三年困難時中國的糧食政策　　　

尚長風　　　　

長期以來，社會上廣為流傳一些關于三年困難時期糧食問題的說法，比如為了“面子”，中國不僅不向蘇聯、東歐社會主義國家求助，反而是勒緊褲腰帶還債；為了工業化，漠視生命，堅持增持黃金、外匯儲備。現在看來，這些說法是不準確的，有必要澄清。從新中國成立到1960年，中國一直是糧食凈出口國。三年困難時期，為了緩解“大躍進”后的糧食短缺，以1961年為轉折點，中國領導人作出了大規模進口糧食的決策。決心之大，突破禁區之多，成效之顯著，前所未有。糧食進口直接搶救了人民的生命，緩和了國家和農民的關系，也對外貿產生了深遠影響。　　　　

糧食由出口到進口的轉變　　　　

20世紀50年代初至1960年，中國一直對外凈出口糧食。新中國成立后，在全國逐步實行了土地改革，通過開展多種形式的農業互助合作，大規模興修水利、減輕農民負擔，促進了糧食產量的增加。不僅改變了國民黨統治時期沿海城市吃進口糧的局面，實現了糧食自給。而且通過統購統銷，國家掌握了必要數量的糧食，通過組織大量糧食出口，進口國外先進技術、機器設備和工業原料，加快推進了工業化進程。1950—1960年，每年凈出口糧食230萬噸左右。　　　　

在大多數年份這種糧食出口無疑是健康的，因為它加速了國家的工業化進程。然而，從1958年起，受“浮夸風”影響，糧食產量被嚴重高估，1959、1960兩年超越國家的承受能力，出口了過多的糧食。1960年上半年，國內糧食短缺的困難已很突出，但是，由于當時的政治高壓，農村災情的上報嚴重滯后，1960年，國家糧食凈出口達250萬噸以上，加重了災情。　　　　

國家采取了多種緊急救荒手段，比如全國實行“低標準，瓜菜代”，進行大規模的糧食調運，搞季節性調劑。但上述辦法都沒有從根本上緩解糧食供應的緊張局面。1960年以后，“交通沿線的國家糧食庫存越挖越空，調度也越來越困難。大中城市基本上是調入一點銷售一點，隨時都有脫銷的危險”。更為嚴重的是，到1960年下半年，農村大面積饑饉暴露出來后，各級政府已不可能再從農村征到足夠多的糧食來供應城市居民的口糧，饑饉由農村向城市蔓延，連一向十分有保障的城市機關干部的生存也受到威脅。　　　　

很明顯，在1960年底，國內糧食潛力已挖到盡頭。進口糧食，成為緩和國內糧食短缺的必然舉措。　　　　

但是，受“左”的思想影響，吃進口糧在當時是個禁區，進口糧食還需要突破這個思想束縛。緊要關頭，國家領導人把人民生命放在各項工作的首位，毅然作出進口糧食的重大決策。　　　　

進口糧食的決策進行得十分迅速，顯示了國家要在短期內扭轉局面的決心。1960年底，陳云經過考察，提出了進口糧食的意見。根據陳云的意見，1960年11月29日，李先念給毛澤東、周恩來等寫信，正式提出進口糧食的建議。李先念在信中說：“面臨著明年春荒的困難，必須堅決克服這個困難。克服這個臨時困難的辦法，除中央一系列方針政策之外，考慮進口12億斤糧食或者更多一些的糧食是必要的。拿到這批刀口上的糧食，對爭取國內糧食局勢的基本穩定，渡過災荒大有好處。”李先念在信的末尾提出：“以上意見，如果同意，要立即著手辦理進口；太遲了，運輸來不及，就不能及時起到作用。”周恩來于12月5日批示：“已告先念同志照辦。”毛澤東于12月12日晨批示：“退先念同志。完全同意。能進口二十億斤，更好。”　　　　

