1 .城鎮化之夢

　　從100年前的現代化開始，我們的城市化夢想就開始了，成為城里人曾經是、現在還是所有農民的夢想，也成為中國政府極力追逐的現代化之夢。2012年12月召開的中央經濟工作會議指出，城鎮化是中國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在，城鎮化似乎成為中國夢的內核。城鎮化之路影響未來中國命運的戰略選擇，更是與農民的命運改變相關。

　　新一輪城鎮化的重點是在中西部，東部的城鎮化之路已經走了很長時間，經濟發達與人口流動，推高著東部城鎮化水平。而中西部城鎮化才剛剛開始，哪里還剛剛面臨工業化的階段。其路途看起來艱辛而遙遠、漫長，然而在蓄積多年的力量之后，配合強有力的城鎮化政策，中西部地區城鎮化突然變得狂熱起來。

　　一個處于西南腹地的純農業鄉鎮棲木鎮，面積18.09平方公里，人口15318人，耕地19000余畝，有四個行政村和一個社區，是一個平凡得不能再平凡的點綴在成都平原肥沃的土地上小鎮。千百年來，這里的農民受惠于都江堰水利工程的恩澤，生產衣食所需，過著平靜的生活。這里沒有發達的工商業，是遠近有名的魚米之鄉。六年前還只有極少一部分脫離農業生活，養育農民的是肥沃的土地。

　　然而一切從2006年開始的土地綜合整治工程和隨之而來的大規模土地流轉開始轉變。火箭一般的速度，經過近年來的多個土地整理項目，棲木鎮已經實現了驕人的75%的城鎮化率，其中有一個村，實現了整村推進，即農民99%以上全部集中在小城鎮上。與之相關的是，土地規模流轉比率達到80%，其中兩個村，星火村和君安村基本實現了整村土地流轉，創造了人口城鎮化和土地大規模流轉的奇跡。

　　為什么會發生這樣的奇跡?這些奇跡對農民和地方政府意味著什么?

　　2． 棲木鎮的城鎮化之路

　　這些奇跡是地方政府政策試驗推進的結果，土地綜合整治指的是從傳統的農用地整理過度到田水路林村的綜合整治，這是國土資源部出臺“城鄉建設用地增減掛鉤政策”之后出現的新型土地整理項目。在最嚴格保護耕地政策下，城鎮化和工業化又快速推進的背景下，2004年《國務院深化土地管理制度改革》提出“鼓勵城市建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤”。 2006年，A市作為西南地區重鎮，成為第一批試點城市。棲木鎮作為一個純農業鎮，幅員面積小，宅基地和農地資源豐富獲得地方政府的青睞，地方政府在試點城鄉建設用地增減掛鉤政策的同時，同時迫切的想打造一個純農業鎮就地城鎮化的典型。2006年棲木鎮所在的A市就作為第一批試點，2007年成為第二批試點，2010年2011年又分別獲得第三和第四批試點，目前已經建成是有多達11個農民集中居住區，一個小區戶數從數千戶到幾十戶不等。

　　鄉村兩級干部回憶棲木鎮城鎮化歷史，認為從2006年該鎮的城鎮化開始突飛猛進，主要原因是由于土地綜合整治。在該鎮一個最著名的村—君安村，2006年就是試點村，建設了2個農民集中居住區，初試牛刀;在2011年開始建設荷風水村，增加3個農民集中區。有兩個項目支持，該村已經實現了集中居住率達到80%的水平。村主任余水塘就認為“從2006年第一批項目到村莊，村莊就開始改變，農民的生產生活方式開始發生快速轉變”。這種改變是城鎮化的內涵，地方政府開始把農民集中居住的比例算入城鎮化率，因為農民集中居住之后，生產生活方式伴隨發生改變。

