第一階段為1980年代初期及以前，那時的村干部大多是“毛式干部”，對干部的要求主要是“紅”、“權(quán)威”;第二階段是在1980年代末特別是1992年之后，這一時期的村干部大多是“鄧式干部”，看重的是經(jīng)濟(jì);第三階段是90年代中期至今，大多是“強(qiáng)人式干部”。

　　從新中國成立到現(xiàn)在，我國村干部經(jīng)歷了從“毛式干部”到“強(qiáng)人式干部”演化的過程。經(jīng)過這種演化，農(nóng)村許多村官也由最初的淳樸變得匪氣，而在一些有公共資源或土地資源的農(nóng)村里，有的“強(qiáng)人式干部”直接蛻變成了黑社會性質(zhì)組織里的頭目。據(jù)《人民日報》報道，截至2014年4月底，全國有將近10%的基層黨組織被排查為軟弱渙散基層黨組織。

　　南方周末記者采訪多位研究農(nóng)村治理的專家學(xué)者，梳理農(nóng)村村官的進(jìn)化史，分析農(nóng)村村官涉黑和農(nóng)村治理問題，希望可以找出農(nóng)村治理中的問題和解決思路。

　　“強(qiáng)人式干部”治村

　　146份樣本中，多個有村官參與的黑社會性質(zhì)組織均最早形成于1992年。而這恰巧也是我國村干部代際變化的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

　　南京大學(xué)政府管理學(xué)院政治學(xué)系肖唐鏢教授，將我國村干部代際變化分為三個階段。

　　第一階段為1980年代初期及以前，那時的村干部大多是“毛式干部”，對干部的要求主要是“紅”、“權(quán)威”，這一時期遴選村干部最看重個人品德;第二階段是在1980年代末特別是1992年之后，這一時期的村干部大多是“鄧式干部”，看重的是經(jīng)濟(jì)，用的是“富人”;第三階段大約是1990年代中期至今，大多是“強(qiáng)人式干部”，這一時期“重勢力、用強(qiáng)人”。

　　每一階段干部特點(diǎn)的形成都有一定的歷史原因。“強(qiáng)人式干部”時期，特別是農(nóng)民負(fù)擔(dān)比較嚴(yán)重的時候，村干部要完成基層政府的稅費(fèi)、計劃生育等征收任務(wù)，往往就要任用自身比較強(qiáng)勢、家族勢力比較大，能夠完成任務(wù)的人。“在權(quán)力約束比較軟弱的情況下，他們就開始為霸一方，演變到現(xiàn)在，就會有村干部涉黑的情況。”肖唐鏢告訴南方周末記者。

　　這種村官的演化不僅停留在理論上，在田野調(diào)查中肖唐鏢也領(lǐng)教過。讓他最感慨的是：“官場的壞習(xí)慣都傳下去了。”肖唐鏢告訴南方周末記者：“我們帶年輕女老師和女學(xué)生下去調(diào)研，村官都會有騷擾的行為。以前村官在我們面前顯得比較規(guī)矩，淳樸，這幾年就會問，能不能去KTV唱歌、喝酒。”

　　而華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰教授在長期的田野調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，“在取消農(nóng)業(yè)稅之前，地痞化的村干部還是非常多的。”賀雪峰認(rèn)為“強(qiáng)人式干部”治村不僅是基層政府的需要，也是農(nóng)民的需要。

　　“之前要繳納農(nóng)業(yè)稅，許多農(nóng)民本來是不愿意交的。如果再是好人收稅，就收不起來。取消農(nóng)業(yè)稅之前，老好人當(dāng)村干部是不可能的，一般都是強(qiáng)人治村。”賀雪峰說，強(qiáng)人式干部也有一定的群眾基礎(chǔ)，“農(nóng)村的小規(guī)模經(jīng)營需要集體給他提供生產(chǎn)生活的集體設(shè)施(如農(nóng)村公路、農(nóng)田水利設(shè)施等)，而軟弱的村干部是無法為村民提供的”。

　　國家加大對農(nóng)村的投入，每年有上萬億的資源(中央財政用于“三農(nóng)”的投入，2011年首次突破1萬億元大關(guān))下鄉(xiāng)，這更需要“強(qiáng)人式干部”來管理。賀雪峰說：“比如國家給村莊十萬元修路，村民就會把這個錢當(dāng)成唐僧肉，村民要求高額補(bǔ)貼，村干部要是不強(qiáng)硬這個錢就沒法用下去，村民們也希望村干部把錢用好。”

　　涉黑案件普遍存在保護(hù)傘

　　“強(qiáng)人式干部”治理農(nóng)村，容易滋生黑社會性質(zhì)組織。

　　公安部前新聞發(fā)言人武和平在讀博期間就曾關(guān)注過農(nóng)村黑社會犯罪的情況。據(jù)其博士論文對30個犯罪組織的統(tǒng)計，犯罪組織首犯或骨干中成為人大代表、政協(xié)委員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、企業(yè)協(xié)會負(fù)責(zé)人，具有合法身份和享有特殊保護(hù)待遇的15人，占50%，其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部占10%。

