我國“農水”改革改錯了方向
西南干旱反思之一
這次西南干旱,某種程度上也暴露了我國水利部門過去的農田水利建設存在很大問題。
長期以來我國水利部門受“世界銀行共識”影響很大。世行通過基礎設施貸款、每年的政策報告等途徑,多方位影響我國農田水利設施的改革與管理。中國的水利建設和農田水利設施管理近年來出現這么大的問題,管理日趨衰敗、與農戶用水間的矛盾日益增多的現狀,也讓人們開始反思“世界銀行共識”的可行性,事實證明:水利資源的私有化和市場化的實行是有一定條件的,政府部門“甩包袱”式的私有化和市場化行為,將嚴重損害農村用水者的利益,并帶來更多的矛盾和沖突。重慶市2006年遭遇大旱帶來巨大的損失,我們曾進行了比較深入的調研,從中發現重慶的問題應該全國其他地方也都有。某種程度上彰顯中國現行的水利市場化改革使部門獲小利而把所帶來的巨大負外部性推給社會的體制問題。我們試圖以重慶市為例,來梳理近年來我國水利設施建設與管理都發生了什么樣的變化?又存在什么樣的大問題?該如何解決這些問題?
(1)重慶市水利設施市場化改革的主要內容
①將小型農村水利設施全面推向市場,盡數承包、拍賣。
1998年,重慶市政府出臺《關于農村小型水利設施產權制度改革實施意見》,將重慶市農村小型水利設施建設、管理、經營推向市場,截至目前,已有15.065萬處小型水利工程(山平塘)完成了產權制度改革,占全市小型水利工程的83%,其中承包11.5293萬處,占已改革工程的64%;租賃1.4157萬處占7.8%;拍賣1.3萬處,占7.6%;股份合作制0.82萬處,占4.2%。并且,按照重慶市規劃,“十一五”期間,將基本完成水利工程管理體制改革,小型水利工程產權、經營權改制面應該達到98%。
重慶市農村小型水利設施的產權改制基本按照世界銀行推廣的“市場化”模式進行,即把原來歸屬集體所有的水利設施盡數交付私人經營,并向用水農民征收水費,然而,在這一過程中,原本由村集體修建,農戶出工出勞的水利設施成為私人的營利工具,農戶不但無法享受自己參與投入的資產帶來的收益,反而將為繼續使用這些資產付費,這顯然不符合公平原則,也損害了農戶利益。
②水利部門追求資本化,由政府機構出面組建營利性公司,出現逐利行為。
重慶市在農田水利基本建設方面,按照“誰投資、誰所有、誰建設、誰管理”的原則,通過業主開發來帶動農田水利基本建設。把水源工程建設、取水、供水、排水及水處理等水務行業引入競爭機制,同樣把它們推向市場,引進私營業主投資上億元,占用近萬畝土地興建“水利產業經濟示范區”,類似這種“示范區”的主要作用是生態觀光、休閑游覽和苗木花卉生產基地等,獲益者是公司和政府機構,而農戶則受益較少,且對當地農田水利體系的建設和整體基礎設施水平的提高也幾乎沒有益處。
此外,2003年,重慶市委市政府還批準成立由重慶市水利局負責組建的重慶水利水電(集團)有限責任公司,以市級水利國有資產出資人身份,擔任市級大中型水源工程、供排水工程和中小水電工程的項目法人,對新建的骨干供排水工程進行統一建設和管理,以市場運作的方式整合現有各類水利資產并進行融資。由以營利為目標的公司來決策國有資產的建設管理方式,明顯與公共品的性質背道而馳,最后導致的結果就是無視收益較低的農村中小型農田水利設施,大量建設管理維護經費被投入收益高卻難以讓農民受益的“大項目”中去。
③部分水管單位改為企業性質推向市場,任其自生自滅,在向農戶收取水費方面加大力度。
重慶市根據水管單位承擔的任務和收益情況,將水管單位分為純公益性單位、準公益性單位和經營性單位3類。根據水管單位的性質,分類推進水管單位人事、勞動、分配等相關制度改革。體制改革后明確為企業性質的水管單位,按照國家對轉制科研機構、工程勘探設計單位的有關政策,組建股份有限公司和有限責任公司,自主經營,自負盈虧。企業性質的水管單位,其所管理水利工程的運行和日常維修養護資金,由水管單位自行籌集,財政不予補貼。
在水資源定價收費方面,實行“兩部制水價”,對農業用水水價按補償供水成本的原則核定,不計利潤;對非農業用水價格在補償供水成本、費用、稅金、計提合理利潤的基礎上確定。微型水利工程供水價格,由受益農戶組成的用水協會組織受益戶代表進行協商后,以村規民約或管理制度的形式確定。此外,改變農業用水計量設施和方法,逐步推廣計量用水。培育農民用水合作組織,改進收費辦法,負責計收水費,減少收費環節,提高繳費率。
