《北京郊區現代化問題研究》緒論

張文茂

本書從農村的角度而不是僅僅從農業的角度研究我國的現代化發展問題，這也是筆者的一個嘗試。從一般的意義上講，人們習慣于把農村和農業、城市和工業看成是完全對等的概念，似乎農村的現代化就是農業的現代化，或者說農業現代化了，農村也就現代化了。其實問題并不這么簡單。中國現代化進程的實踐證明，在國家的城市工業化和現代化進程之外，還有一個農村的工業化和城鎮化進程，即以農村產業革命為基礎的傳統農村社會結構向現代工業社會結構轉型的過程。正是這一進程決定著農業的現代化進程。而這一進程又必然使我國農村村莊的社會形態和農村集體經濟組織發生分化演變：一部分向城市、城鎮轉型，成為經濟和人口的集聚區，集體經濟組織也向適應城市、城鎮經濟的現代企業制度方向演變；另一部分則成為勞動力和人口的流出區，為農業的規模化、集約化發展創造條件，農村集體經濟最終要向現代合作經濟形態演變。而北京這樣的大城市郊區的農村現代化進程，在我國整個農村現代化進程中具有超前發展的特點，使很多農村現代化進程中的矛盾和問題以及未來的發展趨勢更充分地展示出來。從根本上講，理論研究的目的是找出大量社會實踐和社會現象背后的本質性的東西，找出不依人們的主觀意志為轉移的、客觀存在的規律性。只有符合這些客觀規律，才是檢驗我們的認識和政策是否正確的標準，也是指導我們以后工作的科學依據。這個文集收集的是筆者近年來對北京郊區調研中的一些成果，一般都不是純理論性研究。但調研中總有一些相關的理論思考，進而發展到對北京這樣的大城市郊區農村現代化進程發展規律的整體性思考。但由于工作和精力的關系還不能馬上撰寫理論專著，只能先匯編成集，試圖以個案研究的形式展示一個理論框架，希望能夠揭示我國大城市郊區農村乃至一般農村地區現代化進程的一些規律性的東西。

   本書主要探討了以下六個方面的內容：

   一、郊區農村現代化發展問題

 發展是改革的目的，是科學發展觀的第一要義，改革是為了更好更快的發展。科學發展觀是立足于正確認識發展的客觀規律性，是按客觀規律辦事的發展觀。所以，對郊區經濟社會現代化發展的趨勢和規律的研究就成為第一位的任務。對改革的研究，對經濟體制和組織創新的研究等等，都要從經濟社會發展的客觀趨勢和規律中找答案，而不能離開社會生產力發展的一定階段、發展的客觀趨勢和客觀需求來研究體制和組織創新問題，不能離開生產力研究生產關系。郊區農村現代化進程有些什么客觀趨勢和規律？有哪些不同的發展階段？需要進行怎樣的深化改革？我們在調研實踐中進行了探索和思考。

首先、在我國農村現代化進程發展的歷史定位上，我們認為北京郊區農村的現代化進程和全國一樣，已經經歷了兩個歷史階段，即以糧食生產為主的農業經濟發展階段和以農村產業革命為主的農村經濟和產業結構變革階段。前一個階段的主要任務是解決糧食生產問題，解決吃飯的問題，這是和國家的社會主義工業化進程相對應的；后一個階段是解決農民增收和農業富裕勞動力轉移問題，是農村產業結構調整和農業、農村的工業化問題，即初步完成農村產業革命的主要任務。這兩個階段在我國農村現代化發展的進程中具有一定的客觀必然性、合理性。農村產業結構變革到一定程度，必然與城鄉分割的二元體制發生矛盾。所以，農村現代化進程的第三個歷史階段是城鄉統籌基礎上的城鄉一體化發展階段，我們現在實際上是處于向新的歷史階段的轉型過程中。

 其次、在對農村現代化進程本質的認識上，我們認為，我國農村現代化進程的本質就是農村現代的一場產業革命，類似于西方早期的工業革命，是由傳統農業社會向現代工業社會轉型的根本變革。這種變革既是農村產業結構的調整升級，又是農村社會結構向城鎮化、城市化社會結構的轉型。在北京這樣的大城市郊區，這種變革的動力既有來自郊區農村內部社會生產力發展的推動，來自農村工業化的推動，又有來自北京這種特大城市對郊區農村的輻射和擴散效應，來自大城市郊區化的推動，甚至這種特大城市的郊區化趨勢已經成為郊區經濟社會變革的主導因素。

第三、就一般情況來說，農村現代化進程表現為四個大的基本趨勢：

（1）農村的工業化進程。即在國家的城市工業發展的同時，開辟農村工業化的第二戰場，發展農村二三產業，推進農業和農村的產業分化，實現農村經濟區域化分工和社會化生產，完成農民向二三產業的轉移。

（2）農村的城鎮化進程。農村工業化進程產生的二三產業的集聚效應，推動農村的城鎮化發展，帶動農民的離土和城鎮化轉移、集聚，最終完成農村社會結構向城鎮化社會結構的轉變。 

（3）農業的產業化進程，即農業的現代化進程。在前兩個進程的作用下，農業開始向產業化規模經營發展（在微觀形式上并不排斥家庭為主體的規模經營），向不同區域的專業化分工發展，在不同地區形成不同的主導產業和產品，并逐漸實現加工、銷售以及國際貿易等產業鏈條的延伸和標準化生產，最終使一般農村地區的傳統農業轉變為商品化、工業化、產業化的現代農業。

