費孝通先生寫作《鄉土中國》時，不僅農村，甚至整個中國都可以算是鄉土熟人社會。現在，雖然中國大多數地區仍是農村，農民還占全國人口的大多數，但昔日農村已發生很大變化，許多地方已不再是自給自足的自然經濟。村莊不斷被納入到市場之中，許多農民不再是“捆在土地上”，城市中的許多現代性因素也都逐漸進入農村。農民的生活邏輯因此發生改變，生產經營方式、生活方式以及價值觀念都呈現日益多元的趨向。

　　在傳統社會，皇權不下縣。近現代革命以來，國家權力不斷介入到農村中，特別是共產黨革命和建設時期，建立了一整套連結和組織農村的機制。1949年初，為完成國家工業化建設的積累，國家逐漸在農村建立人民公社制度，從農村汲取大量資源。人民公社解體后，由于還有許多農業稅費，國家對鄉村的治理基本上采取的還是索取型的方式，從1990年代到2000年左右，在農村引發了許多非常突出的問題，特別是中西部農村地區干群關系非常緊張，“三農” 問題也在這個時期引起全社會的關注。由于從農村汲取資源支援城市和工業建設的目標基本實現，從2001年開始，農業稅費改革開始進行，到2006年國家做出取消農業稅的重大決定，從此中國農民告別幾千年的“皇糧國稅”。與此同時，國家還開展了新農村建設運動，國家對農村的治理方式也由此發生重大轉變，從以前的資源提取轉向資源輸入，如糧食直補、低保、義務教育免除學雜費、新農合等。鄉村治理的這一巨大轉型帶來了一系列鄉村治理的制度變遷以及國家與農民關系的變化，鄉鎮體制改革由此提上日程，基層政權呈現“懸浮”狀態，農村基層組織的運作邏輯也發生了深刻變化，國家與農民之間的聯系日漸疏遠。

　　一、當前鄉村治理中的問題

　　1.農村公共服務缺位

　　第一，村莊內部搭便車現象嚴重。在很多農村，在公共品供給問題上，雖然村民代表會議討論通過某項方案，但依然可能有村民不出錢，只要有一個人不出錢，就可能會有更多的人不出錢，最后，不少公共品供給計劃都因為出現搭便車者，用于公共品建設的錢收不上來，公共品建設計劃從而落空。此外，在公共品的使用和維護上也存在嚴重的搭便車問題。有些地方村莊向泵站買水分區灌溉，但有些農戶不愿出錢，等著別人抽水的時候搭便車，有的因為引水的渠道會通過自家農田，他就會設法從渠道里漏出一點水流到自己田地里。久而久之，就可能有更多的人不愿出錢抽水。

　　第二，過度市場化問題突出。現在許多地方撤銷了原先提供農村公共服務的“七站八所”，采取市場化運作的方式來提供公共服務。但由于農村許多公共服務工作所具有的異于城市公共服務的特點，按這種思路，一方面，可能很難有足夠的能較好提供農村公共服務的服務供給者;另一方面，農民對于這些公共服務的購買成本也很高。這會導致農村公共服務供給進一步衰退。湖北省從2006年開始在全省推廣以市場化為導向，以“咸安經驗”為底本的鄉鎮事業單位“以錢養事”改革，這種改革的基本思路就是：只要農民需要，市場就會供給;市場若不供給，政府可以花錢為農民買他們需要的服務。但根據我們在湖北農村的調查，幾乎沒有人認為這項改革是成功的，絕大多數鄉村干部都認為這項改革的指導思想錯誤，效果糟糕，用湖北京山縣水利系統的一個工作人員的話來講，那就是“人心改亂，優秀人才改走，資產改光”。

　　第三，國家資源輸入方式不對路，條塊問題突出。現在國家對農村的資源輸入主要采取兩種方式，要么將資金直接發到農戶家;要么在農村公共基礎設施建設中普遍實行項目化管理，都交由各職能部門辦理。在這個過程中，只是各職能部門在發揮“條條”的作用，而很少有村社集體起“塊塊”的作用，基層組織不掌握什么可以支配的資源，沒有辦法對農民進行有效組織以使用和維護公共基礎設施，這也導致農民對公共品的需求偏好無法與國家投資方向較好銜接。