　　賀雪峰曾在浙江、江蘇、廣東和山西等地做過田野調(diào)查。相比而言，廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，比較嚴(yán)重。而山西因為煤炭資源比較豐富，也容易出問題。中國人民大學(xué)政治學(xué)系張鳴教授也認(rèn)同這一點(diǎn)，他認(rèn)為村官涉黑的重災(zāi)區(qū)在鄉(xiāng)村都市化程度比較高的珠三角、長三角。

　　最高人民檢察院檢察理論研究所副研究員陳磊也在東北和蘇北兩地做過相應(yīng)的實(shí)證調(diào)查。他在蘇北某市調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，近3年來，檢察機(jī)關(guān)立案查處的村官涉黑案件有5起，接收的舉報幾十起。陳磊說，“村官涉黑的情況確實(shí)比較猖獗”。

　　華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心教授吳毅更愿意把村官涉黑理解為：用非公共化權(quán)力來解決公共事務(wù)。吳毅告訴南方周末記者，“這帶來的危害就是所謂的合法化危機(jī)，在學(xué)術(shù)上被稱為‘合法性流失’”。

　　那么為什么村官涉黑，這么多年來一直屢見不鮮呢?站在有關(guān)部門查辦的角度，陳磊認(rèn)為是涉黑案件普遍存在保護(hù)傘，黑惡勢力能夠借助政治力量干擾案件查辦的因素。除此之外，他覺得刑法對黑社會性質(zhì)組織罪構(gòu)成要件有著嚴(yán)格的界定，涉黑案件查處和認(rèn)定難度很大也是原因之一。

　　而這種干擾的無奈，在田野調(diào)查時，賀雪峰就已經(jīng)親身體驗過。“我們一般出去調(diào)研都會在農(nóng)民家里住一個多月，但是在山西調(diào)研的時候三四次都住不下來，總覺得有種奇怪的力量逼著我們走”。因此，賀的團(tuán)隊在農(nóng)村沒待幾天就撤回，“在里面待著都覺得自己人身不安全”。

　　“奔著利益下鄉(xiāng)爭搶工程”

　　除了這些因素之外，學(xué)者們還認(rèn)為村官涉黑難以根除的原因是農(nóng)村黑社會性質(zhì)組織滋長有著深厚的土壤。自我國村民自治制度實(shí)施后，由于歷史原因，農(nóng)村治理實(shí)際上奉行的是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)+村民自治”的模式，帶來的結(jié)果是，國家行政權(quán)力雖然收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但是功能性權(quán)力下沉到村。

　　農(nóng)村利益的蛋糕不斷變大，村委會權(quán)力的高度集中則為村官涉黑提供了動力和可能性。陳磊告訴南方周末記者：“村委會實(shí)際上直接掌握了包括用水用電(指農(nóng)村的水利和電網(wǎng))、公共衛(wèi)生、道路交通、小型水利、土地征用等所有的集體資源分配的決定權(quán)。”新世紀(jì)之后，國家加大對農(nóng)村的投入，包括村村通工程、改水改電等項目下鄉(xiāng)，讓可供瓜分的“蛋糕”變大。而在城市化過程中，農(nóng)村集體土地被政府征用又變成了另一塊更大的“蛋糕”。

　　“黑惡勢力奔著利益下鄉(xiāng)爭搶工程，染指村級班子的情況層出不窮”。華中師范大學(xué)中國農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心常務(wù)副主任項繼權(quán)2014年7月28日告訴南方周末記者。而黑惡勢力可以入侵農(nóng)村治理，項繼權(quán)認(rèn)為這與農(nóng)村的基層體制有很大關(guān)系。這種關(guān)系主要體現(xiàn)在兩方面：一是村委會和集體經(jīng)濟(jì)組織不分;二是基層的權(quán)力過分集中，往往是兩委一肩挑。

　　另一方面，村官涉黑與市場經(jīng)濟(jì)本身發(fā)展和發(fā)展中不夠完善的利益分配機(jī)制也有很大關(guān)系。賀雪峰說，黑社會就是要去追逐這個社會的灰色利益空間，而村干部涉黑的動力主要是公共利益中還沒有界定清楚的那一部分利益。因此，他們便通過或者借助黑社會性質(zhì)組織的力量來攫取。

　　陳磊還發(fā)現(xiàn)，同樣是基層群眾自治性組織，在城市居民委員會中很少發(fā)現(xiàn)社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)涉黑的問題。而2011年溫州開始推行“三分三改”政策(“三分”政策將政經(jīng)[村“兩委”組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織]、資地[土地資產(chǎn)與非土地資產(chǎn)]、戶產(chǎn)[戶口與產(chǎn)權(quán)關(guān)系]分開)，似乎也讓憂心農(nóng)村治理的學(xué)者們看到了希望。“村委會轉(zhuǎn)向社區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)組織重新走向合作社。經(jīng)濟(jì)上無利可圖，黑惡勢力也就不會滲透了。”項繼權(quán)說。

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