(2)重慶市場化改革造成的后果和其中暴露的問題
①水利設施產權改革后,承包者短期行為嚴重,大多將水利設施改作他途,并與農戶用水之間產生巨大矛盾,而政府在其中未起到任何有效的約束作用。
重慶市的水利設施承包者,其承包之后的營利方式并非為當地農戶開閘放水來收取水費,而是用作養魚、農家樂經營或者其他旅游開發。根據在重慶各縣區村莊的調查,大多數村莊的小型水利設施——即山坪塘都已被承包給村民,承包費用大約是每年幾十到百元不等,按要求,承包戶需承諾對山坪塘進行日常維護,并在村民需要的時候免費供水,而他自己則可利用該塘養魚,從中賺取收益。但是,在實際中,對于承包者是否及時為其他村民供水,并沒有相應的制度進行約束。當問及某個擔任社長并承包山坪塘的村民,是否愿意免費及時為其他農戶供水,且在可能危及塘內魚苗時依然如此時,他回答:“因為我是社長,又是黨員,所以當然應該這樣做。”且不論實情如何,但即便如此,也只能表明,唯一可約束其行為的,只有其個人的道德修養。事實上,在2006年的旱災中,的確出現過因承包人不愿放水而和村民發生沖突的事件。此外,小型水利工程用作養魚等途,經營承包時間短,造成經營者短期行為嚴重,出現大量的掠奪性經營,給這些建于五、六十年代,原本在技術和質量上就先天不足的水利工程,反而帶來更為嚴重的傷害。
例如,忠縣官壩鎮豐收場天仙橋水庫在2000年承包給該鎮村民申某,并在2004年由縣政府確定為飲用水源保護區,平日里完全能滿足當地百姓的用水需求。但在2006年初承包人在水庫里投人大量雞糞、化肥養魚,水源污染嚴重,7月6日只好停水供應。由于承包戶肥水養魚破壞了水庫水質,干旱來臨村民只有去喝養鴨塘里的水。再如,長壽區江南鎮木橋溝水庫,被承辦人用水泥漿涵管堵塞,抗旱時放不出水,曾引起農戶上訪。合川市的一名水利人員表示,在整個重慶地區,水庫被用于養殖業,并且造成水質污染的情況非常普遍。他說:“現在遇到了困難,要么是很難強迫承包人放水,要么放出來的都是污染水,根本不能飲用。沒有人能夠對這樣的行為進行監督,現在也沒有人對后果承擔責任。” 承包用于養魚的微型水庫,其合同的內容除優先保證底塘水養魚外,既無工程正常運行的管理責任,也無工程的維修責任。
②溝渠等非排他性較強的水利設施既無人承包,又無政府管理,破壞嚴重,增加了農民用水的困難。
另外,即使水庫的承包者在相應制度的要求下,及時維修水庫并按時放水,仍然不能滿足其灌區農戶的用水需求,原因在于水庫的水要成功輸送到農戶田中,相配套的溝渠等設施同樣十分重要,而這卻不在水庫承包者的職能范圍內。對溝渠的維修整治同樣需要大量經費,且比起水庫而言,溝渠的外部性更明顯,非排他性更強。由于重慶農村的山地環境,部分水庫的供水溝渠往往橫跨好幾個村莊,而在這個過程中,自然的滲漏、人為的分流,都會導致處于水渠尾段的農戶們無水可用。
以重慶市南川區白沙鎮為例,該鎮嚴重缺水,每年春播時都必須依靠從附近大觀鎮的土溪水庫引水育秧,土溪水庫建于60年代,到70年代時建成一條長達25公里的主干渠通往白沙鎮,但之后的30多年里就再沒修整過,僅靠每年放水時應急性的清淤補漏,如此,主干渠的水根本流不到渠尾,相應地,大量農戶的田地也就根本無法得到及時灌溉。對于土溪水庫的所有者來說,他們的職責僅僅是維護水庫本身的安全和蓄水,以及按各村要求開閘放水,并收取相應費用,但在白沙鎮的農戶看來,他們交了水費,急需的灌溉卻被延誤乃至造成作物減產,自然就沒有繼續繳納水費的積極性。此外,盡管不少農戶都知道溝渠的年久失修是造成有水用不上的重要原因,卻并沒有太多的動力來集資修建維護渠道,原因在于目前對于渠道的整治維修費用相當昂貴,僅僅一條小支渠都將耗資十來萬元,這不是小農戶所能承受得起的,農戶們的愿望就是村里或鎮里能出錢來修建水渠,而村集體乃至鎮集體,也同樣表示沒有相應的經費來完成這一事務,只把希望寄托在上級部門的撥款上。
③水利部門資本化現象嚴重,大量資金被投入工業等用途,農田水利設施建管乏力、年久失修,是無力對抗自然災害的最主要因素。
