鄭風田:我國60年抗干旱經驗教訓

西南大旱反思之二

國以農為本，民以食為天。西南大旱牽動了全國人民的神經，動員了各界社會力量去抗旱。面對自然界的頻繁挑戰，人們有理由質疑：中國農業的“命脈”怎么啦？我國的農業基礎為什么顯然那么脆弱？頻繁的干旱是天災還是人禍？在我國的總體降水量并沒有顯著改變的情況下，為什么現在經常出現一下雨就澇一不下雨就旱的困境？本文從建國以來60年的視角，分改革前30年與改革后30年對我國農業生產的“基礎”—農田水利的相關政策進行反思，也提出未來改革應該注意的重大問題。

頻繁大范圍的干旱洪澇暴露出的真問題

我國一直是季節性氣候很明顯的國家，在雨季時會下很多雨，而在旱季時又有可能幾個月都不下雨。其實解決的方法也很簡單，那就是進行農田水利建設，大到大江大河的治理，小到溝田渠、堰的維護等等。這些設施在有雨時把多余的雨水貯藏下來，到旱季時拿出來用。

目前我國這種頻繁的大旱大澇與其說是天災，還不如說是人禍，它暴露出我國農田水利設施建設這么多年存在的以下嚴重問題：多年的投入欠賬與制度缺失，許多農田水利設施年久失修；種糧的比較效益低下使農民不愿意進行水利投資，也難以投資；國家對水利設施只投大江大河建設，到農民田頭的最后幾公里無人問津等等。這些原因使不少地方的農田水利設施在關鍵時刻“掉鏈子”，無法承擔更大一點的干旱風險。在風調雨順時還能湊合著用，一遇到大旱就無能為力了。

80年代的一場大爭議：1978-1990年那段農業超速增長究竟靠的是什么？

近年來我國學術界與政策部門對一個問題一直有很大的爭議，那就是 1978-1990年中國的糧食增長率為7.7%,遠遠高于1952-1978年的2.9%，為什么改革開放之初的12年中國農業超速增長？主要觀點分兩大派，一類叫“改革作用派”，認為1978年實行的分田到戶改革，解除了束縛農民的各種不合理限制，使農民在“交夠國家的、留夠集體的、剩下的都是自己”的強大激勵制度下，煥發出了空前的生產熱情，所以導致糧食產量大增；另外一派卻認為農業是一個受自然條件影響很大的產業，農民即使有再大的熱情，如果老天不作美，靠“望天收”來實現農業增產一兩年可以，10幾年下來根本不可能。還有更重要的東西在支撐，那就是在改革開放之前經過近十年的大規模社會資源動員而完成的我國農田水利設施建設，這些規模數量空前的農田管網，大大地增長了我國水澆地的面積，顯著地改善了農業生產的基礎條件，農業生產的基礎打得相當牢，所以才回出現數十年的農田基礎設施投資回報期，因為基礎設施都有一個很長的受益期。如果沒有改革開放之前數十年的農田水利設施的投入，根本不可能有改革開放后數十年的農業超速增長。

這個爭議反映出人們對農業生產基礎的認識，也就是說什么是決定農業增產的基本動力。其實上述兩類觀點都有片面之處。農業改革派的觀點看到了制約農民生產積極性的關鍵點，但也有點“人定勝天”的思想，農業生產如果要長期維持下去，僅靠熱情是不夠的，必須有必要的生產條件，尤其是面對自然天災時更為重要。因為天災只能靠大力的工程來進行防護，一家一戶的農民根本無能為力。農業基礎派認識到了生產基礎條件的重要性，但也不可否認，基礎條件再好，如果農民沒有生產積極性也是基本無用的。

改革前三十年的經驗與教訓

改革開放前三十年面對特殊的國際封鎖環境，當時的農業發展的確有太多的教訓，比如農業生產“放衛星”、“浮夸風嚴重”、“為糧為綱、其他砍光”等等。但也并不是一無是處，至少當時的決定者正確地認識到了農業生產發展的基礎是農田水利，并進行了巨大的投入，動員社會各界的力量進行農田水利設施建設。這些經驗甚至今天都不過時。主要包括：

1．提出“水利是農業的命脈”，認識到農業基礎設施改善對農業增產的重要性

對解放后我國頻繁受到外界自然條件的影響，當時的決策者們提出了一個響亮的口號，那就是“水利是農業發展的命脈”，這個口號是抓著了農業生產的牛鼻子。當時的決策者發出了“水利是農業的命脈”的戰略導向，通過各種努力來完善農田水利設施條件，通過各種大江大河的治理與溝、塘、渠、堰的建設，澆灌面積大增，使糧食生產不管氣候如何變幻都可以長治久安。家庭承包制改革之前30年興修的水利工程，國家總投資共763億元，而社隊自籌及勞動積累，估計達580億元。