　　此外，目前農村的非物質性公共品的供給、管理和服務的問題也非常突出。目前存在以下主要問題：

　　一是缺乏非物質性公共品的供給。現在農村社會結構發生急劇變化，農村的非物質性公共品需求快速增長，需求結構也隨之變化。但許多地方政府往往只著眼于經濟建設，對非物質性公共品供給有所忽視。

　　二是非物質性公共品的供需嚴重脫節。農民最清楚自己對非物質性公共品的當前需求甚至長遠需求。但自上而下的“文化下鄉”、“送法下鄉”等非物質性公共品供給基本上將作為消費主體的農民排除在決策之外，這在一定程度上影響了非物質性公共品的合理供給，造成真正符合農村需求的非物質性公共品的大量缺失。

　　2.農村文化建設真空化

　　目前，各地對農村文化建設沒有予以足夠重視，造成農村文化建設真空化的狀態。文化事業費占國家財政總支出的比重非常低，近年來不斷回落。

　　如表1所示，2006年到2009年，農村文化事業費年均增幅高于城市文化事業費，但占全國文化事業費的比重遠低于城市的文化事業費。

　　2010年，全國文化事業費323.06億元，其中農村投入116.41億元，僅占36.0%。以2009年為例，各級劇團農村演出場次74.1萬場，平均每村每年看不到半場戲。

　　文化建設真空化使當前農村不少問題在加劇：

　　第一，農民閑暇生活空虛。以前農民閑暇與勞動和交往密切聯系，現在的閑暇則從勞動中分離出，成為個人性閑暇，缺乏公共性和社會性作用。過去，農民閑暇之際會互相串門以打發時間，豐富精神文化生活。隨著市場經濟影響、現代傳媒進入、社會流動加快以及村莊經濟分層等社會分層擴大，村民間心理距離日漸擴大，習慣、愛好逐漸多元化，串門越來越少。在電視普及以前，許多地方村莊還有戲曲表演和放電影等公共文化生活。從1990年代起，隨著電視的普及，村莊公共文化活動越來越少，許多農民閑暇時光越來越難打發，從公共文化活動交往中所感受到的村莊生活的樂趣也越來越少，在消費主義刺激下，農民的現實生活和意義世界的緊張加劇。

　　第二，老年人自殺數量不斷攀升。近年來，老年農民的高自殺率以及自殺率的高速增長令人震驚。以湖北京山農村為例，1980年到2008年，京山農村老年人自殺率和自殺比重高速增長，從2000年左右開始，增長速度尤為迅速。老年人自殺問題日益突出，在全國很多地方的農村都有不同程度體現。我們在全國各地25個村莊獲取410起自殺個案并進行了統計。(如圖1所示)

　　3.干群關系疏遠

　　首先，鄉鎮干部與群眾關系疏遠。以前，鄉鎮干部駐村，與群眾打成一片，克服官僚主義，及時了解村莊情況，在國家與農民之間建立有效的溝通紐帶，有助于國家對村莊的有效治理。從1990年代初期起，鄉鎮干部工作方式經歷從“駐村”到“坐班”的變化。取消農業稅后，雖也有包村干部，但不怎么進村，進了村也不怎么與農民打交道，很少深入了解情況。目前絕大多數農村地區的事情都有細碎性、臨時性、突發性、階段性、復雜性等特點，這都需鄉鎮干部與群眾打成一片，真正深入了解民情才能較好解決，否則，有些問題越積越深。