　　城鎮化的火箭速度發生在2007年之后，與國家政策與地方政府的政策息息相關。2007年A市成為國家級城鄉統籌改革配套試驗區，地方政府有大量的政策試驗任務。棲木鎮由于其幅員面積小、船小好掉頭，而成為各種示范點，承擔大量的任務。示范點同時意味著，棲木鎮成為眾多鄉鎮中的幸運兒，更大量的資源進來打造該鎮。細數以下有：市級發展重點鎮、生產要素自由流動試點鎮、省級農業科技示范園、國家級環境優美鄉鎮、國家現代農業示范園區、國家萬畝標準化蔬菜種植地、市綜合配套項目示范鎮。

　　棲木鎮本身是一個財政非常貧乏的鄉鎮，基本沒有工商企業，本地稅收少得可憐，所有的建設資源均來自上級財政支持。鄉鎮干部認為自從2006年來，至少有十幾億元的資源輸入進來，鑄就了今日棲木鎮的繁榮。這些資金主要以增減掛鉤項目的名義給宅基地復墾之后的農民建房和配套高標準的基礎設施，另外一部分則集中在農業園區建設和對農地大規模土地流轉的租金補貼，這些補貼也間接到到達了作“地主”的農民集體哪里。

　　一是土地綜合整治。鄉鎮主管土地綜合整治項目的陳委員向筆者介紹說：按照目前的標準，需要每戶人均投入15萬，全鎮集中居住大約有4000戶，大概投入6億元，用于補貼農民進行集中居住，修建高標準的基礎設施，包括水電氣光纖、綠化和公路、娛樂設施等一些列城市化的基礎設施。其中一個整村推進村星火村對于農民尤其劃算，成為當地農民羨慕的對象。該項目一共投資2.5億，有900多戶搬進了新型社區。給予人均8000元的購房補貼，同時給予宅基地和房屋少量的補償款，按照一個人口分配40平方住房，每一個平方只收取200元的購房費。這個優惠政策激勵下，該村最后只有住在公路邊的5戶沒有搬遷，至少有一半的農民在小區購房以后一般一戶還能剩余幾萬元。該村集中居住之前，有十幾個光棍，經濟條件差，房子破，因搬遷以后住上新房還有剩余的錢，短時間媒人上門介紹對象的絡繹不絕，全部結婚了，農民都說“這是政府給光棍娶的媳婦”。

　　二是農業園區的建設。A市主張以土地規模流轉來讓農民城鎮化無后顧之憂。地方政府認為農民離土離鄉，然而依靠土地流轉，農民依然可以收獲土地收入，這是一個多贏的結局。農業規模流轉，農業實現現代化，農民土地收益不丟失，城鎮化水平節節升高。棲木鎮為這些傾力打造的是一個高標準的農業高新示范園區，這與大多數A市鄉鎮一樣并無創意。這個農業園區有詳細的規劃，也由政府主導進行建設，和招商引資，3年來估計總投資4.64億元。這個農業園區中流轉土地享受諸多政府的優惠政策，流轉100畝以上開始有補貼，一畝一般200元，如果是設施農業還給予建設補貼，如果一次性流轉500畝以上，政府補貼力度更高，一次性補貼租金400元，另外的補貼名目還包括基礎設施建設配套、財政一次性補貼、困難補貼等各種名目的補貼，動輒數十萬元。為了加大園區的建設力度，解決城鎮化之后的土地流轉問題，A市還成立了由市委常委、市委組織部長掛帥的高新現代農業管委會。

　　3．農村過度繁榮的風險

　　以一個局外人的眼光來觀察，甚至棲木鎮的農民的城鎮化狂熱背景下，農民生活開始過度繁榮起來。這種過度繁榮，表現在農民集中居住之后，還享受著不勞而獲的高租金，過著悠閑的生活。這種繁榮，讓農民本身驚訝不已，也令地方政府傷透腦筋，因為農民的過度繁榮是政府財政投入支撐起來的。把農民集中起來居住，實現“人口的城鎮化”是一次性大手筆投資就可以完成的，而要保持這種體面的城鎮化生活，還面臨了極大的挑戰。建立現代農園區，搞土地大規模流轉，能夠維持農民生活的繁榮嗎?看來，棲木鎮城鎮化的狂熱還充滿不確定的風險。

