北京市農村經濟研究中心原城郊經濟研究所所長、研究員，中心原城鄉發展處處長張文茂，于2024年6月1日凌晨5時左右病逝，享年75歲。

　　張文茂老師走了。

　　我們是在去年才與這位長期從事農村工作實踐和政策研究、對農村集體經濟尤其是人民公社制度等重大問題有著獨到見解的老人建立起聯系。

　　一見之下就被深深吸引。

　　張文茂老師非常帥氣，是那種雖然滿頭白發卻精氣神十足的帥。我們請他來做講座，解讀正在征集意見中的《農村集體經濟組織法草案》，聽過那場講座的食物主權的小伙伴們都非常驚喜，不僅發現他鶴發童顏、聲如洪鐘，而且驚嘆他頭腦清晰、思維縝密，對法案的解讀有條不紊，扣人心弦。而更打動我們的，是他對集體經濟高度理性化的分析背后隱含著的深厚感情。這是足以讓我們引為同道的。

　　去年人民食物主權網絡籌辦年會，我們邀請文茂老師做嘉賓，他告訴我們他很想去，但是年會在偏遠的村子里舉行，家人擔心他的身體有恙，不便參加。我們原本想去探望一下老人，但是又怕打擾他的靜養，我們心想：那么精神的文茂老師，能有什么事兒呢？他還能做好多好多事情，包括他設想中要寫一本書，對新的時代條件下集體經濟的變遷進行理論上的概括……等他身體養好了，還能參加食物主權來年的年會……

　　然而，悲傷來得如此之快，文茂老師再也不會給我們探望他的機會了，更遺憾的，是我們失去了一位對公有制、集體經濟有著精深見解的研究者。

　　斯人已逝，那次“解讀《農村集體經濟組織法草案》——農村集體經濟還是合作經濟？”的講座，遂成為永久的紀念；而那次講座的視頻，也留下了珍貴的影像，讓我們得以重新聆聽他永遠不老的年輕的聲音。

　　講座導語

　　包產到戶四十多年后的今天，許多農村工作者都意識到小農生產的困境，呼吁“農民必須組織起來！”但是，由于割裂、否定農村社會主義集體經濟的歷史，造成當前農民組織化程度嚴重弱化，存在著用合作制取代集體經濟組織的傾向，一些學者官員談“集體”而色變。

　　然而，合作經濟的本質是以私有制為基礎，它是一柄雙刃劍。歷史上在農村土地私有制的條件下，合作經濟曾經是邁向集體經濟的過渡形式，是逐步實現農村土地集體所有制的必要一環。但是，在法定農村土地實行集體所有的今天，提倡合作經濟，必須首先瓦解土地集體所有制，其實質是架空集體經濟組織，完成土地私有化。因此，合作經濟還是集體經濟，是兩條立場迥異的道路，通向兩種完全不同的農村未來。

　　這一激烈的路線之爭，清晰地反映在2017年和2022年底兩個不同版本的《農村集體經濟組織法草案》之中。在這次講座中，張文茂老師深入細致地對比和解讀了兩個版本的《農村集體經濟組織法草案》。他認為，農村徹底私有化改革有兩個方面，一個是使土地承包權和其他財產權益股權化、物權化，然后可以自由流轉；另一個是把集體經濟組織股份合作化、企業化、公司化。2017年版的草案正是要用合作制取代集體經濟，或者促使集體經濟組織本身股份化、公司化、企業化，其立法目的是要從法律上最終瓦解集體經濟組織。可喜的是，新版草案撥亂反正，堅持了農村集體經濟組織應有的基本原則，確立并保護了農村集體經濟的法律地位和應有權益。新版草案如能通過，將是對農村私有化和資本化改革浪潮的有力反擊。

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　　關于《農村集體經濟組織法》的草案，我至少看到兩個提交到全國人大的版本，一個是2017年版本，一個是2022年底公布征求意見的新版。對前一個版本，我在2017年十九大前曾提出過強烈的批評，寫了《關于農村集體經濟組織立法的幾個原則問題》[1]一文。該文的主要觀點全部以內參的形式上報過中央高層。五年后再看到新版的爭求意見稿，感覺比前一版有了重大改變和進步，值得給予肯定和支持。

　　需要特別指出的是，前后兩個版本的根本區別在于：到底是為農村集體經濟組織立個法，還是要用合作經濟組織等其他市場主體取代集體經濟組織？新版草案顯然選擇了前者。

　　為了說清楚這個問題，我們不妨先看看我國農村合作經濟和集體經濟發展演變的歷史事實。

　　一

　　簡單回顧我國農村合作經濟

　　與集體經濟的歷史發展

　　1、新中國以前的農村合作經濟

　　合作主義或合作經濟的理念，是北洋軍閥時期從西方經日本傳入我國的，最初只是一些學者在研究。到民國時期，己經有了一些學者開始搞農村合作經濟的試驗，后來政府還頒布了《中華民國合作社法》。但是，這種零星的合作經濟實驗并不能觸及農村土地私有制，所以對舊中國農村社會半封建的經濟結構也不可能有什么觸動，并沒有造成很大的社會影響。

　　但是，合作制畢竟是個體農戶抵御資本盤剝的一種有效形式，為農戶解決了很多單家獨戶解決不了的生產和消費的問題。所以，我們黨在解放區也有自己的合作經濟實踐。直到新中國成立后的1950年7月，還頒布了一部《中華人民共和國合作社法草案》。

　　這件事說明什么？說明我們黨在解放區和建國后的社會主義改造之前，還是主張發展合作經濟的。合作經濟也是新民主主義經濟的重要組成部分。那時的認識和經濟綱領，還是新民主主義經濟。所以，才有劉少奇后來的鞏固新民主主義秩序的說法。

　　這是合作經濟在我國發展的最初階段，直到農業合作化開始之前，其基本特點是在不消滅土地私有制的基礎上發展農戶之間的互助合作。所以，那時毛主席在論述土地還參與分紅的初級社時，稱其為半社會主義性質的過渡形態。其實，合作經濟并不是共產黨的專利，連中國人的專利都說不上，而是西方的舶來品。共產黨的目標是由合作經濟過渡到土地集體所有制基礎上的農村集體經濟上來。

　　2、新中國的農業合作化運動

　　新中國完成土地改革后，黨提出過渡時期總路線，包括對農業實行社會主義改造，即農業合作化運動，經歷了互助組、初級社、高級社三個階段，完成了生產資料的社會主義改造。其中的互助組是個體農戶之間的互幫互助；初級社是土地入社到集體統一經營，但農戶仍可憑借所有權參加一定比例的土地分紅；而高級社則取消了土地分紅，全部可分配收入實行按勞分配，代表著土地私有制的消亡。

　　這一階段與原來的合作經濟的本質區別，是完成了土地私有制向集體所有制的改造過渡。大家都知道，在這個問題上發生過劉少奇等人與毛主席的分歧，而分歧的焦點就在于是否消滅土地私有制。但毛主席很快說服大家，基本統一了認識，所以這個過渡比較順利，促進了農業生產的發展。到普及高級社時，由于取消了土地分紅，完全按勞動來分配了，毛主席才說農村生產資料所有制的社會主義改造基本完成。