（4）城鄉關系的一體化進程。上述三項進程的發展，必然突破原有的城鄉分割的二元結構和體制，在資源配置、產業布局、管理體制和城鄉經濟社會政策等方面全方位向城鄉一體化的方向演進，并在國家推進城鄉統籌，以工哺農、以城帶鄉政策的基礎上，最終完成整個國家城鄉一體化的現代化轉型。

這四大基本趨勢不是孤立發展的，而是相互促進又相互制約的一個統一的整體，其本質是一個工農關系和城鄉關系的協調發展問題。改革開放以來，農村經濟所表現出來的活力，都是這些趨勢健康發展的結果；而上世紀九十年代中期以來“三農”問題越來越嚴重，矛盾越來越尖銳，恰恰也是這些發展趨勢及其相互關系出現了混亂的表現。

第四、農村現代化的基本趨勢在大城市郊區展開為四種不同的發展類型：

（1）主動型工業化、城鎮化類型。指由于農村工業化的發展而帶動的經濟和人口集聚的城鎮化類型。一般分布在鄉鎮政府行政中心和二三產業發達的大村。郊區建制鎮所在地的農村一般都屬于此種類型。

（2）被動型城市化類型。指原有大中城市擴張所覆蓋的郊區農村，不論原來的基礎如何，注定要被城市化，必然要被融入城市的經濟、社會中。這些地區又有不同于城鎮化地區和一般農村地區的特殊性。北京的近郊區和區縣新城已經列入城市規劃范圍的農村，基本上都屬于此種類型。

（3）現代農業的產業化發展類型。指一般農村地區中可以生產某種大宗農產品的區域化、專業化、產業化地區的農村，并已經在產業分化和區域分工中形成自己的主導產業和主導產品的地區，是現代化農業的發展區域。郊區鄉鎮以下一般農村多數屬于此種類型。

（4）承擔生態功能或產業未分化定位的類型。指由于承擔生態環境等社會功能而產業發展受到很大局限性的地區，或由于自然條件和資源的限制而不能形成主導產業的地區。

以上四種類型都具有各自不同的特殊性，面對的是不同的矛盾，需要分別進行研究，弄清各自的發展趨勢和特殊規律。而且，這些不同類型之間在整體上也存在著一定的聯系，特別是城鎮化發展類型與農業產業化發展類型之間，甚至存在一定的互為條件的關系。只有弄清這些聯系和關系，才能從根本上把握我國農村特別是大城市郊區農村現代化進程的基本規律，進而為農村現代化進程尋找更適合國情的體制支撐和制度安排。

二、郊區農村城市化、城鎮化問題

城市化的問題往往被人們簡單化地理解為農民進入大中城市，甚至統計部門也把農民工統計為城鎮人口，借以提高我國的城市化率。農民工的城鄉兩棲現象以及每年春節期間一億幾千萬的人口流動絕不是我國農民城市化轉移的正常狀態，而是城市化、城鎮化道路發生偏差的結果。其實城市化道路怎么走，是我國農村現代化進程的一個基本問題，是一個多層面、多角度的復雜的農村社會結構現代化轉型問題，不能簡單地照搬西方的模式。要研究我國農村的現代化問題，就必須研究我國城市化道路的特殊性，這種特殊性表現為我國城市化道路的兩種主要趨勢或基本類型：一類是原有城市的發展、擴張吸納農民進城的城市化轉移問題，這里又包括農民工的問題和被城市擴張所覆蓋的農村的城市化改造兩個問題；另一類是在農村自身產業革命進程中新生的一大批中小城鎮的發展，并以此為支撐解決農民在鄉鎮本土范圍內的城鎮化轉移、集聚問題，是中國農村的城鎮化發展道路問題。北京這樣的大城市郊區城市化問題，基本上可以囊括我國農村城市化道路的不同類型。我們在北京郊區的調研中，對此進行了初步的分析。

在城市化這個總概念下，我們提出兩種基本類型：原有城市擴張帶動的農村被動型城市化類型；農村工業化發展帶動農村主動城鎮化類型。所以，在概念的使用上，將“城市化”作為一個總概念、總趨勢，而在這個總概念之下，又分為被動城市化和主動城鎮化兩個類型。涉及前者的稱為城市化進程，涉及后者的稱為城鎮化進程。

郊區農村城市化進程有四種發展模式或概括為四種類型：

1、被動型城市化。主要是直接面臨中心城市功能和產業擴張的近郊區農村、區縣新城周邊列入城市規劃范圍的農村地區的城市化。其特點是原有城市的發展擴張，使這些地區的土地大量非農化，不管農民愿意不愿意，都要被動地被城市化。這也是近年來很多城市出現“城中村”的原因。

2、主動型城鎮化。此種類型主要是一些自身經濟發展很快，在農村工業化和現代化發展中走在前面，并且形成了經濟和人口相對集中的趨勢，又對原有農村進行了改造，農民的生產和生活方式發生了根本變化，發展成為新興小城鎮或小型城鎮化社區。郊區的中心鎮大部屬于此種類型，并且已有一批成功的典型。