　　居住條件提前20年現代化

　　沒有農民會不滿意現在的居住條件。即使有農民說，現在不能夠再養雞子鴨子，不能夠發展庭院經濟，也是滿意之余的懷舊。農民總體來講是滿意的，地方仿佛也以此自豪。以前農民住房很破舊，棲木鎮農民自從1980年代把草房普遍換為磚木結構，就很久沒有再蓋房子。樓房很少，講究裝修的更少，城市化的基礎設施由于成本很高，難以進入鄉村。泥巴路，自家打井抽出來的水，家庭與光纖世界無緣。

　　由于土地綜合整治，傳統農村大變樣了。若你再走近農民集中居住區，發現它們現代化的城市小區相比，有過之而無不及。一切重新開始的集中居住區，配套了最高標準的基礎設施，保障20年不落后。居住區內，一排排嶄新的五層樓房，或者一棟棟獨家別墅，獨特的地方民居設計，綠化、路燈、保安、健身器材、垃圾桶。這些社區超越一般的進行了1+13的配套服務，最多的配套有23項。農民自己都說“一轉眼，就把農民的居住條件提前了二十年(甚至有的說是五十年)”。

　　土地流轉高租金與地方政府的財政風險

　　政府主動為農民考慮，農民集中居住之后“誰來種田?”的問題。對于大部分農民家庭來說，土地雖然不多，但是畢竟是一份保障基本生活的不可或缺的收入。由于政府推進土地規模流轉，規定下高額租金的誘惑，在棲木鎮是600斤大米，因此農民很順利的就把土地流轉出去。農民一算賬，這種條件下流轉下去比自己種劃算多了。一畝土地，農民自種只能掙到一千元，現在流轉給業主，至少可以獲得600斤大米的地租，部分租金達到了每畝800斤大米，一畝土地的租金有1200元左右，比農民之間種植糧食的收益高。同時A市為了激勵農民保護耕地，發放耕保金。基本農田一畝360元/年，一般農田270元/年。

　　農民得到極高的租金的背后是地方政府極大的財政支出和風險。為了讓業主有流轉土地的積極性，地方政府給予業主租金補貼和其它各種補貼。上面已經介紹過，這里需要補充一點是盡管政府給了很多的補貼，但是大規模土地流轉的業主基本都沒有效益，能夠維持三年以上的業主基本沒有。棲木鎮的一個長期的農民“經濟顧問”觀察到“那流轉幾百畝的業主不穩定，比如互惠超市出名然而只能種地就不一定好。”A市互惠超市是2008年流轉該鎮土地1080畝種植蔬菜，當時是實現“基地+超市”“農戶+超市”的營銷模式的典型，然而經營不到二年就虧本然后只能拋荒土地。

　　大規模土地流轉持續了有三四年時間，結果不盡如意。大多數業主往開始來就簽訂了十幾年二十年的合同，虧本跑掉之后合同無法約束他們，農民只能找到地方政府要求租金。為了保護農民利益，穩定農村社會，只能由地方政府來收拾爛攤子。當地方政府想要把業主退回的土地還給農民時，農民不再愿意接田。農民的理由是“籮筐，扁擔都燒掉了，農具則集中賣掉了，新的住房已經缺乏基本種田條件了”。地方政府就只有再引入業主，再隨時為農民承擔風險。