　　這時的高級農業生產合作社已經遠遠不是建立在私有制基礎之上的合作制了，也不是建立在個體農業基礎上的供銷、信用、生產三位一體的合作經濟，而是建立在土地等生產資料公有制基礎之上的合作經濟，本質上已經是一種農業集體經濟的最初形態。后來人們一般將其稱為“社區性合作經濟組織”以區別于個體基礎上的互助合作和農民專業合作組織。

　　3、人民公社時期的農村集體經濟

　　再后來就是人民公社三級體制的集體經濟組織形式。經過人民公社化運動的曲折和調整完善，到1961年基本確立“三級所有、隊為基礎”的體制，使我國農業合作經濟形態升級為農村集體經濟形態。其行政法規形式是《農村人民公社工作條例》即“六十條”。

　　高級社為什么要向人民公社集體經濟發展？基本原因有兩個方面。

　　一個是農民組織起來以后，必然要面對徹底改造農業生產的自然物質條件的需要，即改土造田、平整土地、修渠打井、興修水利等大規模的農業基本建設。這是擴大農業再生產的必然趨勢，學大寨就是要首先解決這個問題。

　　另一個是目的是要把純農業的合作社升級為農工商綜合經營、經濟發展和社會管理融為一體的政社合一的農村集體經濟組織，使其成為既能承擔農業現代化，又能承擔農村工業化、城鎮化的體制支撐和組織載體。當然，這一轉變在開始階段走了一點彎路，碰了點釘子。但是，到六一年、六二年，公社集體經濟三級體制最終確定下來，并穩定發展了二十多年。

　　陳錫文同志好像說過，農村合作經濟的終點，就是集體經濟的起點。我贊同這個講法。

　　總起來看，由高級社的合作經濟向人民公社集體經濟的發展，本質上是由農業合作化向農村集體化的發展。這意味著農業產業結構的拓展和集體組織規模的擴大。但這種發展要做到適度和兩全，還是有經驗教訓的。

　　我的總結是：農業生產組織載體的規模大不過村級，工業化組織載體的規模小不過鄉。這是我國農村現代化發展的兩個重要的規律。我們過去所有“左”的或“右”的錯誤，都與違背這兩個規律有關。如農業上的大公社組織和農村工業化中村自為戰的細碎化和產業的低端化。

　　但是，我們對這段歷史的認識是扭曲的，負面的，這直接影響著農村改革的方向和集體經濟組織立法的動機。我在對2017版農村集體經濟組織法草案的批評意見中，提出兩條前提性的原則：一個是不能違背憲法精神，一個是不能割斷歷史。

　　對農村來說，改革前的三十年主要是這兩個階段。而割斷歷史一般表現為對這兩個階段的否定態度。其中，完全否定二十多年人民公社歷史的人，也許主觀上是想退回到高級社的水平。但是，現實中這條底線是根本守不住的。因為資產量化之類的產權制度改革很快退到了初級社的水平。

　　其實，初級社的水平也是守不住的。因為很多公知學者認為共產黨的土地革命、土地改革都是錯的，破壞了農村地主富農所代表的先進生產力。華國鋒以后不止一個領導人認為“初級社就搞早了，高級社不應該搞”，更不要說人民公社了；為什么當初不堅持鞏固新民主主義秩序呢？

　　所以，很多知名公知至今還在宣揚民國時期的合作經濟和鄉村建設的先進性，甚至希望讓金融資本下鄉幫助農民組織起來，并最終成為國際金融資本擴張的微觀基礎。他們認為這樣才能完全融入以美國為主導的世界資本主義體系，讓中國扛起全球化的大旗。我國農村的發展如果被這樣的思潮所引領，那就不可能再有什么集體經濟組織的法律地位，只要有股份合作之類的組織形式為資本下鄉提供載體就行了。至于土地和糧食的控制權，只要看看南美國家的農業大國巴西、阿根廷的現狀就很清楚了。

　　4、改革以來對農村集體經濟組織認識的反復

　　廢除人民公社制度后，農村集體經濟的組織形態沒有了法律形式，沒有了名分，成了沒有戶籍身份的編外“黑戶”。基本特點是：

　　第一、沒有合法的身份；

　　第二、職能職責被肢解；

　　第三、基本權益被剝奪；

　　第四、鳩占鵲巢，被村委會替代了。

　　但是，也不是集體經濟就完全消亡了。幾十年來，集體經濟組織并沒有完全消亡，只是一直在村民委員會組織的后面隱藏著。現實中一般都是以村民委員會的名義代表著農村集體，雖然職能職責和權益早已被有關政策和法規肢解或剝奪了，但法律上還承認土地集體所有制，名義上還是承認實行集體的雙層經營體制。

　　在這個轉變過程中，有一個理論上和宣傳上用合作經濟概念代替集體經濟概念的過程。1984年我曾參加過一個全國性的“國際合作經濟講習班”，那時己經開始普及國際公認的農村合作經濟的共識，即國際上公認的合作制基本原則。后來，我國農村發生了一系列由集體經濟蛻變為合作經濟，再蛻變為股份合作制的私有化進程。

　　在西方發達國家，合作制一般會趨向公司化。而我國在改革的過程中，也已經有多部法律反映了這一發展趨勢。我國關于農村問題最高的某科學研究機構在2015年就建議制定專門的《農村集體經濟組織法》，并以《國家智庫報告》的形式提出：“集體經濟組織應改造和完善治理結構，使之成為合乎合作制企業特征的企業法人”，“構建股份合作制的管理結構”，并且要在工商和稅務部門進行登記。

　　他們在報告中對于把集體制變為合作制再變為公司制的改革進行了理論論證，提出了具體的政策措施。于是就有了2017版的《農村集體經濟組織法草案》，也有了2018年的“關于農村集體經濟組織登記賦碼工作的通知”的紅頭文件，要求只對完成產權改革把財產量化到個人的集體經濟組織進行登記。

　　在現實的演變中，不論是由私有制向集體所有制轉變，還是由集體所有制向私有制蛻化，合作制都可以成為這種變革的中間環節。將農村集體所有制蛻變為合作制，進而蛻變為股份合作制和公司企業，這是私有化改革的基本套路。

　　資源變資產、資產變股權、村民變股民，這樣一變，集體經濟組織就徹底變成企業了。股權再進一步多元化，社會資本可以進入，還要能順暢流轉進出。那么，社會資本進入并兼并股權就既方便又合法了，連20%的持股比例都不用，就完全能夠控制農村的資源、資產了。所以，在他們的政策建議和起草的有關草案中，股權能夠“順暢流轉”是一個不可缺少的重要的政策取向。

　　我們絕不是一般地反對合作制甚至股份合作制的經濟形態，而是不能允許這種在法律上用合作制甚至股份合作制取代農村集體經濟組織，為資本控制農業和農村資源提供法律保護和組織載體的立法取向。

　　5、改革以來集體經濟組織地位演變的三個階段

　　總體來看，農村改革以來，圍繞集體經濟組織的命運，在制度性法規建設上有著反復的探索和斗爭。人民公社制度被廢除后，農村經濟體制被稱為是以家庭承包經營為基礎的雙層經營體制，即土地集體所有，家庭承包經營。這是寫入憲法的。那么，問題來了，這個集體所有要不要有一個組織載體？這個組織載體到底是什么？叫什么名稱？圍繞這一點，這種斗爭經歷了三個發展演變階段。

