一、“建設用地增長機制”的常識與悖論

　　建設用地的增長機制研究是土地利用和管理的基礎。

　　按照一般認識，在城市化階段，隨著農村人口不斷進城，城鎮用地需求將不斷增加，城鎮建設用地的規模必然擴大;與此同時，隨著農民進城，農村人口大量減少，農村房屋和設施需求減少，鄉村建設用地的規模應不斷減少。城鎮化的過程，不僅是城鎮建設用地不斷增加、鄉村建設用地不斷減少的過程，而且是城鄉建設用地總量不斷減少、土地利用集約節約程度不斷提高的過程。這是城鎮化過程中建設用地增長的一般機理，也成為土地利用和管理的一個基本常識。

　　但是，在我國的城鎮化過程中，這個“一般機理”似乎并沒有發揮作用。按照中國科學院地理科學與資源研究所劉彥隨研究員的調研和統計發現，自1995年到2011年，我國農村人口年減少量達1100萬，但農村建設用地總規模不僅沒有減少，反而還增加了400余萬畝。在農村人口快速地向城鎮遷移的過程中，農村的建設用地“不減反增”，城鄉建設用地還出現了“雙增長”現象，這是因為，首先，當農村常住人口不斷減少的同時，農村宅基地卻并沒有大量退出，村莊用地被大量地廢棄或閑置，從而造成村莊空心化;其次，農村中所蘊含的巨大的人口總量對于建設用地存在現實的需求，從而導致村莊建設規模不斷擴大，也即是說，農村中原有的建設用地不能夠有效地退出，而新增的建設用地又在不斷地增加，因此造成了農村“人減地反增”的現象。

　　那么，究竟是缺乏有效的宅基地退出機制或制度供給，從而導致了農村宅基地“想退而不能退”?還是當前的宅基地退出并不符合農村實際，農民宅基地即使“能退也不想退”?這個問題不僅關系到如何看待和評價“農民不退出宅基地”這一行為，同時也關系到當前我國土地政策設計和制度改革的方向性問題。

　　二、“村莊空心化”的三種類型

　　根據農村房屋的具體使用情況，可以將當前的村莊空心化分為三種類型：一種是徹底地被廢棄或閑置，農民全家都已經進城，或另地建新房屋;第二種是季節性閑置，農民全家在城鄉之間兩棲，農忙或節假日在農村居住，平時則在城鎮;第三種是老年農民繼續住在老宅基地上，而中青年要么住在農村新建房屋里，要么在城鎮常住。

　　老年人去世以后，第三種情況就可能變成第一種情況。但是，由于在那個時候，原來的中青年也步入了老年，他們很可能又會回到老宅基地上居住，而把之前的新建房屋或城鎮住房留給下一代使用。因此，第三種類型就可能不斷地自我繼替和循環，不一定必然走向第一種情況。

　　三、中國式小農經濟的基本結構

　　調查發現，當前我國農村中普遍出現了一種“半工半耕”的家計收入模式，這是一種比較典型的“兼業”模式。這種模式具體還可以分為兩種類型：

　　一種是以“代際分工”為基礎的半工半耕的家計收入模式。農民以家庭為基本經濟單位，50歲以上的老年人在家務農，中青年則外出務工，農民家庭中有務工和務農兩筆收入，務農收入解決溫飽和老人的自我養老，務工收入則解決建房、結婚、教育、進城等大項開支。這是目前農村家庭中十分普遍的農民家計收入模式。

　　一種是中農收入模式。有些農民家庭，由于老人或小孩需要照料等原因，導致中青年勞動力因故不能遠距離地外出務工，而單純依靠自家的責任田務農不僅收入太少，而且滿足不了勞動需要，因此，他們就通過私下流轉，租種外出務工農民的土地，形成適度經營規模，成了農村中的新“中農”群體。農閑時候，他們就在農村周邊的城鎮里打零工。

　　“中農”并不固定和穩定，一旦城鎮里有更好的機會，或者家中老人、小孩不再需要照料，就可能進城務工，它是當前農村中老人農業的有效補充。

　　四、不同農民對宅基地有不同需要

　　在“半工半耕”的家計收入模式下，農民家庭的日常生活需要、社會關系、人生意義等都在農村，需要農村的房屋、土地等作為基本的物質載體。不同類型的農民對于宅基地有不等程度上的需要，因此在這樣的條件下，農村宅基地的退出并不符合農民的實際。

　　首先，在家務農的老年人還需要直接使用這些宅基地，解決其基本的生產、生活需要，因此不可能退出;其次，進城務工的中青年農民中，那些目前還需要農業收入作為家庭收入的補充收入的農民，在農忙或節假日還要回到農村生產、居住和生活一段時間，也即還需要季節性地使用宅基地，也不會退出宅基地;第三，那些懷揣著城市化夢想而進城務工的農民，在城市還無法為其提供穩定而又體面的工作機會和收入水平的時候，還需要農村的宅基地和土地作為進城失敗的最后一道保障，一般不會輕易退出自己的宅基地;最后一種，那些已經進城安居的農民，本來已經在自然、自發、有序地退出自己的宅基地，但由于近年來發現農村土地有升值空間，也不愿意退出自己的宅基地。