2．動員各種社會力量，以極低的成本“固本強基”，快速建起了中國糧食生產的基礎

上世紀60~70年代，在農閑時，大部分的農村勞動力都被動員起來修建溝、塘、渠、堰，短短十多年全國建起了3萬多座大中型水庫，并且大多數都有配套的渠系工程。主要原因是從中央到地方都非常重視農田水利建設,公社體制又客觀上使得農田水利設施的外部性有效地內在化了。當然也有不少的教訓，那就是許多工程不計成本，大干快上，存在不少豆腐渣工程。只可惜改革開放后30多年來我國一直在吃那時的水利設施老本，自從1980年代分田到戶以后，溝、塘、渠、堰的建設維護就沒有人管了。這么多年下來，許多鄉村的貯水設施都已被淤平了，起不到貯水的作用，一到雨季，就發生澇災，一到旱季就無水可用。

改革后三十年的經驗與教訓

改革開放后30年來我國農田水利投入呈現逐漸弱化惡化趨勢， 由此導致原有的供給設施遭到了相當程度的破壞，水利設施淤塞，農田道路失修，導致農業抗災能力薄弱，影響了農業和農村的持續發展。1978年的改革開放，農民分田到戶，使原來被壓抑的生產熱情得到極大釋放，對我國的農業生產有不少的貢獻。但一家一戶的單干，也抽掉了農業發展的基礎。農田水利設施天然具有“集體動員集體受益”的屬性，而一家一戶的模式使這一塊成了被遺忘的角落。

其一，水利投資方向有誤，國家只管大江大河治理，使“最后一公里”成了瓶頸。地方政府由于“農水”效益低，不愿意進行投入，導致病庫異常多。

我國對農田水利投資在過去相當長的一個時期內一直有個誤區，那就是國家只負責大江大河的治理，而對農業生產真正有影響也是最關鍵的“最后一公里”卻希望地方政府與集體來投，而地方政府一般優先把投資用在高效率的項目上，農村集體許多已名存實亡，根本無法進行投入。由于市場化條件下的農田水利基礎設施的投資大、見效慢，致使政府官員追求任期政績的激勵，常常把支持農田水利建設的資金挪作他用。所有這些使農業面臨大的天災都無能為力。

最近的一項數據顯示：我國大型灌區骨干工程建筑物完好率不足40%，工程失效和報廢的逼近3成，導致個別地區可灌面積減少近半。至2003年，中國19.5億畝耕地中，還有近10億畝尚要靠天吃飯。過于粗放和陳舊的渠道系統讓中國農村渠道灌溉利用率只有30%~40%。 由于建于上世紀六七十年代的渠系工程老化失修，干支斗毛渠道輸水不暢、跨塌滲漏嚴重、引水能力不足使得末端渠系配套不完善成為許多地區影響農田用水的一大關鍵問題。末端渠系不配套導致即使有水也到達不了目的地，或是用水效率低下、用水成本提高。

其三，取消了“兩工”，也廢掉了農田投入的武功，農田水利設施建設投資虧空越來越大。

分散的原子化農民因比較利益低和水利設施的外部性而缺乏投入激勵。長期以來，我國農田水利基礎設施的維護是以農民提供義務工的形式提供，是“兩工”維系著我國搖搖欲墜缺乏投入的村莊農田水設的維護與修建。1989～2000 年，全國平均每年投入勞動積累工72. 2 億個工日，如果以目前的每個工日30 元計，則農民每年對水利投入的積累達2166 億元， 如此推算，1989年至2000年農民對水利投入累計達25992億元。

國家在1998年開始推進農村稅費改革，逐漸取消了農村義務工和勞動積累工， 這樣就自動廢除了修建農田水利設施的武功，“兩工”取消從根本上消除了半個世紀以來長期有效的農村基本建設主要使用勞動力的內在機制；并且，沒有及時建立相應的有效替代機制，這樣農村公共投入困境逐步顯化。“兩工”取消以后，農業基礎設施建設新的投入機制一直沒有建立起來，全國農民興修農田水利投工量，1998年超過100億個工日，2003年減少到47億個，2004年不到30億個，國家水利部的一位部長也指出: 2004～ 2005 年度, 全國農田水利基本建設農民投工比1998～ 1999 年度下降近70% ,完成的土方量下降59% , 改造中低產田面積下降38% , 新增恢復改善灌溉面積減少35%。