　　第一個階段，是探索重建鄉村兩級集體經濟組織。

　　大體是上世紀八十年代到1992年之前。1983年政社分設以后，農村集體經濟組織的名稱、地位和功能都很不確定，進入了一個探索階段。當時主導的傾向還是村級要建立村社合一的集體經濟組織，名稱最好叫村經濟合作社；而鄉級最好建立經濟聯合社，由聯社興辦和管理企業（或農工商）總公司組織。這些探索的基礎是當時大量存在的鄉鎮集體企業。

　　第二個階段，是意圖用其他組織形式取代農村集體經濟組織。

　　大體是上世紀九十年代初到黨的十八大以前。最初，社區性農村集體經濟組織存在的必要性在與論上受到質疑和批判，后來在現實中其功能和權益陸續被各種政策法規所肢解，導致鄉、村兩級重建集體經濟組織的嘗試失敗。而在九十年代前期，又掀起了一股農村集體企業產權制度改革的潮流，結果是大批鄉鎮集體企業被私有化，農村集體經濟組織再一次失去了存在和發展的物質經濟基礎。在這種情況下，就有了一個新的問題，能不能用專業合作經濟組織取代原來的社區性集體經濟組織，但不再具有集體經濟組織統籌和統一經營的功能？于是，最終出臺了《農民專業合作社法》。

　　第三個階段，是農村集體經濟組織立法過程中的分歧和斗爭。

　　大體是在黨的十八大以后。多年的發展已經證明，專業合作社的存在并不能取代農村集體經濟組織的地位和功能，而且很多專業合作社其實都成了大戶強人組織的代名詞。農村要走出小農經濟的陷阱，特別是在脫貧攻堅的實踐過程中，再一次證明農村還是要有社區性的集體經濟組織。于是，農村集體經濟組織的立法提到日程。但是，斗爭也一定會在立法的過程中表現出來。這樣，我們就看到了一個2017年版和2022年版的兩個版本的草案，代表著不同的立法動機。

　　二

　　關于農村集體經濟組織的本質屬性

　　前幾天看到老田講概念的肯定性內涵和否定性外延問題，即是什么和不是什么。我很贊同。農村集體經濟組織這個概念也是一樣的。如果從定義的角度即肯定性內涵的角度來概括一下，我想至少可以明確以下各點：

　　1、農村集體經濟組織是以農村土地集體所有制為基礎，以農村社區為載體和范圍邊界的經濟組織，具有經營性和社會保障性雙重功能，是不同于公司企業、專業合作、股份合作等其他市場主體的特別法人。

　　2、農村集體經濟組織是農村土地集體所有制的組織載體。

　　所以，它是我國農村社會主義公有制的實現形式和組織形態，是我國農村的基本經濟制度。這是其他市場主體如專業合作組織、股份合作組織、公司企業組織等不能取代的。

　　3、農村集體經濟組織是一種特別法人，因為它還對全體社區成員承擔社會保障功能。

　　它的社會保障功能是通過落實成員的基本權利實現的。這些權利主要包括：土地承包權，宅基地使用權，在集體企業的就業權，參與集體的分配權，集體的教育、文化、體育、醫療、養老、救助等服務和福利的享有權。這個屬性決定了社區集體不能以土地等集體財產對企業債務承擔無限責任，不能破產。

　　4、農村集體經濟組織的經營功能是通過基本經營制度（經營方式）實現的，其基本特征是統分結合的雙層或多層經營體制。

　　這種經營體制基本可以分兩大類：一類是集體與農戶的雙層經營；一類是集體與企業等市場主體的雙層或多層經營。前者以均田制家庭承包為主，后者是以分工分業為基礎的專業化經營。較高級形態的雙層或多層經營，一定是集體的資產經營和公司等市場主體的企業經營的結合。前者是調整升級產業結構和總資產的積累增值；后者是從事具體的生產或商貿、服務等經營活動，追求的是勞動生產率和企業的經濟效益。當農村集體經濟發展到城鄉融合的一體化階段時，多級所有、多層經營的復合型體制和結構也必然會成熟起來。

　　5、農村集體經營體制的組織結構是A+X的結構。

　　這里A是社區集體，X可以是承包農戶，也可以是合作社、股份合作社或公司企業等市場主體。這種組織結構會隨著產業結構的升級和經濟水平的提高，由簡單的雙層經營結構向多層的復合型結構轉變。這種轉變一般在村各自為戰的情況下難以完成，需要有鄉鎮一級的統籌和聯合才能實現。

　　但是，主張徹底瓦解集體經濟的私有化政策取向，是把這種社區集體+公司企業等市場主體的結構，改變為A=X或A變成X的結構。本來是集體興辦企業，成了集體自己變成了企業。而在家庭承包經營的情況下，本來的雙層結構就成了只有家庭一層的小農經濟結構，沒有了集體的職能職責。

　　這里還有一個重大的原則界線被模糊了，即農村改革到底是一種集體經濟的承包制，還是還田于民退回到農業合作化以前的個體農業？如果是前者，那當然需要為農村集體經濟組織立法；如果是后者，那就在個體農戶的基礎上搞個農民專業合作立法，并且要有利于土地的流轉兼并。按照這樣的演變趨勢，集體經濟組織A最終就被大大小小的X們取代了。看看我們的現實，各種市場主體都有了具體的法律規范，受到了法律的保護，如農民的專業合作社法、股份合作制條例、企業的公司法等等，只有農村集體經濟組織至今沒有專門的法律進行規范和保護。

　　6、集體經濟組織在產權和分配結構上的特點，是社區集體內部財產權的不可分割性與企業等市場主體資產的可分割性和開放性；在分配上是集體組織內部的按勞分配與企業等市場主體的按要素分配的結合。

　　在集體經濟組織內部，是封閉性財產的關系和基本保障+按勞分配的分配關系，絕不能允許存在股權和流轉順暢的問題。而在公司企業層面產權是可以開放、可以股權化流轉的、分配上是按要素分配的，以適應市場經濟環境。所以，農村集體經濟在經營上是雙層或多層經營，在分配上也是二次或多次分配的。在這個意義上，農村集體經濟組織類似于一個微縮版的地方政府。這也是當初人民公社為什么要政社合一的原因之一。

　　根據以上幾方面的概括，很顯然，農村集體經濟組織這個概念是有邊界的，或者說其外延是不能隨便擴大的，不能擴大到合作制、股份合作制甚至企業公司制上來。這就是以擴大概念外延的辦法來偷換概念。2017版草案的本質就是用這種手法把集體經濟組織蛻變為合作經濟等其他市場主體。

　　三

　　新版《農村集體經濟組織法》

　　草案堅持的原則底線

　　評價新版《農村集體經濟組織法》草案，要堅持以下三個標準：第一，是否守住了集體所有制的原則底線；第二，是否正視了市場經濟條件下的現實環境；第三，不能奢望一次解決全部問題，不要求全責備。

