鄭新業中國人民大學經濟學院公共經濟學教授、博士生導師，主要研究方向是公共經濟學和微觀發展經濟學，曾出版英文專著《The Econom icsof C hild Labor》。

　　財稅體制與每個人息息相關，但我們對財稅體系多少會有一些誤解。財稅體系其實對家庭財富積累、企業興衰、國家國際競爭力的影響非常大。很多人，包括企業家，都低估了其影響。央視和萬科的巨額稅收之爭，一些企業家也參與其中，其背后的原因是什么?大家的觀點可以不同，我今天只想提供一些這個領域的事實。

　　提供公共服務是政府的基本職能，國防、司法體系、警察、壟斷、污染治理，還有建立社會保障制度、收入再分配，這些目標中有三個半是為了提高效率，一個半是為了收入分配。從財政部來看，錢永遠不夠花，教育投資不能低于G D P的4%，醫療花費也要增加，退休金要提高補償標準，污染治理要加大投入，國防要投入。但對老百姓而言，所有稅收都太貴了，任何稅收我們都恨，提到稅收就想豁免，提到支出就想增加，但是錢從哪兒來呢?

　　從財稅體系的四重目標看中國現狀

　　現代財稅體系有四重目標：促進經濟增長，預防和治理經濟波動，改善收入分配，預防和治理環境污染。這也為大部分人贊同。但這四項工作大多數情況下是相互沖突的，更麻煩的是，當我們談論一個問題時，通常忘記了另一個。但是作為財長，他不能在談論一個問題時忘記另外三個問題。

　　根據決算報告，2011年政府支出最多是教育，占財政支出的15.1%。教育關系國計民生，但具體講錢花得也不是都有道理。國家大量補貼清華、北大、人大，就是不公平的。這些學校的學費是5000元，國家還給予了巨額學費、住宿、伙食補貼，人大每年給學生宿舍補貼2億，每個本科生一年的宿舍費600塊錢。中國越好的大學學費越便宜，越差的大學，反而學費多。從長期來看，到底是北大、清華的畢業生收入高，還是其他大學畢業生收入高呢?此外，社會保障和就業支出也很高，但非傳統意義的領取養老金，我國的社保體系是獨立于財政部的控制范圍之外的。

　　其實很多時候我們感覺不到政府和自己有關，但政府無時無刻不影響著我們，從出生到去世都是要交稅。美國是個人所得稅為主的稅收體系，收入往口袋里收的時候交稅。我國是以間接稅為主，即往外掏錢的時候交稅，個人所得稅只占財政收入的5.6%。出口貨物退稅為負，規模龐大，占了稅收收入的8.5%。稅收體系中其實我們交了稅，國內增值稅22.4%，消費稅6.4%，這個增值稅被證明是人類歷史上最強大的賺錢機器，只要有增值稅在，國家財政收入就不會愁。間接稅可以保證政府收入和經濟增長，但缺點是政府手中沒有工具，無法改善收入分配。

　　我們現在的情況和1978年完全不同。鄧小平剛接手的時候，整個國家物資緊缺，需要盡量將餅做大，直到1994年，問題依舊是餅不夠大，可以獲取的物資和服務太少。所以當時沒有收入分配問題，大家都比較窮，經濟波動與污染問題也不那么嚴重。所以1978年的稅制一直到1994年都是合理的。當時政府規模特別小，欠了很多錢，到1994年開始稅制改革，政府收入開始增加。影響經濟增長有三個因素，勞動供給、資本積累、技術進步。當時稅制主要是為了激勵財富的增加和創造。現在我們仍然是發展中國家，人均GDP排名全球第88名，依舊要推動經濟發展。但我們面臨著經濟波動的新問題。

　　經濟波動的危害極大。頻繁的經濟波動給企業和家庭都造成了巨大的危害，以至于今天持有的財富，明天早上可能就血本無歸。經濟波動的直接危害就是通貨膨脹，政府其實很害怕物價高漲、通貨膨脹。中國過去的100年里，除了外敵入侵，所有的政治危機背后都有通貨膨脹因素。上世紀90年代經濟衰退時，全國有1000多萬人一個月之內失業，引發很大的社會問題，政府壓力也非常大，失業的人更是苦不堪言。1997-98年其實非常危險，很多人生存非常困難。大家埋怨2008年4萬億大規模基建投資，并沒有考慮政府的難處。我在美國讀書時，4月15日是報稅截止日期，每個人都歡欣鼓舞，因為報稅之后就會有退稅，美國國稅局是自動的財富分配系統，政府通過退稅工具來對抗經濟波動。而我們國家退給誰呢?中央政府連納稅人是誰都不知道，所以一旦陷入經濟波動，政府其實并沒有多少工具應對危機，基建投資幾乎成了唯一的辦法。