　　第二，村莊干部與群眾關系疏遠。有兩個現象值得注意。

　　一是干部離村化。干部離村化是指村干部不在村，逐漸使得村基層組織只成為一塊空牌子的現象。造成這一現象的原因很多。以湖南省臨武縣為例，該縣村干部離村的有98人，因合村并組而離村的占12%;因家庭生計而離村的占24.5%;因城鎮化逐漸往城鎮而離村的占45%。村干部離村化給基層治理帶來很大挑戰。村干部離村，使本來就缺乏與農民打交道途徑的國家面對村莊治理時更顯得捉襟見肘，難以及時準確把握基層事態，使農村基層自治組織形同虛設以至瓦解，可能在一定時期使某些地方村莊失序，進而引發更大的社會危機。

　　二是村委資本化。這種現象在一些較富裕的村莊比較普遍。以我們在江西陳村的一個調研案例為例。徐某是村礦石廠廠主，他和礦石廠其他股東想在2010年時獲得村礦石廠下一輪十年承包權，為獲取民意支持，打算從提供村莊公共品開始。他們為村里做了兩件事。一是籌資重修村廟五皇閣，二是籌資修建通往鎮上的路。這兩件事為徐某獲得廣泛的民意支持，再加上其經濟實力雄厚，由于業務上的關系，他經常與鎮領導接觸，這為他贏得了良好的政治條件。他于2008年參選村委會主任并贏得選舉。選舉過程中，他還邀請各組長、村民代表及各家族里有威望的人到縣城“吃飯旅游”，所有這些費用均由股東分攤。他擔任村主任后，又開始籌劃村級公路路面硬化事宜，他與股東合伙獲得帶資修路的中標權。這是資本投資權力的第一輪回報。這一問題如果沒有得到較好解決，很可能演變為沿海發達地區廣泛出現的“富人治村”局面，進一步提高村莊事務參與的門檻，偏離基層自治組織的服務對象，破壞基層自治組織的性質。

　　4.農村社會灰色化

　　第一，鄉村“混混”日益支配村莊秩序，成為村莊中的“超級權勢”，改變了村莊秩序生態。暴力和經濟利益相輔相成、互相促進，成就了混混對村莊秩序的支配。在日常摩擦和糾紛中，村民頻繁求諸混混，村莊生活逐漸去道德化。在鄉村混混的“超級權勢”前，處于原子化狀態的村民只能忍受屈辱，村干部和村集體也顯得軟弱無力。

　　第二，混混成為“最有面子的人”，成為村莊人際關系的重要結構性因素。有村民說：“在80年代，要是誰家里出了個流氓混混，全家都抬不起頭，親戚朋友見了人也不好意思;今天不一樣了，不說在外面混一混，就是蹲監獄都成了一種榮耀和資本。”不少地方還盛傳這樣的民謠：“讀書苦，讀書累，讀書不如去做黑社會，有吃有喝有票子，還有女人陪我睡。”糾紛的解決常取決于雙方所找混混的力量對比，鄉土邏輯發生變異，出現村莊熟人關系陌生化的現象。

　　第三，混混成為“有才無德”的村干部，“好混混”逐漸成為體制內的村莊精英。雖然這些混混常會干一些不正當的事情謀求個人利益，但由于他們“有才”、會辦事，鄉鎮政府對他們也睜一只眼閉一只眼。稅改前，鄉鎮政府常借助混混完成收稅任務。稅改后，鄉村基層組織能力遭到削弱，村民對村莊基本公共品的需求難以得到滿足，但國家大量資源流入農村，這些資源常需村干部到上級爭取。那些關系廣、能力強的鄉村混混就利用這些機會，在為村莊爭取到項目資源的同時，自己從中謀取大量利益，這就更便于混混提高村莊政務參與門檻，控制村莊政治舞臺。

　　鄉村灰色化帶來了鄉村治理“內卷化”的結果。目前，農民并沒有隨著國家對農村資源輸入的增加而加強對基層政權的認同，相反，下鄉資源中相當大的部分被混混控制，農民的不公平感油然而生，進一步抱怨基層政府，對基層政府認同度不斷下降，導致鄉村治理的內卷化，使國家鄉村治理目標難以達成。取消農業稅之后，收稅任務雖不存在，但治理釘子戶、水利設施的管理和經營、農地的非農使用等治理需求依然存在，而在這個過程中，混混講求的是好勇斗狠。在我們所調研的湖北荊門等地區，80%以上的村集體水庫，都被混混(或與混混有近親關系的農民)承包進行漁業養殖，一般農民承包會遭到混混騷擾。