進口糧食計劃的規模迅速擴大。1960年12月底，周恩來、陳云、李先念商議，進口150萬噸糧食。1961年3月20日，中共中央在廣州會議上正式作出了1961年進口糧食500萬噸、翌年進口350萬噸至400萬噸的決定。　　　　

進口糧食重大決策的提出，以及進口規模之大，表明國家已完全從“浮夸風”的迷誤中走出來，把搶救人民生命放在首位。同時，糧食對外貿易的政策，由過去為加快工業化而出口糧食，轉變到為了救荒而進口糧食，這一急劇轉變，顯示了中國共產黨的執政靈活性。　　　　

進口糧食決策的實施　　　　

對于糧食進口，中央下了很大決心，不僅向加拿大、澳大利亞等西方主要糧食生產過剩的國家求購糧食，還通過第三國轉口美國糧食，并主動向蘇聯提出購買糧食的要求。這在當時中美處于敵對關系、中蘇關系惡化的背景下，實屬不易。　　　　

糧食進口計劃得到了高效率的執行。由于內地各專業外貿公司均缺乏從西方市場大量進口糧食的經驗。國家委托與外商聯系密切的中資企業香港華潤公司操辦糧食進口。華潤公司與澳大利亞駐港商務專員孟席斯和加拿大駐港商務專員弗來澤等來往已久，因此，糧食進口談判進展順利。第一份合同是1960年秋交會期間由華潤公司與訪港的澳大利亞小麥局局長簽訂的。1961年2月，第一船進口糧食從澳大利亞運到天津新港，離毛澤東在中央工作會議上公開表態贊同進口糧食僅一個多月時間。　　　　

當時大多數西方國家對我國實施軍火以及戰略物資的禁運，并不包括糧食這類生活必需品。由于面臨糧食過剩的現實問題，西方糧食出口國雖然“有時受政治的干擾，但是商業最終還是戰勝了道義上的顧忌”，積極向中國出口糧食。1961年我國進口的糧食主要來自加拿大、澳大利亞、法國、阿根廷、聯邦德國、意大利等國。中國緊急糧食進口計劃的實施，得到這些國家糧食出口機構乃至政府的破例合作。比如，當我國初次從加拿大進口糧食時，兩國尚未建立外交關系。依據加拿大法規，官方特許的銀行不得向尚未建立外交關系的國家提供出口商業信用。然而，加拿大小麥委員會成功地說服了加拿大政府，破例同意加拿大有關銀行為我國第一批小麥進口提供了短期出口信貸。我國從澳大利亞進口的小麥也爭取到了較為優惠的條件。　　　　

美國是世界糧食市場的最大供應國，報價也較低。早在1961年初，中國政府就考慮了從美國進口糧食的可能性。1961年1月肯尼迪就任美國總統后，也曾表示，可以考慮基于人道主義原則，向中國出口糧食。但是，出于政治上的考慮，中國最終沒有直接從美國進口糧食。但是，1961年上半年，加拿大、澳大利亞等國“放出賣糧食不能遲期付款的空氣，可能還要漲價”。陳云考慮到國家寶貴的外匯應當發揮最大的作用，在1961年8月的廬山中央工作會議上，向毛澤東提出，可否通過當時同中國關系比較密切的法國轉口購買美國糧食，毛澤東表示可以。不久后，美國糧食也通過轉口進入中國。　　　　

