中國已開始向城市支持農村、工業反哺農業的城鄉一體化階段邁進。城鄉一體化包括兩層含義：第一是輸血，即公共財政資源的均衡配置;第二是造血，即生產要素自由流動。很多人認為農村勞動力已經市場化了，接下來應該讓土地也流轉起來。

　　十八屆三中全會通過的《決定》為接下來的土地改革確定了基礎原則，即穩定基本土地制度，放活土地使用權，鼓勵土地作為生產要素自由流動。以此為方向推進改革的重要條件是土地“確權”，即清晰規定誰擁有土地，及擁有何種土地權利。

　　現實到底怎么樣?讓我們來看看各地試點農村土地確權的情況吧。

　　理解“確權”

　　土地確權是在基本土地制度確定后，從技術上把每一宗土地的權利義務明晰地分配到每個權利主體的過程，其最基本含義是“確權、登記、頒證”。

　　當前進行的土地確權是新中國以來規模最大的。2013年的中央一號文件提出，在5年時間基本完成農村土地承包經營權確權，并加快包括農村宅基地在內的農村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調查。

　　因為確權是土地流轉的前提，所以輿論的期待非常高，例如經濟學家厲以寧就將土地確權稱為是“啟動農村改革最重要的環節”。關于土地確權的主流觀點幾乎可以說是一系列的理論推演：確權之后就可以充分保護農民利益、促進城鄉一體化、農民可以獲得更多的財產性收入和自由進城的可能性等，好像土地一旦可以流轉，農民的收入就上去了。

　　此類關于土地確權的討論未免“浪漫主義”了。稍微有點歷史學、經濟學常識的人都知道，土地本身不意味著什么，它僅僅是土地所有者分配勞動果實的一個憑借;大部分國家都實行土地私有制，土地可以自由流轉，但不是每個國家都發展起來，反而“失敗國家”不在少數。

　　另外，現實遠要比理論復雜。對于確權，大多數農民是陌生的，農民秉持的觀念是“確權就是分地”。到各地確權現場看一看，就會發現人民群眾對于土地改革的基本訴求各不相同，他們要的可能不是輿論和一些學者所言說的那種“權利”，他們要的恰恰是現有的土地制度賦予、但現實中沒有得到完全落實的土地權利。

　　走向公平的地權

　　十七屆三中全會提出“賦予農民長久不變的承包經營權”，土地確權應確認二輪延包后的農民土地權利。成都最早提出以產權制度改革來推進城鄉一體化。2007年6月，成都被國務院批準設立“全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區”，2008年成都開始以產權制度改革的方式推進“農村市場化”，核心是實現“還權賦能”。“權”是農民完整的財產權利，“能”則是農民作為市場經濟主體把握自身發展和命運的能力。

　　政策設計者設想，“確權是基礎，流轉是目標”，只有土地流轉起來，才能把“僵死的資產”變“資本”。吊詭的是，政策設計者關心的是確權之后土地將會流轉起來，增加農民收入;但大多數農民最關心的依然是承包地的權利，以及這個權利如何通過確權得到保證。

　　從2008年到2010年的3年改革過程中，村社內部的公平邏輯終壓倒了“市場化改革”的邏輯。從成都市印發的《農村產權制度改革手冊》中，開始的“不打亂重來”到2010年被代之多數農民主張的起點公平原則，修改為“確權方案由社員大會討論制定，充分尊重群眾意愿，只要群眾要求調就調”。

　　成都大學吳建瓴教授專門跟蹤調查確權，他認為，“是長久不變、是產權改革倒逼調整土地，本來你今天調出的土地明天還可以調回，若長久不變之后，就是‘準私有’。”吳建瓴質疑，“怎么固化?1998年到2008年已經10年了，不調田就是讓這些人(指一些無地農民)失業，你怎么能讓這么多農民失業?”

　　成都市委政研室的調研結果顯示，等待分田的人有9%，約有50萬人。政府為了順利推進改革，遂放棄當初“固化產權”的政策設計，尊重群眾調平土地再確權的愿望。土地再一次作為一種保障而不是財產的基本屬性，修正了政策設計者的最初設想。

　　溫鐵軍先生說過，“新中國以來歷次土地改革都是以地權在村社內部平均分配為結果”，成都的確權改革再次印證了這個判斷。平均地權就是今日成都平原農民的心態，也是全國多數地區農村農民的心態—要推行長久不變，那么就請先再分配一次土地吧。

　　以成都“產改第一村”都江堰鶴鳴村為例，1981年鶴鳴村第一輪土地承包之后，就再沒有打亂重分過土地，只是每年小調整，調節戶與戶之間的土地分配差異。小調整辦法有兩種，一是把組里留下的機動地調給新增人口，二是“排隊”等待退出土地的農戶，一般是死了人的農戶。在成都平原上的一些村社，在二輪延包之后甚至連小調整都不再有了。

　　因為這一次確權之后土地承包權就長久不變了，因此農民強烈地要求“起點公平”，村組干部也認為要“調平了再長久不變”。當然并不是絕對平均，鶴鳴村各個村民小組有不同的調地方式，例如鶴鳴村11組實行“多5分地不退，少5分地不補”，9組實行的是“人與人之間的差別不超過一分”，“保證每戶都有地，地多地少是另外一回事”。

