浙江武義縣后陳村在2004年創造性地設立了全國第一個村務監督委員會，從而在村一級建立起村支部、村委會和村監委三委并立的治理制度架構。后陳村創設村務監督委員會的實踐，正好與中央2004年17號文件的精神不謀而合，而被稱為中央17號文件的現實之作。在后陳村創設監委會后不久，《南方周末》、中央電視臺新聞調查等著名媒體相繼報道，相關部門到后陳村考察并多有正面肯定。后陳村設立村務監督委員會的實踐因此被稱作“后陳經驗”。

筆者在2006年9月到后陳村作了為期10天的調查，以為后陳村創設村務監督委員會的實踐，對于改善村級治理，完善村務管理和緩解干群關系，具有十分重要的意義，并可能在相當廣泛地區推廣“后陳經驗”。

后陳村是武義縣自洋街道的一個行政村，有900多人，300余戶。后陳村在人民公社時期就是一個先進村，曾長期是縣委書記蹲點的村，也是一個典型的農業村。1980年代末，后陳村從外地學會珍珠蚌的繁育技術， 1990年代以來，全村大多數勞動力都有過到全國各地繁育珍珠蚌的經歷。也因此，后陳村比鄰近村莊更為富裕。

與后陳村農民的相對富裕相反，后陳村集體自分田到戶以來，因為無固定的集體收入來源，而財務緊張。至1990年代末，村集體已經有不少負債，拒絕交納稅費的農戶也不斷增多。村民與村干部之間的關系十分緊張。

2000年以后，后陳村有了兩個改善村集體財務窘境、增加村集體收入的機會，一是后陳村的一部分土地是原來河道所在地，有大量黃沙可挖，2000年以后，武義縣經濟發展速度加快，對黃沙的需求增加，黃沙價格大漲。2001年，有私人老板以160萬元與后陳村簽合同開發后陳村50畝沙場。160萬元對于當時的后陳村，可謂是巨額收入。二是2001年金麗溫高速公路修建，占了后陳村數十畝耕地，并因此給后陳村30多萬元土地補償款。

有了這兩筆收入，以前不關心村務的村民，一下子對村務尤其是財務關注起來，村中關于村財務不清和村干部權力濫用的消息泛濫。村民多次組織到縣市上訪。而時任村支部書記因為沒有及時回應村民的懷疑，而在2002年村支部換屆選舉中落選。

也就是老支書落選的那一年，后陳村被納入到武義縣開發區的范圍，后陳村大量農地被征用，到2004年，后陳村已征土地上千畝，征地款達1000多萬元。大量土地被征和巨額征地款的到來，使村財務進一步成為村民關注的焦點，而后陳村依然沒有溝通村民與村民所關心村務尤其是財務的渠道。村民與村干部的互不信任甚至對立情緒進一步蔓延。在一次黨員會上，黨員質問村干部，為什么承包少數的私人老板越界采沙而村干部不去制止。村干部無法回答黨員的問題。黨員會上群情激憤，并當即決定由全村黨員到沙場阻止越界采沙。

黨員的行動得到村民的支持，而沙場老板也終于說出曾送錢賄賂村干部的事實。市縣紀委來查處村干部，剛剛上任一年新支書被開除黨籍。應村黨員會議的要求，街道派戶口仍在后陳村的街道干部胡文法回后陳村擔任村支書。

胡文法回村擔任村支書后，首先要面對村民對村干部的嚴重不信任乃至對立情緒。胡文法召開村民代表和黨員會議，并成立了由一名黨員代表、一個村民代表和村出納等人組成的村財務監督小組，對近年來全村所有財務往來，尤其是與土地被征款相關的每筆收入和支出作了清理。為了平息村民的不滿，胡書記向村民承諾，即使過去的事情無法有一個完整的交待（因為過去的事情牽涉眾多盤根錯節的關系），也要保證今后全村所有財務和村務的公開與透明。