　　與經濟波動的危害相同，收入不平等問題的危害也在凸顯。一般人的經濟是憑借勞動力，部分生產性資產、經營性資產，這些都極為薄弱，容易被破壞。過去十年中勞動保護標準低，很多人殘疾，600多萬人得了塵肺病，一部分人發財是以其他人的生計被破壞為成本的。過去有錢人受尊敬，但現在有錢人不那么受尊敬，這確實值得重視。很多人認為WT O提勞動標準、環境污染問題，是西方人想當然，但大家想一想，憑什么你發財了，而將我的土地和空氣污染了呢?

　　環境污染則是另一大危害。北京現在經常有非常嚴重的霧霾，污染已經使經濟增長大打折扣，還會激化社會矛盾。臺灣社會開始動蕩，最主要的原因是污染。2007年開始廈門、海寧、大連、汕頭、什邡、啟東，環境造成的群體性事件越來越多，而當地的老干部起了很大作用。根據京津冀地區燃煤電廠造成的健康危害評估研究，肺癌患者的數量城鄉都在上升，城市上升比農村嚴重。2002年后中國的碳排放量一直走高，到2011年已占全球主要經濟體的26.4%。

　　現行財稅體系運轉邏輯

　　所有這些問題壓到一起，十八屆三中全會之前，我們意識到1994年的財稅體制已經無法應對了。提起1994年的財稅體制，大家會說分稅制窮了地方，富了中央，這樣的評價有很大誤解。嚴格說，1994年的財稅體制是收入集中在中央、支出在地方。每年中央政府的轉移支付達3萬多億，21個省財政支出的50%來源于此，西藏花100塊錢有91塊錢來自中央，北京花100塊錢有11塊來自中央。但北京是企業所得稅匯總納稅的地方，稅收占了便宜。2013年北京西城區稅收總額3700億，遠遠超過該區的G D P，比河北省的稅收總量都多。標準收入減標準支出之間的差就由中央政府彌補，自己收入越多，中央給的轉移支付就自動減少。過去常常按戶籍人口算帳，廣東省比較吃虧，2012年財政部就將流動人口轉移支付放進去了，廣東省就上來了。

　　中央政府負責決策，地方政府負責辦事，通過轉移支付給錢，社會保障體制單獨運行，這是1994年財稅體制的特征。這個體系最大的問題是財政收入增長太快。我國的政府規模不僅高于韓國、希臘等國，也遠遠超過美國、日本和澳大利亞。財政部只算稅收收入和非稅收收入，其實社會保障金也是強制性交的，也屬于財政收入，土地出讓金是政府和私人之間的買賣，也應該算政府收入，因為它增加了政府可支配的財源。

　　政府規模大，財政收入增速過快，不利于經濟增長。因此穩定政府規模，避免過高的稅收對經濟增長的負面影響，是新時期黨和政府必須正視的問題。多年來，以促增長為首要目標的收入和支出結構安排不利于政府完成其他工作。稅收收入是宏觀經濟調控、收入分配和污染治理的重要工具。王永慶死后，臺灣稅務機關可以征收40%多的遺產稅，美國2011年遺產稅比重達48%，日本的遺產稅也非常高。中國目前存在大量的富二代是政府所得稅體系失靈的表現。

　　現行財稅體系已無法應對問題

　　從支出角度分析，由于失業保險給浮標準過低，起不到衰退時期幫助失業者、穩定消費、防治經濟螺旋式下滑的“自動穩定器”作用。個人所得稅都是工薪稅，起不到調節作用。我們的稅收體系沒有辦法將富人的錢挖出來，也沒有辦法將窮人墊起來，收入分配問題解決不了，沒有工具。這樣的安排給經濟波動的預防調控、收入分配的改善以及環境污染的治理都帶來了負面影響。所以調整央地關系就是最核心的問題。

　　中央政府并沒有納稅人的信息，如果各個地方退稅給本地，很可能稅收成本本地擔負，其他地方收益。因為退稅未必會用于本地消費，等于拿自己的財政成本刺激其他地方的經濟。所以這樣的事情不應該由地方政府做，地方政府提供公共服務，尤其是進行收入分配時，會影響地方政府的效率，所以必須是中央政府干。