　　調整土地是村社的傳統，有多余的土地不退出來被認為是不道德的。當地村組干部對需要退地的農戶做工作，通常都要打比方講道理。10組組長羅雨經常說，“這家3口人吃5碗飯，那家3口人吃1碗飯，吃5碗飯的那家總得分兩碗過來吧!”5組組長周鳳春這樣解釋，“活著的人要吃飯，死了的人把田退出來，是常理。”普通農民認為調平土地是吃飯問題，“政府規定了農業戶口都要分到土地，這是上面的政策，大家都要吃個飯。”

　　在湖北鄂州農村，在上世紀八九十年代有5年調整一次土地的慣例，二輪延包之后不再調整土地;2012年上級要求土地確權，農民告訴我們，村里大多數人要求重新確定集體經濟組織成員和調平土地。

　　在村社內部平均地權是各地大多數農民的訴求，這來源于土改以來社會主義土地制度賦予他們的權利。“增人不增地，減人不減地”的土地試驗是由劉守英等人1980年代在貴州湄潭主持搞的改革嘗試，目前，當地農民強烈希望土地調整。調查數據顯示：93%的農民同意按人口進行土地再分配，認為“嫁入村里的人口和新出生的孩子應分得土地”的人分別有89%和90%。從農民滿意的角度看，湄潭試驗已經完全失敗。

　　走向有保障的地權

　　土地確權具有保護農民土地權的重要功能，一方面免于地方政府的侵害，另一方面免于“強勢群體”的侵害—這個“強勢群體”包括干部、富人、混混等。農民僅僅拿到土地證是不夠的，持續性的權利保障需要強大的國家力量能夠介入到基層農村。

　　港村是武漢附近的大農業村，有1萬余畝土地，3000多口人，2012年地方政府決定該村作為確權改革試點。2012年3月地方發文要求確權，但在半年內確權沒有什么進展。

　　沒有進展的原因是村里有200畝機動地被“強勢群體”長期占用。大多數群眾要求先解決歷史遺留問題再談確權。

　　第一村民小組組長張楚清是剛新選出來的，希望借機把土地收回來，但不幸的是，第一次開群眾大會張楚清就與村內的“強勢群體”發生了沖突，確權不得不告一段落。村里的老黨員余順生深有體會：“上面要支持正義主持公道，不然哪個出來說呢……起碼要有一個工作隊介入，工作隊做完工作可以走，而我們還要長期生活在一起，得罪人不好。”

　　在浙江的湄村，同樣是集體土地為“強勢群體”侵占。調研中老百姓反映的最多是宅基地分配問題。由于1990年代開始，村級組織對宅基地實行拍賣政策，誰有錢誰得到宅基地，導致有的有錢人占宅基地達到3000平方米以上，沒有錢的則還居住在幾十平方米的低矮房屋內。宅基地權利是法律賦予農民的基本權利，保障居者有其屋，卻由于很早就實行市場拍賣導致分配極為不平均。

　　現有的土地制度下，農民的地權得不到保障并不是由于土地制度本身的因素，而是由于法律賦予農民的土地權利得不到國家強有力的保護，因此導致了弱勢農民、窮困農民的權利被侵害。通過確權明確農村集體土地產權屬性，并為權利提供保護，是當前土地改革的當務之急。

　　走向有效率的地權

　　土地有兩個屬性，一是不可移動的地域屬性，二是農產品生產的資源屬性。城郊農民普遍希望通過確權對土地(包括宅基地和農地)擁有更大的權利，以期在征地拆遷中獲得更高補償;但城郊農民終歸是農民中的一小部分，90%以上的農民還是要依靠農業生活，他們需要集體調整地塊以利于更有效率地進行農業生產，比如土地擴大規模、土地連片、公共品供給充足等。

　　細碎化土地不便耕作，一些地區的農民按照農業生產要求自發進行了土地制度創新。安徽繁昌縣的平鎮在土地確權中發明了“虛擬確權”。2012年，平鎮申請到了土地整理項目，把細碎化農田改造成“田成塊、路相連、渠相通、林成網、旱能灌、澇能排，適應機械化耕作”的現代農田格局。在這種條件下，如果沿襲傳統土地分配辦法再搞確權，按照肥瘦遠近搭配，給一家一戶分五六塊乃至數十塊承包地，那么土地整理就白干了。

　　現實倒逼出了確權機制的創新。繁昌縣農委遂采取了“虛擬確權”的辦法，照當地干部的話來說，“土地是分給你種的，但是土地不是你的”，“確權不確界”。由“虛擬確權”而形成的是集體所有權、承包權和經營權“三權分離”的農地產權結構。

　　在這種確權方式下，農戶如果想種地就參與分地，如果不想種地就把土地委托給村社流轉出去;為了滿足農民變動的土地流轉意愿，村社還決定，每隔5年重新集結一次各戶的土地流轉意愿。“虛擬確權”建立在集體所有制基礎上，它把經營權充分放活，從而有利于經營主體。農戶不再對某一具體地塊擁有權利，而是對一定數量的土地擁有權利。

　　這一確權方式與農民傳統觀念是有張力的，一個沒有“具體”邊界的抽象權利數量，是否為農民所理解?

　　無論如何，這種確權方式的創新為兼顧公平和效率提供了可能性。

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