其四，“一事一議”：成了“一事無成”？

目前替代兩工的“一事一議”制度事實上在許多地方變成了“一事無成”，組織不起農田水利的建設。在稅費改革后，“一事一議”成為進行農村公共投入決策的首推方式。但“一事一議”籌資籌勞政策在執行中遇到高額的交易成本問題，農村勞動力外出務工人員多，常導致“一事一議”成功率不高，議事效率低，難以發揮其主體作用。農民間存在異質性，對公共品需求不同。一事一議的所議之事大都難以統一，最后大都不了了之。 “開會難”、“統一意見難”，“一事一議”成本太高，達成協議難。村莊多而分散，“一事一議”管理規范也還未完善，對以上行為進行監督十分困難。

未來該怎么辦？

其一，改變國家只重視大江大河治理的投資政策，大力加強小農水的建設，國家應該承擔起責任來。

目前首先要改革的是水利部門片面只重視大江大河的治理，忽視對農民關系最密切的溝塘渠堰的投入與建設。政府投資缺位，尤其是在關系農民用水最后一公里的地方嚴重缺位。

從微觀層面來看，農田水利設施建設的資金資源與非資金資源主體大致有五種：農民、村干部、鄉鎮級政府干部（基層政府的代表）、私人業主以及金融機構，其中農民可能成為勞動力資源的投入者，各級干部可能成為組織資源的投入者。但通過實證調研，我們發現這五大投資主體均在利益權衡中選擇了放棄投資農田水利設施的建設。但糧食生產又關系到國家的糧食安全，所以一定要國家來投，來建。目前中央政府承擔國家的糧食安全重任，地方政府積極性不高，從這個角度看，國家應該承擔小農水的資金投入才能保證小農水建設的順利進行。小農水修好了，遇到天災就不用太擔心了，國家的糧食問題也就可以可持續發展了。  

 其三，農水市場化的改革該叫停。

近年來我國在“世界銀行共識”誤導下，進行了許多的市場化改革，但改革之后，中國的農田水利建設管理日趨衰敗，市場化成了政府部門“甩包袱”的工具，如果任其長期發展下去，將會嚴重損害我國糧食安全。作為一種高投入、高風險、低回報的資產，農田水利工程實際上并不完全適合私人經營，當前我國不少地方進行的農田水利建設片面市場化的做法應該予以調整。由于我國目前實行的是低成本低代價的糧食安全戰略，種糧幾乎沒有什么效益，所以為糧食生產服務的“農水”也不可能讓市場來解決，這些農水一漲價，農民一算賬，覺得不合算，就干脆不澆灌了，如果有太多的農民不澆灌，國家的糧食安全就成大問題了。單從農水的角度，我國不宜進行市場化。    

其四，建立“農民本位”為主線的我國農田水利建設投入與管理機制。

 中央應盡快改革目前的農田水利設施投入與管理制度方式，重構一個能夠代表農民利益、反映農民心聲的執行主體，來保證水利設施投資、管理與維護工作的順利進行。

我國農田水利設施的投入與管理，農民的聲音一直是缺失的。無論是在水利部門的改革中還是各種水利項目的安排上，雖然項目的申請與安排的名義很可能都是以農民的名義，但在項目的實際執行過程卻大都轉變為部門利益最大化與領導工程、面子工程，農民的利益得不到保證，農民的聲音一直缺位。未來應該建立“自下而上”的需求表達機制，只有提高農民的組織化程度，才能合理表達農民意愿，降低政府與農民之間的交易成本，形成農民參與項目建設與管理的相關監督機制，水利才能真正的搞好。

  其五，以工代賑 貯水于民。

為了徹底解決“少雨就旱，多雨就澇”的惡性局面，我建議國家撥出專門經費，讓農民農閑時修建溝塘渠堰。比如一個100人的村莊，給他2萬元修改資金，以工代賑，讓他們把自己村莊的貯水設施都修建好。這些資金投入可以用很多勞動力，因為這是為農民自己服務的，估計農民們都會很高興。比如每個農民一個月500元，一年下來6000元，600億元維修資金一年可提供1000萬個就業崗位，既能讓從事糧食生產的農民在農閑時不用再外出打工，也能夠提高他們的收入，國家的糧食生產基礎也有保障了。

其六，引導農民合作建水利。

 農田水利建設是需要集體行動的，分田到戶后的確與過去相比難以組織起大的農田水利建設。但并不是沒有任何辦法的，這就需要外部的資金投入，還可以借鑒集體化時期動員農戶合作建設農田水利的經驗，研究如何重構農戶合作機制。可考慮當地農村本身的特點，對于合作傳統良好的農村社區，可以直接引入用水戶協會等合作模式，由政府加以適當補貼，幫助其自立發展；而對于村莊分散現象嚴重，基本無法合作的村莊，則應該詳細考察其分散化現象出現的原因，對癥下藥，幫助其解決村莊組織問題。

（作者鄭風田為中國人民大學教授）

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