　　現行制度安排也不利于污染的預防和治理。如果地方污染治理很嚴格，標準很高，可能企業就跑掉了，所以環保局交給地方政府肯定不行，環保系統垂直是有必要性的。至于社保，是全國統一的，通過轉移支付的調整，哪里花錢都一樣。但目前很多城市戶口的外地人在廣東，他們走了之后，事實上交的社保帶不走，最典型的是東莞。地方政府運轉養老體系及社會保障體系，存在很多問題。

　　最后一點，目前政府的核心執政基礎設施匱乏。黨和政府治理國家、為民眾提供公共服務，需要適當的工具和基礎設施，比如調節收入分配需要遺產稅和贈予稅。我國著名的例子就是全國性騙保，不僅中國有，美國、日本也有。還有就是低保，村里真正的窮人拿不到，拿到的多是村干部的親戚朋友，雖然不是很普遍，但肯定存在。美國花了35年時間才解決了這個問題，所以美國人現在不可能逃稅，因為有社會保障號。這在收入分配方面是一個非常好的信息系統。

　　相對于富二代，窮二代的問題更嚴重。很多人覺得收入差異是市場分化和個人的競爭能力決定的。這有道理，但更需要知道的是，未來你的生活水平、勞動力水平不僅取決于你的能力，也取決于周圍人的能力，所謂不怕神一樣的對手，就怕豬一樣的隊友。而現在我們對最窮的人太不關心了，這是比遺產稅和贈予稅還重要的事。普遍有效的扶貧經驗是幫助小孩，而不是幫助父母，其中最關鍵的就是投資教育。過去十多年中國的中小學重新布局，小學合并。山西減少了88%的學校，河南省減少得更多。貧困家庭子女受教育已非常困難，這勢必會產生更多的窮二代。富二代是政府機制失靈，窮二代是政府更大的失靈。從效率角度而言，關心窮人也是幫助我們自己，因為未來他可能是你的同事或雇員。從社會穩定角度考慮，如果國家不能提供足夠的學校，結果可能要建更多的監獄。解決窮二代，需要有專門的福利工具，但是現在也沒有。

　　改革財政制度必須重建治理邏輯

　　總體而言，現行的財政制度已達不到財政體系的四重目標了，必須改革。要治理污染，必須有新稅種，全世界的歷史經驗表明，稅收是除了管制之外非常有效的手段。要想改善收入分配，需要遺產稅、贈予稅和非常有效的所得稅，降低基尼系數并非目的，我們的目標是隔斷貧困的繼承性。貧困縣是最糟糕的制度，資金到了貧困縣，但并沒有到最貧困的人那里。如何找到真正的窮人，這是亟須考慮的問題。我們還要促進經濟增長，應對經濟波動，總稅收不能再增加了。我們總的原則，其實在十八屆三中全會上已比較清楚，就是穩定宏觀稅負，在這個過程中，稅收收入結構調整、支出結構調整，很重要的事情就是中央和地方之間的關系調整。

　　首先就是完成營改增，將增值稅的現行稅率從17%降到9%。政府收入下降后怎么辦?兩個新稅種可以嘗試彌補--環境稅和遺產與贈予稅。如果不減稅就沒有增加稅收的正義，增加稅收被反對就是天經地義的。房地產稅我本質是不看好的，其實物業費就是房地產稅，取之于地用之于地。房地產稅想變為地方政府的主要稅種不現實，凡是房地產稅基很大的地方不缺錢，比如北京、上海、廣州，凡是缺錢的地方，房地產稅基又很小。

　　其次要優化支出，對付宏觀波動，自動穩定器非常重要，失業保險必須有較大程度的提高。失業保險支出占G D P比重需要從“十一五”期間的0 .07%提升到0 .5%。為了改善收入分配，還必須大幅度提高城鄉低保的補助標準。現在城市低保全國最好的地方就是浙江諸暨，每個月576塊錢，但是較低的地方也確實存在。為了改善收入分配，促進長期經濟增長，要建立全國性的兒童補助。

　　更重要的是要建立一個強大有效、負責任的中央政府。全世界越現代的國家、越強大的市場經濟，就必須有越強大的中央政府。要想改善收入分配，地方政府是做不到的。失業保險、養老保險、醫療保險、社會救助等支出責任中央政府要擔負，污染治理也要由中央負責。還要建立覆蓋全國的社會保障號碼和污染信息系統，打造執政基礎設施。

　　總之，現行的財政制度與其要實現的基本目標之間存在沖突，圍繞這四個目標，要相互妥協，十八屆三中全會提出的改革也需要往前走。

　　(南都評論記者李靖云整理)

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