一、前言

九十年代臺灣的經濟發展，一方面面臨社會多元化與經濟自由化潮流的挑戰，另一方面更直接面臨政體轉型的沖擊(Chu 1994)。自公元1987年解嚴以來，臺灣的政治結構出現巨大變化。國家機構對于各重要社會部門的滲透與支配力量開始消退，國民黨對于主要社會團體領導權的掌控開始逐漸松動；國民黨獨占政治資源的狀態被打破，反對黨加諸于國民黨的選戰壓力日益升高；民選政治菁英在國民黨權力結構以及政府決策過程中的地位日益上揚。在歷經四個階段的憲政改革之后，總統的憲政角色，行政與立法關系、地方自治層級與中央與地方關系，均出現大幅度的體制更迭。在此同時，社會運動的蓬勃興起，使得過去以「成長為優先」的經濟發展策略面臨嚴峻挑戰；經濟國際化與自由化的浪潮更迫使國家機構大幅調整自身的經濟管理職能，政府逐漸喪失直接介入產業投資與生產活動的政策工具，同時威權時期的經濟管制措施被迫一一解除。
從結構面而言，臺灣的經驗似乎正如某些馬克思學派的理論家所預言的(O’Connor 1974)，民主化導致了資本主義體制下累積與分配之間矛盾的激化，以及導致國家機構相對于個別資本家之獨立性的降低。從各種跡象顯示（包括政府面臨的財政危機，以及各項重大建設的延誤）看來，伴隨民主化而來的「分配性聯盟」(distributional coalitions)已經開始對國家機構的「經濟發展」功能產生侵蝕作用，尤其是以追逐經濟特權為目標的金權政治現象，不但損傷國家機構的發展性職能，并腐蝕新興民主體制的正當性。
從過程面而言，民主化重新設定了經濟政策制定的游戲規則，技術官僚在制定政策目標上的主導性開始下降，官僚機構在經濟政策工具運用上的自主性面臨挑戰(Cheng and Schive 1998)。具體而言，無論是財政、經濟、交通、勞工、環保等部會的技術官僚，都必須開始適應一個全新的政策環境。財經部會必須適應新的行政與立法互動關系，重新摸索黨政協調以及政黨協商的游戲規則；必須面對更復雜的行政體系內部，以及中央與地方間的協調問題；必須在政府財政支出日益緊縮的局面下，面對公共部門資源分配的競爭；必須響應代表不同選區、不同利益團體的立法委員所提出的各種政策需求、所施加各種關說壓力；必須面對來自于基層民眾與社會運動團體，對公權力機構直接的抗爭與挑戰；必須滿足來自于大眾傳播媒體要求決策透明化、公開化的龐大壓力。在民意機構與媒體的雙重擠壓下，一方面決策官員對問題的考慮面向變得更復雜，另一方面對問題的反應時間卻更為壓縮。
在臺灣民主轉型過程中，經濟政策的制定與執行更出現各種乖違現象。財經部會在推動政務過程中的每一個環節都會遇到不易克服的政治關卡與瓶頸：從預算的編列、審議到執行；從公共建設的規劃、設計、發包到施工，處處均須處理復雜的政治協調與棘手的利益分配問題。在過程中，經常出現公部門的投資的預期經濟效益無法發揮、重大施政計劃的進度嚴重落后、公共工程的成本控制難以落實、民眾的公共利益與公共安全無法獲得有效屏障、行政公權力的獨立性與公平性遭遇嚴重侵蝕、不正當的利益輸送無法防堵等各種現象。這些施政缺失不僅降低民眾對政府的信任，嚴重削弱國家的國際競爭力，而且長此以往必將拖累臺灣整體的經濟發展（朱云漢 1996）。
本文的目的在于分析民主化如何對于經濟政策制定產生沖擊，我們以經濟政策制定為觀察焦點，因為這是評估民主化對經濟發展影響的有利切入點。本文采取的分析角度不僅是經驗性的，也是規范性的。因為我們主要的關切在于：如何在兼顧責任政治與民意政治的大前提下，維持經濟決策的品質、效率與公平性，進而追求民主品質提升與經濟均衡發展的雙重目標。