　　2007年生產罐頭的著名公司馬龍集團流轉棲木鎮牽牛土地200戶左右一共964.5畝的土地，簽訂合同15年，目的是建立農產品原料生產、產品加工和產品營銷為一體的“產供銷”營業鏈。2008金融危機發生后，2009年該公司就退出土地，導致土地拋荒一年。最后不得不由鄉鎮政府付給農民一年租金，鄉鎮為此損失37萬元之巨。集中居住之后的農民不接地，鄉鎮政府只有引入另外的企業來流轉這限額土地，并開始試驗引導村莊組建土地股份合作社來接納流轉失敗的土地。也即讓農民集體自身為農民集中居住之后的土地流轉負責。這是一個極大的轉折。

　　樂觀與反思

　　農民樂觀的以為，“一個業主跑掉了，另外一個業主總會來”，農民并不理解“業主總會來”建立在地方政府總是會給予極高的租金補貼上。問題是業主來種什么，才能夠支付1200元以上的土地租金呢?業主肯定是不會種植傳統作物，他們只能種植高附加值的經濟作物。然而市場經濟中，經濟作物利潤高，風險也大，不免要折本然后灰溜溜的跑掉。這是客觀規律，擋也擋不住的。

　　當然地方政府短期內能夠扭轉客觀規律發生的作用，能夠為了實現已有的大規模土地流轉、農業現代化和城鎮化、為農民增收的愿望，投入農業園區的土地流轉，支持土地高租金。長期來看，這并不是可以持續的，地方政府不是傻子，農民憑什么要求地方政府高額租金養著他們。

　　地方政府把農民引導了城鎮化的道路上，農民集中居住了，過上了現代化的生活。他們生活方式改變了，生產方式也改變了，這種改變不是農業經濟向工商業經濟到來的而是土地流轉帶來的。地方政府開始無法支撐這種反反復復的土地流轉失敗給財政帶來的巨大負擔，讓農民自己去承擔風險的土地股份合作社就是這種反思的后果。

　　牽牛土地股份合作社成立于2012年春天，主要承接的土地是一個業主土地流轉失敗留下的300多畝土地。政府以農業經營機制創新的名義，引導農民把土地入到到土地股份合作社，聘請專門的職業經理人耕種土地。土地收益下降到只有原來一半的水平，保底租金為500元，加上很少的分紅。該土地股份合作社的職業經理人介紹，土地股份合作社是農民自己的合作社，入社自愿，退社自由，以種植傳統水稻作物為主，利潤低，租金因此也低。

　　若是普遍都是這樣的土地股份合作社來耕種農田，農民土地收入就將下降一半。農民還能夠過上如今天這樣的繁榮生活嗎?

　　4生活仍需繼續

　　程委員說，棲木鎮城鎮化達到75%之后，還要繼續引入土地綜合整治項目繼續推進 。短短6年，一個純農業鄉鎮，自發狀態需要幾十年甚至根本就無法達到的城鎮化水平，由于地方政府推動，資源大量輸入而達到。

　　無論城鎮化怎么一路狂飆，制造什么樣的奇跡，農民的生活仍然要繼續。農民不在乎一連串值得驕傲的數字，而在乎實實在在的居住條件改善，和土地帶來的收益。按照目前棲木鎮的經濟發展水平，農民城鎮化了，還是要依賴土地來獲得基本的生活。沒有工商業就業機會的棲木鎮，并沒有能力讓農民真正的轉移到二三產業。

　　依賴地方政府推進的大規模土地流轉，興許能夠讓棲木鎮的農民實現一種暫時的過度繁榮的生活。然而反復經歷業主逃跑的地方政府，開始反思新的土地流轉政策，例如支持土地股份合作社。

　　農民集中居住之后，在土地流轉問題上處于任人擺布的狀態。并不是沒有土地的農民，無論的主動還是被動，都只有選擇土地流轉一途。曾經的鄉土社會離農民并不遙遠，然而在城鎮化的狂熱中，他們真正的無法再土地相結合。生活的繼續依賴的是許多并不確定的力量。

　　在很多中西部的鄉鎮，城鎮化的狂熱仍在繼續。我們應該反思，這些對農民意味著什么。

　　(文中的人名、公司名、地名都為化名)

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