3、農民異地遷居型。此種類型是一般農村地區的農民異地遷居到城市、城鎮定居，從事二、三產業，以家庭或個人的形式實現城市化轉移。此種類型在郊區已經大量存在，但多數尚未完全脫離與農村土地的權益關系和轉變農民戶籍身份，是一種農民的潛性城市化或準城市化，是在今后的城市化進程中應著力從制度層面予以解決的類型。

4、原地改造型，即一般農村的舊村改造型。此種類型雖然沒有較明顯的經濟和人口集聚趨勢，但通過舊村改造、基礎設施建設和改善環境衛生條件等措施，使原有傳統的農村面貌根本改觀，成為現代化的農村社區，農民開始享受城市文明的成果，向城市生活方式轉變。從狹義的以經濟和人口集聚為主要特征的城市化概念上看，似乎不屬于城市化的范疇。但是從廣義上，從城市化的結果來看，恰恰是農村城市化最后階段的主要特征之一。因為城市化的最終結果也不是所有的農民都集中到城鎮，但是居住在農村的農民也能享受城市的現代文明。在郊區，此種類型的典型也已經開始出現。

郊區城市化、城鎮化進程與大城市郊區化合流的發展趨勢：

在郊區城市化、城鎮化進程加快的同時，北京的城市郊區化進程也已經開始加速。特別是新的《北京城市總體規劃》的修訂和實施，進一步加快了中心城市功能和產業向郊區的轉移和擴散，并隨之帶動城區人口（包括中心城區外來常住人口）向郊區的轉移和擴散。郊區城市化和城市郊區化合流的趨勢已經顯現。合流的交匯點將集中在郊區新城以及區位、經濟和環境等條件更好的小城鎮和部分農村社區。城市郊區化進程的加快，也將對郊區城市化和現代化進程產生重大影響。例如，中心城市功能轉移的主要方向和產業布局的重點區位，將加快城市化進程。同時，城市人口的擴散對郊區第三產業的發展，城市高消費需求的增加對郊區生態農業、旅游農業的發展都會起到推動作用，并且會進一步推動郊區都市型農業的結構升級和更多城鄉混合型新型社區的形成，進而帶動農村的社會結構轉型。一些原來不具備集聚農村人口能力的城鎮，卻有可能具備承接城市擴散人口和截留外來進京人口的功能。所以，郊區化和城市化一樣，都將會對郊區經濟、社會產生深刻的影響。實際上，象北京這樣的特大城市郊區，其經濟和社會的發展更主要的特征是城市主導型，郊區經濟和社會的發展，必須服從和服務于城市整體功能和產業布局的要求。

郊區城市化進程面臨的深層次矛盾：

郊區城市化進程明顯存在“兩個滯后”的問題，即本市農民的城市化、城鎮化轉移滯后和農村勞動力非農就業轉移滯后。而這兩個滯后背后的本質是郊區社會的城市化進程滯后于工業化進程。由于北京作為國家首都和特大城市強大的集聚吸引力，城市人口的增加主要來自全國各地，往往掩蓋了自己郊區農民城市化轉移緩慢的矛盾。在北京很高的城市化率中，實際上主要是由外埠進京人口提升的，本市郊區人口轉移所占的份額很小。

郊區農民的大部分群體被擠壓在非農化（二三產業就業）和穩定的城市化轉移之間的一種中間狀態。農戶中兼業經營和有土地承包權又不經營土地的越來越多。農戶整體結構呈棗核狀分布，即兩頭小，中間大。兩頭小是指真正以農業為主，并且形成一定的土地經營規模的專業農戶很少；另一頭是真正脫離土地而轉為城鎮居民的農戶也很少。而既擁有土地承包權又不從事或主要不從事農業經營的農戶就成為主要群體。這樣一種農戶結構，顯然不能成為郊區現代農業的微觀基礎。為什么郊區農民的大部分被擠壓在非農化與城鎮化之間的中間狀態呢？原因主要來自兩個方向。一個是來自農村內部的，即農民的土地權益和其他財產權益不能在流轉中處置，不能置換成遷居城鎮的物質經濟條件；另一個是來自城鄉二元結構和體制造成的農民進城門檻太高，特別是社保、醫療、就業和住房等基本問題很難解決。一邊是離土離鄉的臍帶割不斷，另一邊是進城的高門檻跨不過去。這就是郊區城市化進程的深層矛盾，也是郊區城市化滯后的主要原因。顯然，加快突破城鄉二元結構的體制改革和制度創新已經是郊區城市化進一步發展迫切需要解決的重大課題。

三、郊區農村經濟體制的演變問題

研究農村經濟體制演變的原因和依據必須從農村經濟社會的發展需求中去尋找。任何一種經濟體制、經濟組織形式只有適應經濟社會發展的要求，即生產力發展的需要，才是有生命力的。而這種適應與不適應則是相對于不同時期的經濟社會發展階段來說的。農村現代化進程需要經歷若干個不同的歷史發展階段，不同階段必然對經濟體制和經濟組織形式提出不同的要求。由于農村社會生產力的發展和產業結構的變革，原來的體制和組織形式由適應到不適應，甚至成為生產力發展和產業結構變革的束縛，這就使改革原有體制和組織形式成為進一步解放生產力的必然要求。為了說明農村改革的合理性，沒有必要對改革前的歷史采取虛無主義的態度，而是要從農村現代化進程發展的歷史邏輯上，從生產力發展遇到什么新的矛盾和問題上，說明改革的合理性和必然性。