　　將農村集體經濟組織改造為合作經濟組織、甚至股份合作經濟組織，是為資本改造農村提供法律依據，最終徹底瓦解農村集體經濟組織，用共有制取代公有性質的農村集體所有制。和2017年版的《農村集體經濟組織法》征求意見稿草案相比，新版草案堅守了底線，堅持了農村集體經濟組織應該具備的基本原則。其中以下各點，我表示非常贊同。

　　1、新版草案明確了農村集體經濟組織法的立法對象不是合作經濟組織，不是股份合作社的原則。

　　如第二條：適用范圍中指出：

　　辦法所稱農村集體經濟組織，……不包括農村供銷合作社、農村信用合作社、農民專業合作社等合作經濟組織。

　　這就把農村集體經濟組織與合作經濟組織區別開來，避免了用合作經濟組織取代農村集體經濟組織的錯誤傾向。

　　而前一版草案恰恰是把兩者混淆起來，抹殺兩者的原則區別和法律界限，甚至把農村集體經濟組織的名稱統一為“集體經濟合作社”、“集體經濟股份合作社”等。在農村集體經濟終止的有關條款中，前一版草案竟然把“不能按照合作制或股份合作制運行”作為集體經濟組織終止的條件之一。這是在為農村集體經濟組織向合作經濟組織蛻化或農村集體經濟組織本身公司企業化大開綠燈。這是在保護農村集體經濟組織還是在瓦解農村集體經濟組織？這不是要用股份合作制組織取而代之嗎？

　　2、新版草案明確了農村集體經濟組織可以是鄉鎮、村級和組級三種形式。

　　如第二條中：

　　本法所稱農村集體經濟組織，……包括鄉鎮級集體經濟組織、村級集體經濟組織、組級集體經濟組織。

　　雖然這里沒有明確三級之間的關系，但是，畢竟為鄉鎮一級的集體經濟組織的發展留出了空間，今后可以通過“合并”的相關法律規定來解決。

　　相反，前一版草案中排除了鄉鎮一級農村集體經濟組織存在的合法地位。如草案總則的第二條中：

　　本法所稱農村集體經濟組織，是指由原農業生產大隊、農業生產隊經改革、改造或改組形成的，具有集體所有、合作經營、獨立核算、民主管理性質的村、組集體合作經濟組織。

　　在這里，他們幾乎連人民公社的歷史存在都是不承認的。所以，只承認農業生產大隊、農業生產隊的歷史存在，自然也就沒有了鄉鎮一級農村集體經濟組織的法律地位了。新版草案否定了這種歷史虛無主義的做法，直接承認農村集體經濟組織有鄉鎮級、村級和組級三個層次，在一定意義上還原了農村集體經濟組織的產生和發展的歷史本來面目。

　　3、新版草案明確了農村集體經濟組織是以土地集體所有制為基礎的，是以村組社區為載體組織起來的。

　　新版草案第二條指出：

　　本法所稱農村集體經濟組織，是指以土地集體所有為基礎，依法代表成員集體行使所有權，實行家庭承包經營為基礎、統分結合雙層經營體制的地區性經濟組織。

　　這里明確了農村集體經濟組織的基本屬性，即“作為農村集體土地及集體資產的所有者載體（習近平語）”，也明確了農村集體經濟組織邊界的地區性，以區別于其他類型的經濟組織。為什么農村集體所有制必須要有一個特定的社區組織載體？因為這種集體所有制是一種社區公有制，而這種公有財產是不能分割到成員個人的。分割到成員個人就變成了按份共有的合作制或股份制了。

　　而在前一版草案總則第四條中，只承認：

　　農村集體經濟組織是農村集體資產的管理主體，依法代表全體成員對農村集體資產行使占有、使用、收益和處分的權利，承擔管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等職責。

　　這樣的規定把農村集體經濟組織與合作經濟組織之間產權關系上的區別完全抹殺了，農村集體經濟組織也只是被成員委托的管理主體，而不再是集體土地及集體資產的所有者載體了。農村集體經濟組織的產權主體屬性和法律地位沒有了，成為與產權私有基礎上的合作制一樣的組織了。

　　新版草案在這個問題的表述上雖然還可以進一步推敲，但畢竟比前一版草案有了很大的進步，承認了農村集體經濟組織應該依法代表成員行使所有權而不僅僅是管理權了。

　　4、新版草案明確了農村集體經濟組織是特別法人，不可以破產的原則。

　　這里的含義是農村集體經濟組織有兩種基本屬性：經營性和社會性。經營性可以通過集體經濟組織興辦企業的形式存在和發展。社會性可以通過集體經濟組織興辦各種事業的形式存在和發展。所以其財產也分為經營性和非經營性。這是農村集體經濟組織與一般公司企業組織、專業合作組織、股份合作組織、股份制組織等完全不同的。所以。農村集體經濟組織不能像其他那些市場主體一樣可以破產，這是由于它同時具有的社區型的社會性屬性決定的。

　　5、新版草案明確了農村集體經濟組織對所辦的市場經營主體按出資額承擔有限責任的原則。

　　草案的第六條，特別法人中規定：

　　農村集體經濟組織可以依法出資設立或者參與設立公司、農民專業合作社等市場主體。設立的市場主體依法從事經營活動，享有相應市場主體的權力、履行相應義務，以其財產對債務承擔責任。農村集體經濟組織以其出資為限對其設立或參與設立的市場主體的債務承擔責任。

　　這是一種以出資額為限的有限責任制，是為了防止農村集體經濟組織因公司化而走向破產，是對農村集體經濟組織的一種法律保護。

　　而前一版草案在第五條中規定：

　　農村集體經濟組織以其合法取得的所有集體資產依法對債務承擔責任。農村集體經濟組織成員以其出資額或所持股份份額為限對本集體經濟組織承擔責任。

　　這種“以其合法取得的所有集體資產依法對債務承擔責任”的規定，就是一種無限責任，是為集體經濟組織最終破產挖的一個陷阱，也是農村集體經濟組織企業化、公司化以后必然所要面對的嚴酷現實。

　　新版草案將其否定了，也是一個很大的進步。

　　6、新版草案明確了農村集體財產是不能分割到成員個人和集體土地所有權不得轉讓的原則。

　　見第六條：特別法人條款中規定：

　　農村集體經濟組織以農民集體土地所有權為基礎設立，集體土地所有權依法不得轉讓，農村集體經濟組織不得破產。

　　同時規定：

　　集體財產依法由農村集體經濟組織成員集體所有，由農村集體經濟組織經營管理，不可分割到成員個人。

　　而在前一版草案的第四十六條中則強調：

　　農村集體經濟組織可以按照依法、自愿、民主、公正的原則，開展集體資產股份合作制改革，設立農村集體資產股份合作經濟組織，創新資產運營，建立‘歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順’的現代產權制度。