包括各種水庫、渠系在類的農田水利設施,原本是在集體化時期發動廣大農民投工投勞修建起來的,然而在市場化改革之后,這些卻被水利部門據為己有,并開始向農戶收取各種費用,或者把相應設施以承包、拍賣等方式交付私人使用,此過程的實質是把原本屬于國家和農戶的財產部門化和私有化,從公平的角度看,這是極不合理的。而重慶當地的農戶也認識到了這個現實,他們對于交納基本水費等的不合作,很大一部分理由是“當初我們自己出工出力修起來的水庫,放水時憑什么還要收我們的錢?”水利部門作為一個資本化和利益化的管理單位,實際上已經站在了農戶的對立面,而很多矛盾的癥結和根本也就在此。
此外,在投入資金和建設管理方面,水利部門出于效益的考慮,更加關注的是大型水利設施的建設和城市、工業用水的保障,對于農業用水和中小型水利設施則缺乏興趣,尤其是部分水管單位作為企業推向市場后,為城市和工業服務,效益較好的水利設施更容易獲得資金投入,而需要公共品特征強、收益低,需要財政扶持的農田水利設施,則以“財政緊張”為由,只能得到極少量的投入,只有把希望寄托于國家撥款,在長期缺乏資金,難以管理和維護的情況下,建設于上世紀六七十年代的農田水利系統逐漸崩壞,失去其應有的效果,最終在特大旱災到來時難以發揮作用,從某種意義上說,2006年重慶的大旱,是天災,更是人禍。
④部門利益成為市場化改革的主導因素,農民本身的需求和意志被忽略,缺乏相應的表達渠道和方式,最后醞釀成沖突和矛盾。
在重慶的市場化改革過程中,政府部門從自身利益出發,在市場化過程中把制度成本轉嫁給承包方和農戶,這是造成各種沖突和不滿的根源;而農民本身對于農田水利建設的需求被忽視了,也缺乏適當的機制和渠道進行表達,到最后的結果就是矛盾的升級和上訪、群體性事件等沖突的爆發。
2.啟示
(1)農田水利設施的私有化同樣需要政府的補貼和監管,政府不能缺位,尤其不能把私有化作為“甩包袱”的手段。
水利設施作為一種準公共產品,如何將其外部性內在化,提高社會資本進入的積極性,是需要認真研究的問題。政府不應抱著“一包了事”的心態,以“甩包袱”為主要目的。農田水利設施的承包,一方面應該建立長效機制,延長承包期限,遏制承包者的短期行為;另一方面應有相應規章和監督體系,約束承包者的經營行為,減少承包經營與農戶用水需求間的矛盾。更重要的,政府部門也要承擔應有的責任,在外部性較大、監督管理較為困難的渠系建設等方面投入資金,也應對承包者給予一定的補貼,鼓勵他們更多的考慮農戶利益,更好地保障水利設施高效運營。
(2)農田水利設施的管理體制改革不能“一刀切”,應結合當地實際,以“農民本位”為中心,建立參與式的農田水利設施管理模式。
我國農村地區范圍廣、情況復雜,在一個地區推廣效果良好的政策,到了另一個地方,很可能舉步維艱,在農田水利設施的管理體制改革中,任何政策和措施都不能全國“一刀切”,而應該充分考慮當地的實際情況再加以決策。
要做到這一點,首先就要以“農民本位”為考慮問題的出發點,改變目前由上自下的管理模式,提倡農戶參與式的項目規劃,由村民自治組織通過相應的民主決策程序,自己決定究竟需要怎樣的公共品服務;此外,還應給予基層政府更大的靈活性和自主性,也需要建設農戶參與農田水利設施管理的長期機制和對未來收益的穩定預期。
(3)在市場化之外,考慮如何借鑒集體化時期農戶合作建設農田水利的經驗,探索制度創新與組織創新,重構農戶合作機制。
作為一種高投入、高風險、低回報的資產,農田水利工程實際上并不完全適合私人經營,市場化的管理方式也許并非最佳的解決途徑,應借鑒集體化時期動員農戶合作建設農田水利的經驗,研究如何重構農戶合作機制。此外,還應考慮當地農村本身的特點,對于合作傳統良好的農村社區,可以直接引入用水戶協會等合作模式,由政府加以適當補貼,幫助其自立發展;而對于村莊分散現象嚴重,基本無法合作的村莊,則應該詳細考察其分散化現象出現的原因,對癥下藥,幫助其解決村莊組織問題。
(作者為郎曉娟 鄭風田,中國人民大學)
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