基于對郊區農村現代化進程的階段性和不同發展類型的研究，我們對郊區農村經濟體制和組織形式發展演變的歷史階段及未來趨勢進行了分析和初步概括。主要觀點是：

第一、郊區農村經歷了由個體農業到合作化再到人民公社“三級所有、隊為基礎”的集體經濟體制和組織形式，這是新中國農村經濟體制發展演變的第一個歷史階段，是農民的組織化程度和集體化水平越來越高，但農民發展的自主選擇權越來越少的過程。這樣一個過程對于我國工業化進程的起步階段和通過農業基本建設改變農業生產的自然物質條件以解決糧食問題的發展階段來說，都是具有重大的積極意義；但對于農村進入產業革命階段，對于農民迫切需要提高收入水平的合理需求來說，則具有嚴重的負面效應。在高度集中統一的計劃經濟體制下，農民和農村集體經濟組織發展的自主選擇權被剝奪，壓抑了農民和農村集體經濟組織的積極性，這是這種經濟體制和組織形式逐漸失去生命力和必須進行改革的根本原因。

第二、改革開放以來的農村經濟體制和組織形式的發展演變經歷了由人民公社到家庭聯產承包，統分結合的雙層經營體制，是農村經濟體制發展演變的第二個歷史階段，是以國家的放權讓利和農村內部的分散經營為主要特征的階段，是農民的自主權越來越大而組織化程度和集體化水平越來越低的演變過程。這樣一個過程對于從高度集中統一的計劃經濟體制下重新解放農民，尊重農民和農村集體經濟組織的自主權，調動農民的積極性具有重大的積極意義；但對農民進入工業化、城鎮化進程，進入農村產業分化和農業產業化進程中，使農民及時分享產業革命和改革開放的成果，又產生了很大的負面影響，造成農民在產業分化的變革中失去體制支撐和組織載體，權益流失，逐漸淪為弱勢群體。

第三、郊區農村進入農村產業革命階段以后，農村集體經濟的分化演變是一種必然的趨勢。在傳統農業社會向現代工業社會的轉型過程中，相當一部分農村的階段性衰落和集體經濟的弱化是難以避免的，這是由農村產業結構變革，即農村的工業化、城鎮化、城市化進程所決定的。農村二三產業的發展，工業經濟和城鎮經濟的集中化趨勢，農業向區域專業化的產業化方向發展的趨勢，這些都必然使原來以單一農業經濟為支撐農村經濟體制和集體經濟組織形式發生深刻的分化和變革。問題在于，要積極探索順利實現這種變革的新的體制支撐和新的組織載體，需要探索集體經濟新的實現形式，引導農民和農村集體經濟向現代企業制度和現代合作經濟制度轉變，而不是一個簡單的私有化進程就能解決問題的。

第四、郊區農村集體經濟體制分化演變的類型

1、在被動城市化地區，農村社區集體經濟經過產權制度改革，向股份合作經濟+公司化的現代企業制度演變，溶入城市，成為城市擴展中的新型集體經濟形態。如豐臺區草橋村這種類型，在郊區已經有一大批成功的典型。

2、在主動城鎮化地區，農村社區集體經濟也需要經過產權制度改革，向股份合作經濟+公司化的現代企業制度演變，成為農村城鎮化以后的新型集體經濟形態。此種類型又有兩種情況，一是小城鎮區域中心的村莊，如豐臺區的南宮村，具有一定的集聚功能；另一種情況是一些非鄉鎮行政中心區的大村，由于二三產業的發展，經過舊村改造成為亦城亦鄉、亦工亦農的混合型城鎮化社區，如昌平區的鄭各莊等。這些農村都需要原集體經濟向現代企業制度轉變。

3、一般農村地區仍然維持的雙層經營體制。既維持著家庭承包經營，集體又有一定程度的統一服務；有的集體還有一些企業和土地、廠房等租賃承包收入。此種類型在郊區農村還占有很大的比重，屬于還在繼續分化演進的過程中。在主客觀和內外條件的作用下，其分化演變的趨勢是兩個方向：一種是隨著產業結構的升級和經濟總量的增加，集體經濟會逐漸發展起來，最終成為郊區現代化的城鎮化社區；另一種會隨著農村勞動力的向外轉移和人口的減少，最終完成土地向職業農民或現代農業企業的集中，成為郊區現代農業的發展區域，原來的村級社區集體經濟逐漸向專業性合作經濟轉變或被取代，并在更大的范圍上發育專業合作聯社或綜合農協之類的合作組織，提高農民的產業化組織程度。

4、除法律意義上的土地集體所有外，集體既無資產，又無統一經營和服務，完全靠財政轉移支付維持社會工作。此種類型在郊區比重較少，屬于原集體經濟已經弱化到接近消亡的階段，需要改革和整治。