　　很顯然，新版草案對前一版草案的集體產權改革進行了修正，這也是一個很大的進步。

　　7、新版草案在總則中明確了農村集體經濟組織的職能職責。

　　新版草案在總則中就為農村集體經濟組織的職能職責單列一條，具體列舉了十三款：

　　農村集體經濟組織依法履行下列職責：

　　（一）發包農村土地；

　　（二）辦理農村宅基地申請、使用事項；

　　（三）合理開發利用、保護耕地等土地資源并進行監督；

　　（四）使用集體經營性建設用地或者出讓、出租集體經營性建設使用權；

　　（五）組織開展集體財產經營、管理；

　　（六）決定集體出資的企業所有權的變動；

　　（七）分配、使用集體收益；

　　（八）分配、使用集體土地被征收征用的土地補償費等；

　　（九）為成員的生產經營提供技術、信息等服務；

　　（十）為成員提供教育、文化、衛生、體育、養老等服務，或者對村民委員會提供服務給予資金等支持；

　　（十一）支持和配合村民委員會在黨組織的領導下開展村民自治；

　　（十二）支持農村其他經濟組織、社會組織依法發揮作用；

　　（十三）法律法規和章程規定的其他職責。

　　顯然，新版草案終于重新開始強調要尊重農村集體經濟組織依法具有的職能職責了。而這種職能職責實際上是農村集體經濟組織依法應該享有的基本權益。新版草案在總則中加以明確是一個重大的進步。

　　而前一版草案并沒有在總則中明確農村集體經濟組織的職能職責，只是在第四章“組織機構及治理”的第三十條中原則性地列舉了一些空話：

　　農村集體經濟組織依法履行下列職責：

　　（一）保護、管理集體所有或者國家所有由集體使用的耕地、林地、草地、山嶺、荒地、水面、灘涂及相關附屬設施等資源；

　　（二）經營集體所有資產，實現集體資產保值增值；

　　（三）提供成員生產經營和生活所需的服務；

　　（四）協調成員之間的利益關系；

　　（五）建立健全集體資產經營管理、財務會計、民主理財、收益分配等制度。

　　很顯然，前一版草案是漠視農村集體經濟組織本應享有的基本權益的。因為在現實中，這些基本權益也早已被各種政策法規肢解了。

　　8、新版草案明確了農村集體經濟組織的主管部門是縣及縣以上的農業主管部門，并負責注冊登記等職責。

　　見第十條。集體經濟組織不能由市場監管（原工商行政部門）部門登記，因為農村集體經濟組織本身不是公司企業組織，甚至可以說不是完全獨立的市場主體，因為它不能用集體的土地所有權為自己興辦的企業等市場主體的債務承擔無限責任。

　　如果將目前有些地方政府把土地承包權納入不動產登記的做法與新版的《農村集體經濟組織法草案》對照一下，可以看出現實中政策法規的混亂和矛盾沖突。對土地承包權進行不動產登記，就是承包權的物權化，是在法律上正式承認土地的私有化。其影響不亞于春秋時期魯國的“初稅畝”（1）。況且，對土地承包權的管理首先是農村集體經濟組織自身的職能職責，其次才是政府農業農村主管部門應該監督管理的職能，為什么要由國土資源部門來登記呢？這難道不是在國家管理層面繼續肢解農村集體經濟組織嗎？

　　9、新版草案明確了農村集體經濟組織的名稱，即××鄉××村“集體經濟組織”。

　　見第二十二條，這很好。子曰：必也正名呼，名不正則言不順。

　　而2017年的前一版草案第十四條規定：

　　農村集體經濟組織的名稱統一為：××縣（市、區）××鄉（鎮、街道）××村（××組）集體經濟合作社；完成股份合作制改革的，登記為：××縣（市、區）××鄉（鎮、街）××村（××組）集體經濟股份合作社。

　　這也是一個重大的原則問題，連名字都要改成“股份合作社”了，你還搞農村集體經濟組織的立法有什么用？好在新版草案直接否定了這一條。

　　10、新版草案明確了當下集體經濟的股權量化只是其成員的一種財產收益權的量化，是一種分配權，而不是物權化的股權。

　　新版草案稱為“集體經營性財產收益權份額量化”。見第四十一條：經營性財產量化。

　　農村集體經濟組織可以將集體所有的經營性財產的收益權以份額的形式量化到本集體經濟組織成員，作為其參加集體收益分配的基本依據。

　　前一版草案在第四十六條規定：

　　農村集體經濟組織可以按照依法、自愿、民主、公正的原則，開展集體資產股份合作制改革，設立農村集體資產股份合作制經濟組織，創新資產運營，建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度。

　　新版草案基本否定了這一條。此外，前一版草案都用的是“資產”的概念，而新版都用的是“財產”的概念。這也是新版與前一版的一個重大區別。

　　11、新版草案明確了成員退出不能分割集體財產，只可給予適當補償或保留一定的收益分配權。

　　新版草案第十七條規定：

　　農村集體經濟組織成員自愿退出的，可以與農村集體經濟組織協商獲得適當補償或者在一定期限內保留已經享有的財產權益，但是，不得要求分割集體財產。

　　2017版草案第二十八條規定：

　　自愿退出農村集體經濟組織或喪失成員資格的成員，不得分割集體資產，可由合法繼承人繼承或經農村集體經濟組織同意轉讓其股份，但農村集體經濟組織應設置受讓方占有股權的上限。

　　前一版草案允許有條件繼承和轉讓股權。新版草案則避開或否定了這一點，但仍留有尾巴。

　　12、新版草案第三章是“登記、合并和分立”，而2017版草案是“設立和終止”。

　　二者有什么區別呢？似乎區別不大。但這里的重點是，前一版草案強調的是重新設立并登記，而這個重新設立的標準是是否進行了產權制度改革，資產是否已經量化到人。所以才有了2018年那個三個部委聯合發文的農村集體經濟組織登記賦碼工作的通知。通知只提給完成產權制度改革成立股份合作社的所謂集體經濟組織登記賦碼，把沒有進行產權量化改革的集體經濟組織排除在外，這是從立法到行政執法聯手圍剿農村集體經濟組織。而新版草案則否定了此類重新設立登記的問題。

　　四

　　幾點修改和補充的建議

　　1、關于經營性用地的規定有矛盾

　　如第三十八條“其他農村土地的經營”，可以采用經營權出租、入股等方式經營。而第四十條的集體建設用地卻與三十八條規定不統一。

　　第三十七條：集體財產

　　集體財產主要包括：

　　（一）集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等：

　　（二）……

　　（三）集體所有的教育、科技、文化、和旅游、衛生、體育、交通等設施和農村人居環境基礎設施。

　　第三十八條：其他農村土地的經營

　　依法應當實行家庭承包經營的耕地、林地、草地以外的其他農村土地，集體經濟組織可以直接組織經營或者依法實行承包經營，也可以依法采取土地經營權出租、入股等方式經營。

　　第四十條：集體經營性建設用地的經營

　　符合國家規定的集體經營性建設用地，集體經濟組織應當優先用于發展集體經濟和鄉村產業，也可以依法通過出讓、出租等方式交由單位或個人有償使用。但是，這里又沒有明確提是否可以采用入股的方式經營。

　　而以上三條的邏輯關系是：第三十七條是集體土地財產的總括。第三十八條是第三十七條中的一部分。依法不實行家庭承包的那部分土地，即“其他農村土地”，其中規定了可以出租、入股。那么，在邏輯關系上，這里的出租、入股應該也適用于第四十條的集體建設用地，因為集體建設用地也屬于“其他農村土地”。而第四十條除了規定集體建設用地可以通過出讓、出租的方式流轉給單位或個人有償使用之外，并未提及是否也可以采取入股的方式經營。應該說，第四十條不提入股的方式是正確的。但是在文字處理上出現了矛盾。