　　5.上訪問題突出

　　1990年代以后，上訪數量居高不下。近年來上訪事件日益增多，從2005年起形成新一輪上訪高潮。稅改后農民上訪急劇增加的趨勢在農業型縣鄉有一定普遍性。以湖北省荊門市橋鎮信訪數據為例(如表2所示)。[1]

　　目前，諸多上訪問題中以兩點最為主要：

　　一是基層政權弱化導致的治理型上訪增多。在河南省和平鄉，1978年至2008年，農民上訪數量逐年上升，而稅改后的2005年至2008年的3年上訪數量就占30年上訪總量的60%(如表3所示)。[2]

　　從表3來看，1990年代至21世紀初，以農民負擔、村組財務等治理型上訪為主。2004年后，以土地調整、村民糾紛等治理問題所引發的上訪為主。這表明，目前居于主要位置的上訪問題多是由于鄉村治理問題引發。這主要因為從1990年代開始，鄉村組織權力逐漸弱化，特別是稅改后，基層治理權力遭到嚴重削弱，常規治理職能無法有效實施，土地糾紛、村莊內部其他糾紛、農田灌溉等基礎設施供給維護等實際問題得不到有效解決，農民就常通過上訪來解決問題，上訪成為鄉村治理中的難點。

　　二是無理上訪、謀利型上訪問題突出。無理上訪是當事人訴求明顯不合法、不合理的上訪。具體來說至少包括三種，謀利型上訪、精神病人上訪以及偏執型上訪。其中，又以謀利型上訪引發的問題最為突出。這種類型的上訪當事人借上訪謀取利益，其要求很難說合法、合理，但他們能抓住基層政府的軟肋，知道“會哭的孩子有奶吃”，借此謀利。稅改后，國家將大量資源輸入農村，由此企圖從中撈取好處的謀利型上訪日益突出，甚至出現一些上訪專業戶。

　　以湖北橋鎮楊云發為例。楊云發因為上訪而揚名當地。楊無業，靠上訪謀生。家里6口人，包括父母親、自己夫妻倆、兒子和兒媳。2000年6月，楊患上慢性腎功能衰竭病。當時，除他自己治病外，還有兩個孩子上學，開支確實比較大，以前經商積攢的十幾萬元存款幾年內所剩無幾。從2006年到現在，他幾乎每兩個月就要去各級政府上訪。到2009年4月，楊已通過多次上訪為家人獲得5個低保指標，包括2個城鎮低保(父母和自己)和3個農村低保(兒子和兒媳)。2009年4月，楊曾與政府簽訂協議，答應“永遠不再上訪”。但2009年6月，全國道德模范評比活動正在開展，楊找到橋鎮領導要求鎮里幫他評選道德模范。在訪談中，楊就跟我們說：“(評道德模范)目的是要搞點錢用，沒有其他意思。”他甚至坦言：“只要錢，不要面子。”“我也沒得事，反正不是去市里區里，就是到民政局。”像楊云發這樣的上訪專業戶在橋鎮還有10例，2008年占上訪總人數(125人)的9%，占橋鎮上訪總人次的29.5%。 [3]這種現象不僅在湖北橋鎮存在，在其他地方也較普遍，以至有形成“上訪產業”的趨勢。在實踐中，對于上訪可能性比較大的人，基層政府千方百計要阻止其繼續上訪，特別是赴京上訪。如果各種辦法不能奏效，就只能給好處，特別在敏感期，只能陪上訪人喝茶、吃飯、打麻將，甚至陪旅游。從人數來看，這樣的上訪戶并不多，但卻耗費了基層政權大量人力物力。