1961年，中國還曾主動向蘇聯提出進口糧食的要求。有論者提出，當時中國出于“爭氣”、“面子”等因素，有意不從蘇聯進口糧食。這種看法是不準確的。　　　　

　8月22日　，周恩來會見蘇聯外貿部副部長米庫金時詢問：“蘇聯能不能賣給我們糧食，采取我們向加拿大、澳大利亞等資本主義國家進口糧食的辦法。因為今年加拿大、美國、澳大利亞都發生旱災，明年我們需要進口的糧食數量和今年可能差不多，但是也許不可能從加拿大和澳大利亞進口那樣多數量的糧食，如果蘇聯能賣給我們糧食，我們提出一個辦法，請蘇聯政府研究。數量是200萬噸，包括黑麥、小麥、大麥等，主要是黑麥。”蘇方經過研究，于10月由科茲洛夫在平壤通知鄧小平，由于蘇聯的糧食也很困難，無力向中國出口糧食。蘇聯的理由屬實，中國駐蘇使館商參處曾向中央報告：“由于蘇聯國內糧食消費增長很快，糧食收支平衡困難，1961年已壓縮對資出口，而東歐某些國家曾要求蘇聯增加進口，也被拒絕。”　　　　

盡管中國沒有能夠從蘇聯進口到糧食，但還是以“借用”方式從蘇聯周轉到糧食應急。1961年，蘇聯兩次主動提出對中國的糧食援助方案。一次是1961年2月27日，赫魯曉夫致信毛澤東，提議1961年8月底前，以借用方式，向中國提供100萬噸谷物和50萬噸古巴糖。中國決定把100萬噸糧食作為備用，接受50萬噸糖。后來由于中國順利地進口到糧食，100萬噸備用糧食最終沒有使用。另一次是蘇聯提出借與中國30萬噸糧食渡荒，中國予以接受。　　　　

當時，蘇聯對華態度也較為友好。據中國貿易代表團匯報：“赫魯曉夫主動提出對我1960年的欠賬和借給我50萬噸粗糖都不計利息……這種不平常的謙讓和客氣是11年來中蘇貿易往來中所未曾有過的。”出現以上局面的主要原因在于，1960年，蘇聯與西方的冷戰加劇，蘇方暫時有求于中國；而“大躍進”運動的重挫，也令中國的對蘇政策趨于務實。所以，1960年底的莫斯科81國共產黨和工人黨會議后，中蘇兩黨關系有所緩和。雙方都不愿意讓關系完全破裂，還試圖極力維持雙方的貿易關系。　　　　

中國的災情，逐步為國際社會所了解。于是，陸續有一些國家提出向中國提供不同形式的糧食援助。中國努力致力于按照世界市場一般規則進口糧食，但對國際援助特別是西方的援助持謹慎態度。1961年1月26日，中國外交部對駐外使館發出指示，“如有人將貿易和長期付款，聯系‘救濟’、‘援助’，可予拒絕。”　　　　

中國在1961年唯一接受的國際無償糧食援助來自蒙古國。這也是三年困難時期，中國唯一正式接受的外國無償援助。外貿部部長葉季壯在外貿部黨組會議上透露：蒙古國主動提出要無償援助我小麥1萬噸，面粉6千噸、牛羊肉1千噸。據周恩來介紹，對于蒙古國援助的糧食，中國想以貿易支付方式償還，蒙古國沒有同意，說過去中國也無償援助過他們。　　　　

1961年，美國肯尼迪政府曾設想以民間方式捐贈糧食，被中國拒絕。對其他來自西方國家的糧食援助，中國也持類似的立場。　　　　

中國拒絕西方國家的糧食援助，無疑存在政治方面的動機，但也不盡如此。考慮到一個曾經飽受西方列強欺凌，并且仍然處于十分落后狀態的國家，必然有著超乎尋常的自尊感受。因此作出那樣的決定未必是正確的，卻是可以理解的。　　　　

進口糧食所需外匯的籌措　　　　

國家在1961年合計購買了580多萬噸糧食，需4億美元的外匯，加上購買古巴糖約需1億美元，合計約需5億美元，占當年國家進口總額三成多。而1960年的國家外匯儲備僅1.02億美元。在此之前，中國是出口糧食換取外匯的，一出一進，外匯緊張狀況頓顯。國家通過多渠道開源節流的辦法籌措外匯，以支持糧食進口。　　　　

