等方面適當扶持種糧大戶建設高標準糧倉。

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