第五、未來郊區經濟體制和組織形式發展的基本趨勢預測

在城市化、城鎮化地區，農村集體經濟由過去單一的農業生產勞動組織，轉變為由多個二三產業企業實體、多個市場經營主體組成的經濟復合體，農業只是這個復合體中的一部分，可以實行家庭承包，也可以實行企業化經營。這種新型集體經濟的實現形式的本質特征，是原來的社區集體經濟組織經過產權制度改革后，與股份制的現代企業制度連接起來，集體經濟內部的產權結構復雜化、多元化了，形成了“社+公司”的模式，一般采取在“社”的范圍內實行股份式的合作制，在社辦的公司企業則實行產權開放的股份制。這就使原來適用于農業的、以集體統一經營、集中勞動和統一分配為特征的集體經濟組織形式和經營體制發生了根本的變化。正是這種變化，才能使集體經濟的發展與農村產業革命的進程，與農村的城鎮化進程，與農村社會結構轉型的客觀需要相適應。在農業產業化地區，也有一個由原來的村級社區集體演變為專業性合作經濟組織的問題，再由這種專業合作社和更高一級的聯社去發展農產品的加工、配送、銷售等企業，也是“社”辦公司，而不僅僅是資本化的公司+農戶。所以，可以預見，這種“社+公司”的模式是未來農村（包括城鎮化以后的原農村集體經濟）集體經濟發展的第三個具有代表性的歷史形態。現在需要重點研究的問題是農民的“社”如何突破村的界限，實現更高層次的聯合，形成“聯社”+公司的模式。

四、城鄉二元結構和二元體制及城鄉一體化發展問題

城鄉二元結構是發展中國家工業化、城市化進程中普遍出現的社會現象，工農業之間勞動生產率的差距是城鄉二元結構存在的經濟原因。新中國成立以后的工業化進程也同樣難以避免出現城鄉二元結構。在計劃經濟時期，實行重工業優先發展戰略，國家逐步確立了城市全民所有制經濟和農村集體所有制經濟，并實行高度集中統一的計劃管理體制，統一計劃配置各種社會資源，逐漸形成城鄉二元管理體制。當時，這種城鄉二元管理體制，為我國初期工業化提供了積累機制，切實保障了以重化工業為主的工業化道路的順利推進，并有效回避了其它發展中國家的所謂“過度城市化”帶來的“城市病”。隨著經濟社會的發展，這種城鄉二元體制使城鄉關系日益割裂，形成農民權益缺失、各種生產要素向城市集聚，農村發展乏力等一系列矛盾，城市與鄉村日益成為兩個不同板塊，農民和市民成為兩個經濟和社會權益差距很大的不同階層。在建立社會主義市場經濟體制時期，泛市場化改革又造成農村資源全面向城市積聚的資本導向，進一步加重了城鄉二元結構。這說明，破解城鄉二元結構和體制，只能立足于國家的城鄉統籌戰略，在經濟、財政、金融以及各種社會政策等方面向農村傾斜，實行以工哺農、以城帶鄉，向城鄉一體化方向發展。當前，在全面建設小康社會和社會主義和諧社會的新形勢下，從國民經濟和社會發展全局的高度統籌城鄉經濟社會發展，把郊區農村經濟社會發展納入整個首都北京經濟社會發展全局之中，實行統一的規劃和布局，大力推進城鄉一體化，是破解城鄉二元體制的客觀要求。

北京經濟社會的發展水平，總體上已經達到世界中等收入國家或地區的水平，在率先基本實現現代化的進程中，處于最后的攻堅階段。作為首都，北京在資金、人才、技術、教育、文化、旅游、體育、信息、市場等眾多領域，聚集形成了多方面資源優勢，擁有巨大的產業潛力和市場機會。國際經驗表明，一個國家或地區人均GDP超過3000美元，標志著國民經濟具備了相當實力，開始進入活躍、加速發展的重要階段。2006年北京市實現地區生產總值7720.3億元，按北京市的常住人口計算，人均GDP達到49505元（折合6210美元）。可見，北京已經進入工業化進程的中后期階段，已經具備了以工哺農、以城帶鄉的經濟實力，具備了統籌城鄉協調發展的經濟基礎。

城鄉統籌協調發展的實質是通過“以工哺農，以城帶鄉”，推動已經高度集中于城市的各種資源和要素向農村擴散，推動城市的管理職能和公共服務產品向農村延伸，帶動郊區農村經濟的快速發展和社會結構的城鎮化轉型，最終實現城鄉之間的一體化，共同承擔國家首都、世界城市、文化名城、宜居城市的總體功能，建設社會主義的和諧北京。

城鄉統籌協調發展戰略的推進，關鍵要突破一系列城鄉分割的體制和運行機制障礙，對經濟、社會各個方面進行綜合配套改革與創新。這需要從城鄉兩個方面進行突破：一方面是發揮城市對郊區農村的帶動作用，使城市的部分產業和功能轉移到郊區，實現城區和郊區在產業上的合理布局，同時要使原來主要集中在城市的公共管理和服務功能向廣大農村延伸，實現社會公共服務功能的城鄉均等化。這就需要突破原來大量的城鄉分割的政策、法規，通過改革實現城鄉對接并逐步走向一體化；另一方面是農村內部要加快深化改革和社會結構轉型的步伐，要站在城鄉一體化和城市總體功能的高度審視郊區農村的發展趨勢，既要加快農村的城鎮化進程，又要積極推進社會主義新農村建設，主動適應城鄉一體化進程。政府公共財政要加大向郊區農村轉移投入的力度，大力促進郊區產業結構升級和都市型農業發展；逐步建立城鄉對接的勞動就業與社會保障制度，逐步提高農村的社會保障水平；加快農村基礎設施和公共服務設施建設，全面推進郊區農村科技、教育、文化、衛生等社會事業的發展；提高農民組織化程度，加快農民“兩個轉移”步伐；積極探索農村土地制度、農村集體經濟產權制度及城鄉戶籍制度等方面的綜合配套改革，維護農民的各項經濟和社會權益。