　　如果第四十條的集體建設用地包括在第三十八條的其他農村土地范圍之內，那么，就會為集體建設用地經營權入股的方式留出了口子。入股即意味著喪失權益的可能，即經營權喪失。那么，這里應該明確提出不支持集體建設用地經營權入股的經營方式，或者包括第三十八條的所有農村其他土地，都不要提“經營權入股”的方式。

　　如果第四十條不包括在第三十八條的“其他農村土地”范圍中，則應明確加以區分，以免造成誤解和混亂。

　　2、關于財政支持

　　草案第四十九條是財政支持措施。此處的提法比較原則，缺少具體措施。建議增加要求地方政府制定財政周轉資金支持農村集體經濟組織發展的相關政策和具體措施。

　　用財政周轉資金支持農村集體經濟，一是公共財政應該承擔的責任。現在的財政資金大都支持社會資本或大戶了。二是要對每個集體經濟組織核定一定的數額和一定的使用年限，到期歸還后可繼續周轉，不能歸還的不可繼續使用。三是將來可以轉為國有資產在集體經濟企業中的股份，為走向城鄉融合發展創造條件。此外，關于各種財政支農資金投入形成的財產，不論是經營性還是非經營性的，均應作為集體財產，計入農村集體經濟組織的賬目，由集體經濟組織加強管理，并且應該明確不得量化到成員個人。

　　3、關于金融支持

　　解決集體經濟發展的金融支持問題，要從兩個方面考慮：一是恢復或重建農村集體經濟的信用合作組織，既要有基層組織，也要有從地方到中央的信用聯合組織。這是農村集體經濟在市場經濟條件下發展壯大、不被國際、國內金融資本控制剝削的根本保證。二，對集體經濟興辦企業的商業性金融支持，只能用集體企業的資產進行抵押，不得用集體土地進行抵押。

　　所以，草案第五十二條：金融支持措施中，應增加恢復或重建農村集體經濟合作金融和加強監管的相關內容。

　　4、關于股權質押

　　第五十二條“金融支持措施”中，集體經營性財產可以“股權質押”的方式，取得貸款支持等。

　　新版草案第四十一條中明確：集體所有的經營性財產是指本法第三十七條除第一、三項以外的財產。這就意味著第三十八條和第四十條所指的財產都可以適用于股權質押。這實際上為部分土地財產的私有化留了個口子。

　　建議將此款取消。

　　5、關于建立農村集體經濟組織的聯合會

　　國家應該像支持工商業者聯合會那樣，支持建立全國和地方各級的農村集體經濟組織聯合會組織，作為社團法人在各級民政部門登記注冊。各級農村集體經濟組織聯合會為農村集體經濟提供各種支持和幫助，維護農村集體經濟組織的合法權益，為農村集體經濟的發展保駕護航。

　　建議新版在修改完善時，在有關支持農村集體經濟組織的條款中增加這一內容。

　　五

　　互動環節

　　老田：

　　張老師的研究深度跟一般學者相比確實深入很多，不只是關注理論問題，還特別聯系政策與立法的實踐，在后一個方面，還能夠深化對主流的彎彎繞的認識。尤其在政策設計和論證方面與主流經濟學家之間有很大的不同。

　　張老師在《我國三農領域的三大流派及其分歧》[2]的談話中，有一個特別清晰的概括，是把現有的理論和政策論證分為三個流派：一個是完善新型集體經濟，一個加快推進徹底私有化，一個是維持家庭分散經營。而占據主流輿論的一伙人，最喜歡走極端，要瓦解村社共同體的存在痕跡。

　　當前就是以杜潤生門下的那一伙人的話語為主流，他們平時寫文章，遮遮掩掩鬧不清楚到底要咋樣，但是，到了政策和立法階段，就原形畢露。他們主要的努力方向就是解散集體經濟之后，繼續徹底瓦解村社。他們不只是要解散人民公社就算了，最終的目標是瓦解整個村社共同體。這個倒退，就比封建社會還要極端、還要原子化。

　　從總體上看，瓦解村社共同體的問題不僅在于經濟上把農民變成一家一戶的、消極的不合作狀態，還有一個很核心的問題，就是把群眾參與的秩序建設過程給瓦解了。農村社會失序、生產嚴重不足，大量婦女兒童被拐賣等問題，反映出普通勞動者不僅合作生產沒有了，而且原來大家出于共同關心并通過輿論或各種共同體網絡來生產秩序、提供安全保障的那種嚴密的共同體也沒有了。

　　我們知道，公檢法是很難深入到農村去的。不僅對農民如此，對城市的普通人來說也是如此。公檢法服務和救濟的可及性是非常差的，成本也很高。這樣的狀況，就變成了農民所說的“扁擔沒扎，兩頭打塌”的狀態，村民共同參與的秩序生產沒有了，公檢法也基本上不服務他們。

　　我們最近看到的那些惡性案件像唐山打人案、鐵鏈女事件和胡鑫宇案，展現出普通民眾在生產和生活中遭遇的各種秩序困境。秩序生產成了沒人守護的空白。這樣的困境是共同的，一遇到這樣的案件，大家都會認真關注，反應也很強烈，對這些問題及其背后狀況也都很痛恨。這實際上反映了無論在農村還是城市，普通勞動者原來都參與的那個秩序建設過程，通通被瓦解了。從廣義上來說，瓦解農村集體生產與技術合作，也跟這些案件呈現的一樣，所以問題很嚴重。

　　美國有位學者叫杜贊奇，他說，晚清和民國政府在農村搞的基層政權建設是不成功的，是內卷化的，運作成本高同時執行力還很低。革命所依賴的那些基層組織代理人群體最后把農民得罪了，同時也不能給農民以公共服務或者其他提升，這兩個方面都會造成農民的嚴重不滿。

　　革命時代共產黨為什么能夠走出內卷化？還能夠發動農民參與政治和秩序建設，參與合作生產，然后把自己的生產生活和安全問題、秩序問題都解決了呢？核心問題還是要實現群眾的政治化。這個過程的努力，跟張老師說的瓦解村社的過程是相反的。

　　1980年代分田以后，是全面地從意識形態上，從組織上，從各個方面，對農民進行消極化、非政治化、非參與化、相互不關心的原子化改造。改造的結果就是，農民近乎喪失了一切，不僅沒有可能提高自己的生產和生產技術，無法提高自己的生活水平，甚至連基本的安全與秩序生產問題，都陷于困境。普通人平時可能還沒有這種感受，但是一碰到倒霉的時候，那就是到處求告無門。社區變得完全無力，完全沒有辦法幫忙，公檢法很少會有及時有效的介入。

　　借著這樣一個機會，請張老師來給我們講一講，在這方面也逐步深化認識，理解政治建設中顛倒反復的歷史過程及其深刻內涵。

　　張文茂

　　謝謝老田！老田剛才提到的一點我覺得非常重要——在我國想搞私有化的勢力，在農村問題上有一個核心目標，叫做“解構村社”。就是把我們現在農村的社區結構消解掉，不光是集體經濟這個組織結構，也包括村莊社區這個結構，都要徹底解構掉，把它原子化，城鎮社區化。我曾寫過一篇很短的文章，題目就是《“解構村社”是農村私有化的核心目標》[3]。