　　上述前三種類型都是由于農民對于宅基地有著實際的需要，因此是“不該退出”的宅基地;而后一種則是相關政策的不當，導致了農民對于宅基地價值的虛假想象，因此屬于“該退卻不退”的宅基地。總體上看，農民進城最終能夠成功的畢竟是少數，大多數農民都不同程度地需要宅基地，因此，宅基地退出并不符合當前農村的實際需要。

　　五、農民整體進入現代化也需要宅基地

　　在現有的條件下，農民作為一個整體進城將會是漫長的過程。在這個過程中，作為整體的農民群體對于宅基地也具有現實需求，發揮著作用，而并非無端端地閑置在那里。

　　當前我國農村宅基地之所以不退出，農村之所以會出現“人少地反增”的現象，并非完全是基層政府和部門執行力不夠所致，而是由當前農民普遍以代際分工為基礎的“半工半耕”的家計收入模式的需要所決定的，而且它本身也構成了這種家計收入模式的一個十分基礎的制度條件。

　　這種家計收入模式之所以能夠形成并持續，有國家制度和政策供給方面的原因，如我國的農村基本經營制度和對農民起保護作用的城鄉二元結構等等，但更重要的，則是由我國當前所處的經濟發展階段及其結構決定的，其背后的約束條件則是更加宏觀的世界經濟體系及中國在其中的位置和想要實現的目標。因此，農民普遍不退出宅基地是合理的。

　　六、宅基地不退出浪費了土地嗎？

　　那么，這種現象應如何評價?有觀點認為，盡管從農民的角度來講，農民確實需要宅基地作為最后的保障，因此宅基地不退出是合理的;但是，農民的宅基地使用過于粗放、低效，浪費了大量的土地資源，甚至危害到了國家糧食安全，因此從保護耕地資源的角度來講，又是不合理的。這樣的說法似是而非，總體上是錯誤的。

　　首先，農村的宅基地（集體建設用地）與城市建設用地有本質的不同。盡管同屬于建設用地類型，但從糧食產出能力來看，農村的宅基地可以復墾為耕地或農用地，因此具有潛在的糧食生產能力;而城市建設用地基本上不可復墾，沒有糧食生產能力。實際上，并不是所有的建設用地都只能搞非農建設，而不能用來生產糧食。土地分類不能成為束縛思考的教條，分類只是手段，是為了能夠更好地管理和利用土地資源，因此在研究具體問題的時候，必須要還原到現實中來，而不能只停留在土地分類的概念上做文章。

　　其次，國家糧食安全問題，關鍵不在于現有的糧食產出水平，是在于潛在的糧食產出能力。就現有的糧食生產狀況和農產品市場狀況來看，當前糧食市場比較穩定，糧食供給明顯過剩，耕地出現了普遍的季節性拋荒現象。在這樣的條件下，還來復墾農村潛在的耕地資料(農村建設用地)來生產糧食，不僅成本高昂，而且無益于增加農民的利益和農業的水平。而作為潛在耕地的宅基地空置在那里，相當于休耕，起到了涵蓄地力的作用，可備不時之需。

　　從這個角度來說，農民不退出宅基地，不僅對農民的利益來說是合理的，而且對國家糧食安全和整體利益來說，也是有合理性的。畢竟，我們國家的糧食安全問題，并沒有緊張到非要去拆農民房子不可的程度。更何況農民的建設用地擺在那里并不浪費。

　　七、小農經濟結構意義重大

　　在現有條件下，農村出現空心化無需大驚小怪。在城鎮化的現有階段，農村人口遷移到城鎮而宅基地不退出，有其合理性和必要性。

　　農民進城是一個持續、反復且循序漸進的過程。農民保留宅基地，既為年輕人進城務工解決了后顧之憂，又為進城失敗的農民提供了一個最后的保障和歸屬。在農民往返于城鄉的過程中，正是由于存在著這種中國式的小農經濟結構，使得全國的農業和工業，鄉村與城市，東部與西部，穩定與發展，經濟與社會等方面，在現有的條件下，表現出來的不是一個激烈對抗和相互阻礙的關系，而是一個深度互補而又相互促進的關系，共同為中國的現代化做出貢獻。

　　這種小農經濟結構十分穩定、溫情，而且比較有效，十分適合我國現有的國情和發展狀況。從微觀上看，它有效地解決了農民家庭的維持和發展的問題，從而再造了村莊的基本構成要素;宏觀上看，它在中國的現代化進程中，有效地起到了蓄水池和穩定器的作用，與城市的快速發展形成了對立而又統一的辯證關系。

　　(作者系華中科技大學中國鄉村治理研究中心研究人員)

　　(此為原稿，與書刊有出入)

　　文章來源:《中國鄉村發現》(2014年1期)總第26期

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