五、郊區社會主義新農村建設問題

北京郊區的社會主義新農村建設，實際上是在郊區城市化、城鎮化和大城市郊區化兩股力量的共同推動下，郊區農村經濟、社會、文化以及生態環境等方面的全面現代化過程，是郊區由傳統農業社會向現代工業社會轉型的過程。對這一發展過程在認識上應明確以下幾點：

郊區城鎮化進程和新農村建設的原則和目標都是城鄉一體化。對北京郊區來說，加快郊區城鎮化進程與建設社會主義新農村的任務是有差異的，這種差異表現為：現在面對的是近4000個行政村，但到城鎮化進程和新農村建設的歷史任務基本完成時（比如到2020年，北京地區城市化率達到89%），可能新農村的數量還不到現在的一半，其中的一半多會被城市化、城鎮化。所以，郊區新農村建設的起點和目標是不對應的。城鎮化進程與新農村建設的側重點也存在很大差別，加快城鎮化必須注重經濟和人口的集聚區域和生長點，而新農村建設則需要更加注重相對落后的一般農村。但郊區的城鎮化進程和新農村建設又是一個統一的整體，是同一個郊區現代化進程的兩個方面，兩者應該統一于城鄉一體化的發展進程，或者說不論是郊區的城鎮化進程，還是郊區的新農村建設，都是傳統農村經濟社會結構向現代化轉型的過程，都應該在城鄉統籌協調發展的基礎上走向城鄉一體化的歷史新階段。

郊區城鎮化是郊區新農村建設的主導力量。郊區的社會主義新農村建設，是城鎮化進程中的新農村建設，城鎮化進程是郊區現代化進程的主導因素。郊區一般建制鎮雖然在農民異地遷移型城市化進程中作用不大，但在村莊整合、遷村進鎮的改造中，卻可以解決當地農民的城鎮化轉移問題，并成為城市郊區化擴散中經濟和人口的承載地。郊區小城鎮的發展，要真正形成集聚效益和競爭優勢，以帶動轄區內的農村城鎮化和新農村建設進程，一般都需要完成產業結構升級、舊村改造和集體經濟的產權制度改革等必不可少的任務。而這些任務的完成，恰恰是從新農村建設起步，結果卻是完成城鎮化進程。

小城鎮的中心村在郊區城鎮化和新農村建設中，具有不可替代的核心集聚功能。小城鎮政府所在地中心村經濟實力的發展壯大和村莊城鎮化改造，是形成全鎮范圍內的集聚內核和提高輻射帶動能力的基本條件，也是小城鎮健康發展的前提和基礎。一個小城鎮能否發展起來，關鍵要看鎮區中心村是否實現了產業結構升級，具有較強的經濟實力，形成了一定的集聚和輻射能力。鎮政府所在地實際上是一個小區域的行政中心，但是，如果所在地的村發展不起來，那就不能同時成為經濟中心，不能形成核心積聚能力，小城鎮就發展不起來。這就有兩種可能：一是加快中心村的產業結構升級，使其盡快發展起來；另一個辦法是被周圍發展更好的村（已經實際形成當地的經濟中心）所取代，將行政中心移到經濟中心去。

新農村建設中，不同村莊產業結構的升級方向是不同的。郊區不同村莊要根據自身的區位、資源和產業等基礎條件，以與北京城市總體規劃的功能定位相一致的原則，明確自己的區域功能定位和產業升級方向，確立自己的主導產業和相關產業，才能進入一個良性的可持續發展的新階段。不同的村莊，產業結構調整升級方向與其區位密切相關。一般來說，郊區村莊產業結構升級和演變的方向有四種類型：

1、近郊和進入郊區新城規劃范圍的村莊，以第三產業為主，保留一定數量的都市型工業和都市型農業，向城市經濟的方向發展；

2、郊區小城鎮核心區的村莊，以二三產業為主，形成不同特色的小城鎮經濟，是人口集中、積聚的區域；

3、郊區還有一種不在城鎮規劃區內的較大型村莊，將有一些自然條件和經濟發展較好的演變為亦城亦鄉、亦工亦農的混合型城鎮化社區，承接城市擴散轉移的產業和功能，這種村莊產業升級的方向一般是以二、三產業中的某個類別為主，發展相關的服務業，農業則向都市型農業升級。

4、一般農村地區的村莊，分別以都市型農業和產業化農業為主，是勞動力和人口流出區，也是新農村建設的重點區域。

從全局的角度看，現階段北京郊區的社會主義新農村建設應該注意如下一些問題：

第一，加快城鄉一體化發展規劃。要下大力量把規劃的城市建設功能延伸到郊區農村，進行城鄉一體化規劃；要把城鎮體系和村莊布局規劃、產業布局規劃和土地利用規劃銜接起來，使郊區和城區成為一個有機的整體。現在郊區農村在新農村建設的試點中要求必須有規劃，這樣要求是對的。但是，這種自下而上的規劃并不能保證與城市總體規劃的功能相銜接，而且，政府支持新農村建設的資金又很快流入了一些規劃單位。規劃應該是政府的責任，不應該由農民買單。建議市政府加強管理，自上而下加快推進城鄉一體化綜合規劃，使郊區城鎮化進程和新農村建設更好地協調起來。