出售黃金白銀和延期付款　　　　

為了籌措外匯，支持糧食進口，國家大量出售黃金和白銀。1960年12月，中央計劃，“除已批準出售白銀8000萬兩值7200萬美元以外，還要出售黃金40萬兩和白銀6000萬兩共值6800萬美元。以上收支相抵，還差5000萬美元，需要以金銀和物資出口相抵或者減少入口求得平衡”。1961年1月，中央進一步決定，由原計劃出口“黃金41萬兩，再增加40萬兩，共出口81萬兩”。統計顯示，中國的黃金儲備由1959年的400萬盎司，下降到1962年的300萬盎司。1961年1月19日，陳云在中共中央工作會議上講話時透露，為了進口糧食“人民銀行把存的首飾銀器等等交到冶煉廠煉成銀塊出口，還拿了相當大量的黃金出口”。此外，為了集中使用外匯于糧食進口，中央認為原來的地方外匯分成辦法很難執行了，決定“暫時停止(地方外匯)分成”，1961年把撥付地方的外匯減少到2000萬美元。　　　　

減少工業設備進口　　　　

為了平衡對外貿易，把有限的外匯用在進口糧食方面，中國政府不僅主動把高速行進的工業化列車停駛甚至倒退，堅決減少糧食以外的物資進口，而且絕沒有為了“面子”而勒緊褲腰帶還債。　　　　

面對嚴重糧食危機，在1960年12月30日的中央工作會議上，毛澤東提出了“一吃飯，二市場，三建設”的工作方針。據此，外貿部門確定了“吃飯第一”的進口規劃。　　　　

為保證糧食優先進口，1961年2月，中央規定了如下進口次序：“第一，糧食；第二，化肥、農藥、藥品、油脂；第三，用于加工成品出口的原料和化工材料；第四，政治照顧性的物資；第五，橡膠、石油、銅、鋁、鋼材、尖端技術和國防所需器材、工業設備。”3月8日，外貿部進一步明確規定：當年只訂購前三類進口物資，對四、五類暫停進口。　　　　

同時，國家斷然決定停止原定出口糧食和其他農副產品給蘇聯、東歐的計劃，撤銷從這些國家的工業設備的預訂貨，不惜為此承受巨大政治壓力。　　　　

1960年12月，中央決定：“對蘇聯的出口額，由1960年的預計31.9億盧布，減為22.2億盧布。糧、棉、油等主要農副產品基本不給。但是日用工業品和礦產品大體照舊。這樣做可以減少政治上的被動。”對東歐的欠賬，糧、油也予以緩還。　　　　

由于停止對蘇聯、東歐國家的主要農副產品供應，為減少對蘇、東的欠賬，國家大量撤銷與這些國家的已訂工業設備的進口合同。力度是非常大的，“成套設備和工業器材，1960年進口預計為53.8億元，1961年減為25.8億元”。　　　　

中國大量撤銷從蘇、東已訂工業設備，不可避免地對這些國家的經濟造成不利影響。為此，1961年3月8日，周恩來親自接見各社會主義國家的駐華使節，介紹中國國內的情況，尋求各國諒解：“由于持續兩年的自然災害，去年對蘇欠交11億舊盧布，對東歐國家欠交4.2億舊盧布，今年不能全部歸還，要逐年歸還。由于農業減產，農產品不能出口，由于使用了大量人力做救災工作，礦產品因人力不足和運輸困難，也要減少出口，今年貿易額不得不大大下降。由于出口的減少，進口也要有相應的減少。今年減少出口、減少進口、欠賬推遲歸還，這是我們對兄弟國家最大的要求，也就是對我們戰勝災荒最大的幫助。如果各兄弟國家能滿足我們的要求，我們就非常感謝。”　　　　

總體上，蘇、東多數國家對中方的要求表示理解。據1961年12月26日的《外貿通報》，“只有德、捷兩國對華態度特別壞。民主德國派其政治局委員馬特恩來我國板起面孔向我要債，經過周恩來嚴肅批駁了馬特恩的無理要求，德方始有所收斂”。　　　　