到2004年4月，后陳村的情況穩定下來，縣委也派工作組到后陳村指導工作?？h委工作組十分重視后陳村成立村財務監督小組的經驗，并建議成立村務監督委員會，以監督村務，防止因為村務不公開而引發的干群沖突。按縣委工作組的意見，后陳村由村民代表會議選舉產生了三名村務監督委員，其中一名任村務監督委員會主任，村務監督委員會與村支部和村委會并稱為“村三委”。后陳村上訪村民張舍南當選首任村監委主任。2004年6月，后陳村村務監督委員會正式掛牌，四天后，中央關于健全和完善村務公開民主管理制度的意見（即中央2004年第17號文件）出臺。

根據制度設計，村務監督委員會由村民代表會議選舉，對村民代表會議負責。監委會有權列席村兩委所有關于村務決策和管理的會議，實行事前、事中和事后的全方位監督。村集體所有支出都必須有村監委的簽字才能入帳。

2004年8月，武義縣全縣分類分步推行村務公開民主管理工作，推廣后陳村經驗。因為成立了村務監督委員會，村民有了監督約束村干部的渠道，自2004年以來，農民針對村干部的上訪大幅度降低，反映村干部問題的信訪件從2003年305件降到2004年的125件和2005年的89件。

后陳村創設監委會后的具體成果眾多。其一，成立村監委會后，后陳村每年的招待費，僅為成立前一個月招待費的支出；其二，后陳村的魚塘承包招標，投標所得承包費翻了一番；其三，因為干群關系改善，村務決策的執行難度大大降低，村中以前的難事變得不難；其四，成立村務監督委員會后，村民對村干部評價大為好轉，后陳村沒有發生一例針對村干部的上訪和信訪。

總結起來，自創設村務監督委員會以來，后陳村的治理至少有以下四個方面的變化：

一是干群關系大為好轉，干群對立情緒消失了，而干群之間的信任增加了。因為所有村務尤其是財務透明，村民對村干部的懷疑消除了。同時，因為村監委會參與村中所有重大事項的決策，和監督每一筆村級支出，村民對村干部有懷疑，可以詢問村監委會成員，由村監委解答村民的疑問。村監委會也因此成為村干部與村民聯系的橋梁。

二是由于村監委會由村民代表會議選舉，并對村民代表會議負責，而使村民代表會議由虛變實，村民代表會議因此逐步成為重大村務決策的經常性機構。后陳村在設立村務監督委員會之前，村民代表會議形同虛設，村民代表的選舉走過場，村民代表會議三年可能也不召開一次。村中重大事務往往由村兩委決策，缺少民主程序。村務監督委員會成立以后，后陳村的村民代表選舉立即正規起來，且村民代表的競選也十分激烈。而由村民代表會議選舉村監委會時，有意參選監委會的村民代表必須向村民代表保證當選監委會成員后，要用足夠時間和精力來做好村務監督工作。監委會委員的競選也十分激烈，以至于首屆監委會的三人均落選，而其中的一個重要原因是首屆選監委會時，村民普遍認為監委會不會起什么作用，而有很多有競爭力的村民代表沒有參選。

三是監委會的設立，有效彌補了村莊選舉的不足。后陳村2002年和2005年兩次換屆選舉，均競爭激烈。在選舉中，因為存在家族、派性等因素，村莊選舉往往變成了幾種力量之間的較量。尤其嚴重的是，當村集體有資源時，村干部可能通過村集體資源收買村中有影響力的精英人物，村莊中就會被這些精英人物制造出諸多有偏向的輿論出來。村莊中甚至公開出現賄選。后陳村兩屆選舉中，均出現了以上問題。而僅僅在2002年激烈競選一年以后，后陳村兩委主職干部均出現嚴重經濟問題，就是因為村務缺少監督所至。成立村監督委員會后，因為重大村務要經由民主決策的程序，村所有支出要經由經辦人、村委會主任、村支書及監委會四方的簽字，就使民主決策、民主管理和民主監督落到了實處。因為有了村務監督委員會，而使村干部想撈好處也沒有了機會。