第二，加大鄉鎮范圍的綜合配套改革力度。農村在實行聯產承包制和稅費改革后，鄉鎮和行政村兩級經濟組織的改革和制度建設一直沒有得到很好的解決，需要從基本的經濟關系和體制上深化改革。特別是北京郊區城鎮化和城市郊區化進程加快的情況下，鄉鎮一級的地位和作用更是不可忽視。但單方面的改革往往很難取得預期效果，需要在土地流轉、社區改制、管理體制等方面進行綜合配套改革實驗，找到深化改革的路徑和有效措施。

第三，充分利用城市功能的擴散效應。大城市郊區化過程中使得城市功能向郊區擴散，不單是第二產業，還帶來許多優質的三產資源向郊區農村轉移，包括文化、科技、教育、體育、會展等許多方面。充分利用這些功能，可以帶動郊區農村產業結構升級和社會結構調整。可以考慮以城鎮體系規劃和村莊布局規劃為先導，有選擇地推出一部分村莊，與城市的各種企業、事業部門結成對子，進行聯合開發，并制定相應的配套政策，特別是舊村改造中集體建設用地方面的政策。

第四，理順郊區農民教育培訓體制。建設新農村，培育新農民，這無疑是對的。但在北京這樣的大城市郊區，問題就不是這么簡單。郊區現在300萬左右的農業人口，按現代農業的要求，將來真正依賴農業的不過20%左右，其他人口和勞動力要轉向二三產業，其中的大部分要城鎮化。所以，現在的郊區農民教育培訓就不單單是培育新型農民，而是農民的二三產業轉移就業技能的培訓更迫切。實際上，郊區農民教育培訓有三種基本類型，一是培養適應現代農業的新型職業農民的培訓，二是培養農民進入二三產業和城鎮就業的轉移性技能培訓，三是面向大眾的綜合性教育培訓。目前，郊區各級政府已經普遍重視農民的教育培訓，應進一步按不同類型組織各類教育培訓資源，有針對性地提高教育培訓的質量。

第五，繼續加大財政對郊區的投入。目前郊區廣大農村地區，農民的經濟收入還有待提高，經濟基礎還不是很強，基礎設施和社會事業的發展還需要大量投入。就多數農村來說，這些投入不是光靠村集體和農民個人能夠解決的，靠農民自發地進行新農村建設將是一個非常緩慢的過程。北京公共財政已經具備了以工哺農、以城帶鄉的實力，應繼續加大公共財政對郊區農業和農村的投入。

六、郊區現代農業和農民專業合作經濟問題

產業化農業和都市型農業是郊區現代農業發展的兩種基本類型。由合作化以前的自給性農業到計劃經濟體制下的產品型農業，農業的商品率很低，農業的社會化程度也很低，農村內部的產業分化不明顯，絕大多數農村都是以糧食生產為主，雖然稱為“以糧為綱、多種經營”，但經濟作物和各種多種經營項目還不能發育成具有一定區域和產業規模的獨立的產業。改革開放以來，在全國糧食產量增長，吃飯問題基本解決以后，隨著國家放寬對農村經濟的計劃控制和市場調節機制作用的增大，傳統農業開始向現代農業轉變。這種轉變的最初表現是農村經濟作物和多種經營項目的發展，農民和農村集體經濟組織為了增加收入，開始積極調整農業和農村的產業結構。實際上，這一轉變的本質是農村產業分化的開始。從宏觀上講，是農村由以糧為綱向多種經營進而向多種產業發展；而從微觀或不同的區域經濟的角度上看，則是由多種經營（什么都搞一點的小而全）向形成具有區域優勢的主導產業和主導產品的專業化、社會化生產轉變，并圍繞優勢產業和產品延伸產業鏈條和拓展相關產業，這就是農業的區域專業化和生產的社會化進程，也正是從這個意義上講，我國農業的現代化進程實際上是農業的產業化進程，是大農業內部的區域分工和產業分化的進程。所以，從這個意義上說，產業化農業是現代農業的普遍形態或一般形態。但是，這種一般形態在大中城市郊區和大都市圈地區就會演變為一種特殊形態，即都市型農業的形態。在大城市郊區或都市圈地區，隨著城市現代化進程的快速發展及消費需求結構的升級，產生了對農業的大量的新的市場需求和城市整體環境的生態需求，一是城市市場對高檔農產品的需求旺盛，需要就近供給；二是城市人希望到農村接近自然的環境中休閑度假觀光，為郊區提供了大量的以農業為基礎的服務業需求，使農業直接向第三產業延伸成為現實；三是城市發展對生態環境建設的需求越來越迫切，需要大面積的具有景觀隔離功能的農業和涵養水源維護生態的林地。另一方面，城市發展又使郊區的土地、勞動力和各種生產要素價格迅速增長，郊區農業繼續生產一般大路農產品的比較經濟效益下降，迫使農業向效益更高的方向升級，這就促成了都市型農業的產生和發展。所以，都市型農業是現代農業在大城市郊區和都市圈地區的一種特殊形態。都市型農業和產業化農業的區別在于：

1、專業化和多樣化。產業化農業追求的是產業和產品的專業化，包括區域的專業化和生產經營環節的專業化；而都市型農業追求的是產品和服務功能的多樣化；這是由二者的不同的市場定位差別決定的。