　　二、當前鄉村治理問題的原因分析

　　1.取消農業稅的影響

　　減免農業稅后，國家直接補貼到戶，減少了各級政府的財政收入，增加了各級政府的支出，特別是鄉鎮基層政府以及村組可供支配的財政收入。比如河南和平鄉劉店村有人口3000多人，稅改后有村干部5人，取消村民小組長，村干部主職干部的工資為240元/月，副職為180元/月，該村每年的財政轉移支付只有1200萬元，除去干部工資和報紙雜志費，所剩無幾，干部工作積極性低，用村支書的話來說就是，“村干部只是維持這個攤子”，更談不上主動進行村莊治理活動。

　　農村基層政府可支配的財政收入大幅減少，嚴重不足，這使原先能夠供給的包括農田水利、農業專業技術服務等農村公共服務難以繼續有效提供。稅改前，農村主要由鄉村兩級通過提取共同生產費解決以農田灌溉為代表的部分農村公共品供給問題。稅改后，取消了共同生產費，希望由農戶自行解決農田灌溉等問題，其結果卻是農田灌溉等公共品供給嚴重不足。稅改前，鄉鎮農技站每月還向農戶發放農技簡報或病蟲害防治簡報，但稅改后，由于財政不足，這些基本簡報無法印發。雖然農民的直接負擔隨稅改減輕，但卻因此失去許多基本農村公共服務，加劇了許多問題。

　　2.鄉鎮體制改革的影響

　　隨著農業稅改的推進，鄉鎮體制改革也提上日程，各地撤鄉并鎮、合村并組，許多地方還取消村民組長，以此減少鄉村干部，并減少基層政權的財政支出。制度設計者希望通過制度改革使鄉村基層組織和干部做不了“壞事”，片面強調“國權退、民權進”的鄉鎮體制改革，基層政府精簡機構、撤鄉并鎮，但這樣帶來的結果卻是鄉村社會呈現相對“懸浮”的狀態，控制能力和建設能力不斷弱化，基層治理無法有效進行。

　　稅改和鄉鎮體制改革帶來治理權力弱化、經費緊張等問題，加上一些村干部外出打工等干部“離村化”現象，鄉村服務職能幾乎形同虛設，無法開展。有不少鄉村干部常說，他們現在成了“消訪員”，即要防上訪。其實，鄉村基層組織中的許多問題并不是由于沒有防好而產生和擴大，而是因鄉村治理功能缺位，諸如農田灌溉、糾紛爭端等實際問題沒得到及時妥善解決而造成。由于這些問題在村里解決不了，村民就常會通過上訪等來尋求解決，促使上訪問題成為基層治理中的難點。

　　3.村級民主監督機制缺位

　　第一，關于村委選舉問題。較突出的有兩點：一是賄選嚴重，破壞了選舉的合法性與公正性。這又導致許多后果，如，提高了參選的門檻;當選村干部利用職權之便撈回在選舉中的開支，謀取不正當利益;提高普通村民參與村莊政治活動的門檻，形成排斥機制，使普通村民在村莊事務中不敢說話、說不起話;出現村莊選舉“泡沫政治”的現象，候選人賄選開支越來越多，呈現出泡沫膨脹狀態，耗費村莊資源，使村莊秩序越加混亂。[4]二是農村干部隊伍不穩定。很多地方村干部缺乏長遠預期和規劃，不能沉下心來為村民辦事，常滿足于在任上撈足好處和資本。單靠選舉并不能保證選出的人具有較強工作能力、肯為民辦事，有時候甚至會選出惡人，導致混混、惡人治村局面。當前農村的灰色化與此有很大關系。

　　第二，村民代表會議的缺陷。在農村經濟分化、社會分層的背景下，普通村民難以成為村民代表，村民代表往往是村中的強勢人物(政治精英、經濟精英以及一些文化精英，在一些宗族影響比較大的地方，還包括宗族精英)，他們與普通村民之間的需求存在一定差距，而他們又常以自己的意愿來理解和代表普通村民的意愿。村莊強勢人物成為村民代表后，就可能與村委干部結成利益同盟，更談不上村莊民主監督。