“吃飯第一”的進口方針得到有效落實。據統計，生活資料在進口總額中所占的比重由1960年的4.6%，猛升至1961年的38.1%；生產資料的比重由1960年的95.4%，降為61.9%。　　　　

努力擴大出口　　　　

上述辦法都屬于應急之策，根本的辦法還在于擴大出口。正如李先念所指出的“為了保糧食，一定要把一切可以擠出來的東西出口，或者用于出口工業品的生產”。　　　　

當時的出口局面是不容樂觀的，為了增加出口，平衡進口糧食所帶來的外匯收支逆差，國家采取了以下措施：　　　　

首先，加強對出口工作的領導。1961年初，中央要求，“中央各有關部門要指定一位副部長負責組織對外貿易貨源的工作，切實做到按時間、按品種、按數量、按質量地完成出口供貨計劃”。　　　　

其次，減少一些農副、土特產品和服裝的消費，把這些產品盡可能地用于出口。我國的工業品在國際市場上打開銷路不容易，農副產品則不同，銷路有保證。1961年，國家硬是從牙縫里擠出3.09億元的農副產品出口。國家還通過減少居民服裝消費來支持糧食進口。通過每人再減少一尺布，國家又籌集了可進口10億斤糧食的外匯。　　　　

第三，擴大“以進養出”(即今天的“來料加工”)的規模。這類商品在1960年約為9億元，1961年增加到13.4億元，增加近4.4億元，增幅近50%。　　　　

經過艱苦的努力，外貿出口成績顯著，超額完成了任務。1961年，中國沒有因大量糧食進口而出現貿易赤字，相反，當年實現貿易順差0.4億美元。　　　　

進口糧食的意義　　　　

據統計，1961年中國共進口糧食580多萬噸，凈進口440萬噸以上，其中小麥進口388萬噸，占當年世界小麥進口總量的12.3%。　　　　

這批進口糧食直接搶救了人民群眾的生命。正如李先念所指出的：“(這批糧食)用在刀口上，避免了京、津、滬、遼和重災區糧食脫銷的危險。”而且，“完全用于彌補國內糧食收支缺口”。因此，可以認為這批進口糧食實際上全部是救命糧。按當時大致人均一年360斤的口糧標準計算，這批進口糧食，維系了超過2400萬人一年的口糧。　　　　

糧食進口還緩和了國家同農民的關系。如果沒有這批進口糧食，國家為了保城市，勢必要增加從已經普遍出現嚴重饑饉的農村征糧，那樣后果不堪設想。進口糧食對于減輕農民負擔，調整國家同農民的關系，調動農民的生產積極性發揮了重要作用。據統計，1961年7月1日到1962年6月30日這一個糧食年度，共進口糧食117億斤。同期，征購糧食的實際數是679億斤(貿易糧，下同)，比廬山會議確定的當年計劃征購數717.5億斤減少38.5億斤，比上一個年度實際征購數837億斤，減少158億斤，折合原糧190億斤，全國平均每個農民少繳售30多斤糧食，相當于每人一個月的口糧。　　　　

1961年的糧食主要是從西方資本主義國家進口，這有力促進了中國與部分西方國家的貿易往來。在與西方的糧食貿易中，中國領導人很快意識到糧食進口在政治上和經濟上有諸多好處，特別是有利于打破美國(以及后來蘇聯)對中國的封鎖孤立。因此，中國政府決定把購買糧食與中國商品進入西方市場掛鉤，以進口糧食為契機，促進與加拿大等重要西方國家的貿易關系，重返世界市場。經過努力，到1965年，中國內地對西方資本主義國家的進出口額在全國進出口總額中所占的比重，已經由1957年的17.9%上升到52.8%。這對于在中蘇關系破裂后，中國保持對外經濟聯系具有重大意義。　　　　

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