　　解構村社的辦法是兩條線：一條是從土地制度上，把土地集體所有制架空，把承包權股權化，然后演變為私有化；另一條是從組織形態上進行改造，就是對農村集體經濟組織進行產權改革，資產量化到人，使集體經濟組織變成按份共有的合作制、公司制的企業組織，然后資本就好進入了。最終將集體的經濟功能與社區組織完全剝離，把農村社區變成和城市居委會一樣的居民社區組織，集體所有制就最終瓦解了。

　　大家注意，他們的目標就是讓農村社區不要再有集體經濟組織的功能，不再是集體土地的所有者組織載體，更不要有統一經營的功能，而是一個跟城市的居民委員會一樣的自治組織。城鎮居民社區不具有集體財產組織載體的功能，沒有集體資產的經營管理、統一分配的功能。主張搞私有化的人，在農村集體經濟組織立法問題上，包括在這方面的政策選擇上，目標就是在土地上千方百計推進私有化，在組織形態上要瓦解掉村社集體組織，最終讓村社集體組織變成只有城鎮居民委員會這種社區組織就行了。農村集體經濟組織的財產權、經營權、管理權等等全都沒有了。給誰了呢？給了打著股份合作社旗號的新型經營主體和社會資本，最終會被國際資本所控制。最典型的就是南美洲的巴西、阿根廷等國，都是活生生的案例。

　　問題一

　　農村集體經濟如果不股份化，如何處理成員退出和加入的問題？前三十年如何處理這個問題的？

　　張文茂

　　這個問題說起來不是三言兩語能說清的。如果對改革前沒有一定的歷史知識，就不容易理解。農村集體經濟組織在改革之前，處于國家二元結構和體制的條件下。那時，凡是退出農村集體經濟組織的，去哪里了？大家想一想，一定是變成了非農業人口，也就是市民化了。有的是國家企業招工了，有的是部隊或地方提干了，還有的上了大學，等著國家分配工作。所以，在改革之前，凡是退出農村集體經濟組織的，都是同時由集體所有制進入了全民所有制這個體系，成了城鎮居民，開始享受國家的各種保障。那時，沒有人覺得退出農村集體經濟組織失去了什么，反而是得到了更多的利益，在各項社會福利待遇上是往高處走的。所以，那時沒有人會提出退出補償的問題。

　　只有改革以后進入市場經濟階段，全民所有制企業變成了國有企業，招工也市場化了，大量農民進城打工卻并不能轉變為城市居民，這個問題才出現。進城農民長期離開了農村，卻沒有同時享受到城鎮居民應該有的各種保障，比如說住房、醫療、養老等等。于是，我們的社會出現了一個幾億人的農民工群體，在城鎮工作卻不能市民化，身份是農民又不再經營土地。于是，這一群體如果退出集體經濟組織，就意味著連集體的土地權益也失去了。所以，這個問題在現實中就遇到了很多矛盾，需要在實踐中進一步探索總結，找到合理的解決辦法。但是，絕不能靠把集體資產股權化，然后誰退出就把那份股權變現帶走。這個就使集體經濟完全變質了，是不能允許的。

　　所以，新版草案中，在涉及這個問題的條款中留了一點余地，就是退出時可以通過協商適當給予一定的補償，或者允許在退出后的一定年限內仍然參與集體分配，仍享有一定的分配權。這樣的規定是有道理的。

　　但是，最終解決這個問題的基本原則在政策設計上應該是什么呢？是人們退出農村集體經濟組織的同時，應該享受到城鎮居民所享受的各種社會保障，包括就業、住房、醫療、退休養老等等。要從這個角度完善相關政策。對于廣大農民工來說，如果不能享受城鎮居民的各種保障待遇，那就不要輕易退出原農村集體經濟組織，喪失農村的保障權益。

　　問題二

　　農村集體經濟組織與村委會是什么關系？

　　張文茂

　　我個人的看法，在實踐中還是應該提倡以黨組織為核心，一個班子掛兩個牌子，內部要有分工，但不要分家。要有集體經濟組織，有管委會，負責集體經濟的經營和管理。村民委員會負責社區自治和管理工作。在黨組織領導下分工負責，不見得非要兩套互相獨立的班子。

　　在這個問題上，如果大家對人民公社制度進行過深入的研究，就會發現政社合一的體制在那個時期有它合理的一面。越是到農村基層，社區集體經濟組織和村民自治組織的范圍和邊界越是重合，在這種狀況下，刻意割開兩者之間的聯系反而使問題復雜化。所以，法律上對此類問題不宜做硬性規定，可以交由地方和基層來解決。

　　問題三

　　請問農村集體經濟根據區域不同（或者其他維度不同）可以劃分為哪些不同類型？

　　張文茂

　　這個類型要看是按什么標準來劃分。如果從它的組織原則和性質來說，基本上都是一樣的。因為這些都屬于特定的生產關系和社會性質在法律上的體現，都遵循一定的運行規則。如果連基本屬性都不一樣的話，就沒法通過法律來規范了。但是在現實當中，由于不同集體經濟組織的產業經濟發展水平不同，主導產業和結構不同，地理區位和功能定位不同，它們的經營方式和體制，甚至市場主體的組織形式，會有很大差異，不能一刀切。

　　例如山東的蔬菜產區、南方茶葉產區、果品產區等地，家庭經營的優勢就比較強，沒有必要非得搞成大規模的生產組織。按照家庭經營的能力達到一定的規模，集體提供各項服務，就是集體和農戶之間的雙層經營。

　　山東有一個叫朱旺的村莊，它的村集體不但有自己的工業園區，有多個企業公司，而且它還有一部分農戶搞海產養殖，這些養殖戶有自己的專業合作社。它的經營體制很有意思。它是復合型的多層經營體制，有村集體經濟組織，有公司企業，還有專業合作社，很和諧地組合在一起。

　　所以，不能在經營方式和或體制上千篇一律。城市近郊區、一般農村地區、農業產業化地區、山區半山區、生態保護地區等，都會有很大的差異，不能簡單化照搬。

　　我在下去調研時，很少說你這里按原則應該怎么怎么樣，那是很容易犯錯誤的。要根據當地的實際情況，了解產業基礎、歷史條件、地理區位，生態環境條件等等，綜合考慮才行。但是組織起來走向集體化，應該是共同的原則。

　　問題四

　　包產到戶以后，很多農民土地私有化觀念特別嚴重，他們覺得自己承包的土地就是自己的私有財產。所以現在重新組織農村集體經濟，是不是會有很多農民不愿意？而且，上一代在農村務農的很多都四五十歲了，而下一代基本上都向往城市工作，沒有人愿意回農村繼承土地產權。

　　張文茂

　　一個方面，凡是農民對土地還非常重視并且也認真經營、而集體又沒有新產業發展項目的地方，就不要輕易改變家庭經營的現狀，不要急于否定家庭經營而向專業化經營轉變，因為這種轉變是有條件的。村干部不能為了好管理，就把農民的土地都收上來。如果沒有新的產業做基礎，這種做法是不對的，這個要警惕。