　　第三，村務公開形同虛設。目前村務公開中存在兩個問題：一是應該公開的不公開，不需要公開的卻公開。許多地方對于村莊財務等關鍵事項不公開，卻把一些不重要且村民也不關心的瑣事公開。漸漸地，村民對村務公開的熱情減弱，不再關心是否公開，村務公開流于形式，村干部甚至就干脆不公開任何事項。二是不少地方村民礙于情面而不好意思去查看公開的信息。但實際上，村民并非沒有對村務公開的需求。

　　4.干群利益分化嚴重

　　第一，農村經濟分化、社會分層導致的干群利益分化。村莊經濟精英自身利益與村莊利益并不總是一致，他們的首要利益在于獲取自身經濟經營等方面利益，在與村莊利益較一致時，他們能在實現自身利益的同時，順便推動村莊發展;但當二者不一致時，他們就可能舍棄村莊利益而單獨追求自身利益，甚至損害村莊利益。

　　第二，從村干部利益激勵的構成來看，許多村干部沒有維護村民利益的動力。村干部獲得的工資收入并不多，不是他們的主要收入來源，他們的主要收入還是靠自己干活賺錢。一般來說，他們的利益激勵有兩方面，一是經濟性利益，二是社會性利益。經濟性利益可分為直接經濟性利益，如工資收入、灰色收入;間接經濟性利益，如有些村干部所說的，“與上面交往點，這樣方便自己辦事情”。社會性利益，主要表現為村干部在村莊里的面子、聲望、威信、名譽等。但目前，村干部工資很低，以至許多地方沒人愿意競選村干部。在一些村莊關聯度比較高的村莊，村莊輿論雖在減弱，但大多數人還在乎自己在村莊里獲得的評價，因此村干部也會在意個人在村莊里的聲譽，會盡力幫村民辦事。但在一些原子化程度較高、村莊關聯度較低的村莊，村干部難以獲得較多社會性利益，除非有些人為從中獲取經濟利益，否則，在市場經濟下，村莊精英一般更愿外出務工經商。

　　5.經濟分化與社會分層的影響

　　楊華以土地占有與耕種為基礎，結合經濟、權力、知識和社會關系等獲得社會資源的方式，將當前農民劃分為精英階層、富人階層、中農階層、貧弱階層、灰色勢力等多個階層，考察了各個階層對鄉村治理有影響的政治社會態度。[5]

　　目前最需關注的是防止村莊富人階層、政治精英以及村莊混混灰色勢力之間勾結謀取不法利益，侵害村集體利益和其他農民利益。由于農民的分化，村莊政治舞臺以及由此延伸的經濟舞臺會越來越被這三類群體掌控。隨著經濟分化進一步擴大以及他們攫取越來越多的村莊資源，村莊內部漸漸難以滿足他們的利益需求，他們的關系重心可能會遠離村莊，使村莊內部的基層自治組織日益虛化，村莊資源外流更加嚴重，進一步使村莊公共基礎設施等公共服務衰退。

　　(作者單位：中南財經政法大學法學院)

　　1.田先紅：《息訪之道：橋鎮信訪研究》，華中科技大學博士論文，2010年。

　　2.申端鋒：《維權與治權：和平鄉信訪研究》，華中科技大學博士論文，2009年。

　　3.參見田先紅：《從維權到謀利——農民上訪行為邏輯變遷的一個解釋框架》，載《開放時代》2010年第6期。

　　4.參見賀雪峰：《論熟人社會的競選》，載《廣東社會科學》2011年第5期。

　　5.參見楊華：《當前我國農村社會各階層分析》，載《戰略與管理》2010年第6期。

× 烏有之鄉 WYZXWK.COM

您的打賞將用于網站日常運行與維護。
幫助我們辦好網站，宣傳紅色文化！

歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉網刊微信公眾號