四是監委會的設立，使村務公開有了依托。在設立監委會之前，因為信息不對稱，由村干部進行的村務公開尤其是財務公開，僅僅是該公開的不公開，公開的都是不重要的無關痛癢的事務。村民缺少對村務公開的真正有效的約束力。設立監委會后，由村監委會主持村務公開工作，村務決策、管理和監督相對分開，就使村務公開容易落到實處，且村民對于村務公開中不明晰的地方，可以找村監委詢問。

為什么后陳村設立村務監督委員會會起到如此明顯的作用？在后陳村，至少有三大因素在其中發揮了至關重要的作用：

一是村集體有一定的集體收入，尤其是因為征地或自然資源，而有意外的收入。這些收入不是某個英雄人物創造出來的，比如華西村吳仁寶、南街村王宏斌等人的創造，因此，每個村民都認為自己有份，可以分享集體收入的好處，從而激發出村民熱烈的參與村集體收入分配的熱情與期待。二是村莊中有眾多愿積極參與村務的精英人物。正是因為后陳村不僅較少人財物外流，而且近年來因為工業化的加速，而有大量本地就業機會甚至有相當部分外地農民工在村內租房，而使村莊不斷有資源流入，是資源流入型村莊。同時，后陳村有一批在本地辦有工廠或擁有工程隊的村莊精英人物，比如2005年參加村委會主任競選的兩位候選人，都是農業企業家，前后兩任監委會主任，都有數萬至數十萬元的年收入，建有很好的樓房。正是這些村莊精英的介入，使村莊的各個職位，都有大量精英人物參與競爭，從而使制度可以得到人員的接應。前二者相加，就使后陳村在村務監督委員會的運作中，形成了村民集體行動的能力，使制度運轉有了內生的動力，村務監督委員會的制度設計，可以形成正向的反饋機制。

換句話說，正是后陳村兩個必要的條件，構成了村務監督委員會良性運轉的前提，這兩個必要條件，一是村集體有一定的集體收益，尤其是諸如征地款一樣人人有份的意外收益，二是村莊屬于資源流入村。有了這兩個必要條件，就會讓村民有了參與村務、監督村務的動力，同時又有眾多的村莊精英競爭進入村莊的關鍵崗位，使正式制度所提供的實踐空間，被不斷地緣引制度的人們所利用，從而使制度充實起來。村務監督委員會的要害，正在于其為有著強烈參與村務要求的村民，提供了合法有序的表述利益的便利渠道。

也因此，村務監督委員會制度，或后陳經驗，在沿海發達地區的農村和城郊農村，具有普遍意義，因為這兩類農村，正是人人有份的土地征用款較多的農村和資源流入型農村。而在一般中西部地區的農村，因為村集體沒有固定收入來源和農村人財物的流出，村民甚至不愿意參加村委會選舉，這種情形下設立村務監督委員會，就沒有實踐的空間，村務監督委員會等等制度，在實踐中往往就變成有名無實，形似神非的累贅，成了當前中西農村眾多的形式主義之中的另一套形式。

而觀察今日中國沿海發達地區的農村和城郊農村，因為征地補償款及村內選舉、決策和管理的矛盾，而使這些資源流入地區，反而成為農村矛盾的高發地區。在這些地區，推行村務監督委員會制度，則容易收到實效。推而廣之，中央2004年17號文件，也許對于資源流入村，比對于資源流出村，更有針對性。較高的流源流量水平，與較為復雜的相互制衡的制度相匹配，而較低的資源流量水平則只能支持較為簡單的制度設置。正因此，在今日中國農村區域經濟發展水平差異巨大的情況下，要建立同樣的村治制度，實在會勉為其難。與發達農村地區需要更為復雜、制衡和民主制度不一樣的是，在中西部人財物資源不斷流出的農村，可能需要的是相對簡單、行政性與民主性之間有一定平衡的那種制度。

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