2、以農產品為主要目標和以服務產品為主要目標。產業化農業是以農產品的數量和價格為主要的收入目標；而都市型農業則以服務收入為主要目標。

3、向第二產業延伸和向第三產業延伸。產業化農業主要是與現代加工業結合，延伸到不同的輕工業和食品工業等領域；而都市型農業則主要是向三產服務業延伸，與旅游業、餐飲業、度假休閑甚至各類文化服務產業相結合，發育成新的復合型產業。都市型農業的這種服務功能拓展的越寬，農業的生產功能越弱化，農業也就越來越成為郊區農村三產服務業發展的基礎和條件。

概括起來，郊區現代農業主要具有三個基本功能：

第一、精品農產品的生產功能。郊區現代農業是以生產高端農產品、高附加值產品和高度環保型產品為主要目標，其生產的集約化和高科技含量都是一般傳統農業難以相比的；

第二，具有三產服務業的經濟功能。郊區現代農業還是以為城市提供各種觀光、休閑、旅游服務和更大范圍內提供技術文化服務為目標的服務型農業；

第三，維護生態環境的社會功能。北京農業的生態功能主要體現在生態屏障功能和景觀功能兩個方面。山區生態涵養發展區的生態林和果園，近郊綠化隔離帶地區的生態林和景觀農業以及各類濕地等城市生態系統，在凈化空氣、涵養水源、調節氣候和減輕城市“熱島效應”等方面發揮著重要作用，已成為城市生態體系的重要組成部分。

北京郊區現代農業的區域布局應根據北京城市整體功能的要求，按近郊景觀隔離農業圈、遠郊平原精品農業圈、半山區果草牧農牧經濟圈和山區生態林屏障圈4個圈層分布，規劃不同的功能區域和產業園區，形成不同的區域規模和區域特色。

近郊：城市景觀隔離農業圈。包括朝、海、豐、石4區，屬于城市功能拓展區，構成郊區農業的第一圈分布，其基本功能是中心城區與周邊城鎮組團和郊區新城之間的綠化隔離作用。

遠郊平原：現代精品農業圈。包括順義、通州、大興，以及房山、昌平、平谷、密云的平原地區，以精品農產品生產功能和服務功能為主，是農業產業化發展的主要地區。

半山區：果草牧一體化農牧經濟圈。北京周邊三面環山，半山區和山前緩坡臺地是北方果品生產的有利區位，構成郊區半山區特色林果產業帶，應在現有基礎上擴大果園牧草種植面積，發展牛羊等草食動物，動物糞便作為肥料還田，形成半山區果、草、牧一體化的農牧經濟圈。

山區：林業生態屏障圈。以北京的生態屏障和水源保護功能為主。同時，這一圈層還包括以干果為主的果品產業，如懷柔、密云的板栗，部分山區的核桃、杏、柿子等傳統產品，應積極加以開發，增加農民收入。

隨著郊區工業化和城市化進程的加快，郊區農村正在發生著深刻的變化：一些農村地區集聚了越來越多的人口和資源，逐漸發展為新興城鎮；而相應的一般農村地區則成為人口流出區，這些地區由于社區集體功能的弱化，農民的組織化程度越來越低，也不適于在舊的社區集體的框架內下功夫，而應將著力點放在提高和完善農民的產業化組織程度上，按產業化發展的要求將農民組織起來。這種產業化組織體系包括專業農戶、專業合作組織、各類加工或貿易龍頭企業、以及各類專業協會等多個環節。其中的關鍵環節是農民專業合作組織和各類專業協會。提高農民的產業化組織程度，要按農業產業化發展的要求使農民加入不同的產業組織體系，主要通過農民專業合作經濟組織和行業協會的形式來實現。所以，發展專業合作組織是提高農民產業化組織程度的一個重要環節。

在一些主要依賴農業生產而社區集體經濟薄弱的地區，農民專業合作組織的發展是對社區合作經濟組織的一個重要補充，并且有力推進了郊區農業的產業化進程。近年來，郊區農民專業合作組織有了較快發展，在組織農民進入市場、促進農業結構調整和農村產業分化、加快農業科技進步、增加農民收入等方面發揮了重要作用。現在需要研究的問題是，如何處理好農業產業化地區的社區集體組織與專業合作經濟組織之間的關系，是長期并存還是后者取代前者，是否存在經過改革將社區合作組織演變為類似綜合農協之類的組織形式，需要具備那些條件等等，都需要在實踐中探索。

發展專業協會是提高農民產業化組織程度的重要措施。農村專業（行業）協會是由專業農戶或專業合作經濟組織、農產品加工或貿易企業以及相關的研發、推廣等機構按產業組成的行業自律和以自我服務為宗旨的社團組織，是農業產業化組織體系的重要組成部分，是農戶、企業、合作經濟組織與政府之間聯系的橋梁和紐帶，對推動農村和農業的產業分化、促進農業的專業化發展和產業化經營具有重要的組織和引導作用。

2008年1月28日

《北京郊區現代化問題研究》，由北京市農村經濟研究中心城郊經濟研究所的張文茂和蘇慧編著，中央政策研究室副主任鄭新立等人為書作序，中央文獻出版社出版。

該書以調研報告和個案研究的形式較系統地總結了北京郊區農村現代化進程的發展規律，提出了未來改革發展的趨勢，全書40余萬字，定價38元。

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