　　另一個方面，如果出現大量的農村人口和勞動力已經進入城鎮、大面積土地無人經營的狀況，那么，恰恰需要集體來對土地資源進行整理開發，重新選擇新的經營方式。這個責任，應該由集體經濟組織把它承擔起來，否則，資本就會乘虛而入。

　　問題五

　　如果下一代人不愿意經營，可能傾向于把土地外包給社會資本或其它市場主體，這會傷害集體經濟嗎？

　　張文茂

　　外包也不是完全不允許。在本村集體沒有人再繼續愿意承包的情況下，通過一定的程序，外包是允許的。但是這種承包要有期限，并且只是經營權，到期應該收回。它不會傷及土地的集體所有權。但是，如果大面積出現這樣的村莊，那么，就應該考慮通過鄉鎮一級的統籌和聯合來完善農業的經營體制，在集體經濟的規模上就需要考慮村級集體經濟組織的依法合并問題了。

　　問題六

　　農村集體經濟僅依靠農業是很難帶動鄉村發展的。比如要發展教育、發展醫療，就很困難。而中國的通脹對農產品利潤空間有嚴重的壓縮，即農藥化肥種子等農產品成本不斷上漲，但是糧價一直不漲或者漲得很慢。而中國糧價本來就已經高于國際市場。在這種條件下集體經濟怎么發展？

　　張文茂

　　你這個問題提得很有價值，要專門講的話，也可以單獨搞一次講座。但是，我這里可以先提出幾個問題，你們先去思考思考。

　　一個是產業問題。農民光靠農業是不能致富的，特別是在集體不能控制流通環節的情況下。這背后是調整農業結構和整個產業鏈條的控制權問題，需要通過組織起來的辦法加以解決。組織起來干什么？還是停留在農業生產環節嗎？不是。首要的問題是確立自己的主導產業，是在一定地理區域內確立大農業中的主導產業和完善產業鏈條。這是所有地區都需要研究和面對的問題。

　　另一個是體制問題。單靠一家一戶，不可能解決問題。單靠單獨的村莊自己，就絕大多數來說也不可能解決問題。我的習慣說法是：戶自為戰不行，村自為戰也不行。只有極少數村莊靠自己能夠發展起來。但是就整體來說，靠村自為戰是不行的。

　　所以，我提出的政策主張，是一定要由村級的集體經濟往上延伸或拓展，發展到鄉鎮級的統籌和聯合，發展鄉鎮級的利益共同體或產業開發共同體。這里的一個關鍵問題是，主導產業的確定不要局限在每個村，甚至不要局限在某一個鄉鎮，而是要有更高層次的統籌，包括市縣級的產業政策的指導和布局。有些朋友喜歡提什么“一村一品、村莊企業化”，這些都是混亂的概念。所以，嚴格的說，農村集體經濟真正發展壯大，一定要有村級到鄉鎮再到市縣級的合力，才能解決問題。

　　所以，在農民的組織化問題上，我提出要解決兩種組織化：一種組織化是以社區為單位的組、村、鄉鎮的集體經濟組織形式，就是我們現在所說的農村集體經濟組織。除了這種組織化以外，另一種農民的組織化，是按產業鏈條把農民組織起來，形成現代的產業化組織體系。這種產業的組織化，就需要從村級到鄉鎮級，甚至延伸到地方市縣級與國有或大集體企業之間聯合、融合。

　　這是一個重大的問題。我把這個問題概括為：由村級經鄉鎮再到市縣的城鄉大三級體制。只有走到這一步，農民在產業競爭上處于劣勢的問題才能解決，我們的國有和集體經濟才能掌握產業的主動權，不受外資的控制。

　　這是一個重大問題。年輕人如果對三農問題的理論和政策研究有興趣，我希望你們關注這個問題。不但要按照村社把農民重新組織起來，還要根據當地的主導產業發展的需要，把農民按產業化的要求組織起來。這是兩種不同形態的組織化。

　　問題七

　　您在文章里提到集體建設用地的使用權入股問題，我有不同看法。我跟好多村書記都打交道，現在比較頭疼的事就是集體土地的權力其實都被政府拿走了。是不是可以允許集體建設用地的使用權入股，以便于村集體可以跟更多的企業、更多的資本合作？我也知道您原來的擔心，比如說它有負債的問題，還有地權流失的問題。但是這個問題要衡量到底是風險大，還是收益大？我個人比較傾向于還是要給集體這個權利。

　　張文茂

　　我在前面其實提到過這個問題，但也沒有太堅決地否定這一點。我的有些朋友也有不同看法，所以我認為這是可以討論的問題。你如果仔細研究新版關于這個問題的條款——農村集體建設用地條款——有一個可以出讓、出租的規定，但沒有明確寫可以入股。在前一條關于“其他農村土地”的經營中，卻有可以出租、入股的提法。而集體建設用地是應該包括在“其他農村土地”之中的，這里的表述容易造成前后矛盾。

　　我曾經介入過前幾年農村集體建設用地的改革試點，多少了解一些情況。有些問題和我們現實中面臨的問題類似。比如村里想搞個企業，但是資金是個大問題。試點的一項重要內容是允許集體建設用地直接上市出讓，包括這個新法草案中也寫入了可以出讓的規定。這意味著什么呢？過去發展產業都是國家把地拿走了，然后給開發商搞什么開發區，除了給農民一點土地補償外，開發區怎么發展，跟農民沒什么關系，這就是一個新的二元結構。但是，這個集體經營性建設用地政策法規明確以后，給農村開一個什么口子呢？就是合法的集體建設用地是可以出讓的，可以拿到市場上掛牌交易變現，這就可以解決集體興辦企業的啟動資金不足的問題，并且可以用這些資金與其他市場主體合作。

　　至于以經營權入股的方式合作，我個人仍不提倡這種辦法。如果法律上非要開這個口子，我覺得至少應該對這種入股的土地經營權或者使用權要有年限的法律規定，我的意思是不要超過二十年。不要弄出個四五十年，六七十年，那也跟變相的私有化差不多了。你還可以查查土地管理法，關于集體建設用地，也沒有提入股的問題。當然，這是我個人的看法，大家還可以交流討論。

　　參考資料：

　　[1]張文茂，2017-10-11，《張文茂：農地改革和集體經濟的幾個原則問題》，烏有之鄉網刊，

　　http://oisum.com/Article/sannong/2017/10/384294.html

　　[2]張文茂，2019-09-16，《張文茂：我國三農領域的三大理論流派及分歧——關于“三農”理論和政策問題的部分談話記錄》，烏有之鄉網刊，http://oisum.com/Article/sannong/2019/09/408140.html

　　[3]張文茂，2019-08-29，《張文茂對農村土地制度改革的一點看法： “解構村社”是農村私有化的核心目標》，烏有之鄉網刊，

　　http://oisum.com/Article/sannong/2019/08/407310.html

　　注釋：

　　（1）初稅畝：是中國古代春秋時期，魯國在魯宣公十五年（公元前594年）實行的按畝征稅的田賦制度，它是承認土地私有合法化的開始。

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