二、民主化對于經濟發展的沖擊：理論的回顧

 要正確評估民主化對經濟政策決策過程的沖擊，必須先從政治體制因素對于經濟發展的作用談起。在討論有關東亞經濟發展的政治基礎的文獻中，對于威權政體是否較民主體制更有助于經濟發展的問題，始終爭議不斷。無可否認，許多東亞新興化工業國家在威權體制統治時期，獲得相當突出的經濟成長表現，此一歷史事實，讓不少政治經濟學者肯定威權體制的發展性功能，從而提出「發展性國家」(developmental state)的理論，認為東亞的威權體制發揮了促進經濟發展的若干功效（Johnson 1982; 1987; 1999; Evans and Alizadeh 1984; White 1988）。例如，威權體制得以嚴格控制工會的活動，讓勞工在勞資關系上處于絕對弱勢，有助于政府推動勞力密集出口產業政策，并吸引外資的進入。此外，威權政府也可以推動強迫性的儲蓄制度，藉以壓制社會大眾的消費水準，而將累積的資源投注于經濟生產活動上。在威權體制下，政府可以免于受到利益團體與選舉競爭的壓力，不受國會、反對黨、社會運動、以及媒體的牽制，為經濟技術官僚提供一個寬廣而自主的政策選擇空間，因而有利于經濟發展的規劃和經濟改革的進行。同時，威權體制對于政治參與的限制，可以有效壓制各種「分配性政治聯盟」(distributional coalitions)的形成(Olson 1982)，因此可以有效限制社會內不利于經濟發展的競租性(rent-seeking)活動。
 從上述發展性國家的理論的角度出發，民主體制對于經濟發展的不利影響是顯而易見的。首先，民主化將提供社會團體進行動員的機會，開啟了勞工運動、消費者運動和環保運動的風潮，將沖擊既有的勞動生產秩序與企業經營環境。此外，伴隨民主化而來的是政黨競爭，各政黨為爭取選票和響應選民的需求，將導致社會福利支出和預算規模的大幅擴張。因此之故，當消費和分配取代經濟生產和資本累積時，整個國家的經濟成長便可能因喪失動能而趨緩，繼之而起是龐大的政府財政赤字。同時，公共政策可能淪為分配性政治聯盟之祭品，這些利益團體在追求自身利益時，經常是以犧牲整體的公共利益作為代價的（Olson，1982），特別是掌握有龐大經濟資源的企業界，往往得以透過政治捐獻支配政治菁英的政策選擇。此外，政黨或政治人物基于選舉競爭的考量，其經濟政策往往傾向以任期為波段的短線操作，而缺乏前瞻性的長期性規劃（Nordhaus, 1975）。同時，民主體制的引進讓政府政策的決定和執行，受制于民意機構、反對黨、社會運動、以及各種壓力團體的牽制，技術官僚將不再享有獨立自主的理性決策空間。再者，民主政治所要求的決策透明化與程序正義，將必然導致決策效率的低落，各種有時效性的公共政策，均可能因為耗時的爭論、妥協、與杯葛而陷入泥沼。
 上述有關政治體制與經濟發展關系之論述，與經驗事實并不完全相符，或者說可能只適用于少數的政體轉型個案。從更寬廣的比較角度觀之，統計分析顯示，政體類型和經濟表現兩者間，并沒有顯著的相關性存在（Marsh,1979; Kohli, 1986; Sirowy and Inkeles 1990）。現有的經驗性資料既不支持民主政治與經濟發展相輔相成的自由派觀點，也不支持威權政體較民主政體更有利于經濟發展的論點。為什么政體類型與經濟發展之間缺乏顯著的相關性？因為并非所有的威權統治者都是「大有為的政府」；在許多威權體制國家，統治者不但不具備發展傾向，反而是經濟體系中最大的掠奪者，長期的威權統治往往導致經濟的崩潰瓦解；換言之，我們無法保證威權統治者會良善地運用其不受節制的權力（Evans, 1989）。另一方面而言，威權政體必須在特定的歷史條件配合下，才有可能發揮促進經濟發展的功能。這些特定歷史條件可能包括政治文化、官僚的素質與國家機構的能力，以及國家與社會間既有的鑲嵌性網絡關系(Evans 1995)，而多數威權體制的國家并不具備這些條件。另一方面，晚近針對新興民主化國家所做的比較研究也顯示，民主化與經濟發展的關系十分復雜，在許多前社會主義國家，在民主化的初期經濟危機可能更趨惡化，甚至有些學者認為想要讓民主體制的建構與市場經濟改革齊頭并進，幾乎不可能(Elster 1993)。主要的原因是這些國家在共產主義政權崩潰后，國家機構變成十分微弱，缺乏建構完善市場體制的能力與自主性(Linz and Stepan 1996: 435-440)。相反的，部分東亞與拉丁美洲國家在民主化的過程中，經濟發展并沒有呈現斷裂現象，而且經濟自由化的改革也必較成功，這其中的關鍵在于這些社會的國家機構能力本來就比較強，而且民主化并沒有明顯削弱國家機構的能力(Haggard and Kaufman 1995）。
 在不少新興民主化國家，政治民主化之所以并沒有對經濟發展造成明顯的影響，另外一種可能的解釋是政治民主化對于經濟的潛在負面影響可能被夸大了。例如，許多政治經濟學者曾指出，民主化并不必然導致勞資沖突的惡質化，妥當的游戲規則設計，可以引導工會和企業主彼此相互學習如何在合理條件下進行集體性的協議。許多歐洲國家所采行的社會統合主義體制(corporatism)，得以讓勞資雙方共同攜手因應產業合理化過程所面臨的諸多問題，以維持經濟生產秩序的穩定和達成勞資雙贏的結果（Katzenstein, 1985; Streeck 1992）。
此外，一個國家民主化之后，雖然經濟政策可能因為政黨，或政治人物的短期政治利益而受到扭曲，經濟活動可能因選舉周期而發生波動。但是民主政治所帶來的不確定性因素，及其對經濟成長的干擾程度，可能遠不如威權體制因缺乏政權移轉游戲規則，以及威權統治者權力運作不受節制所帶來的危害。民主政治所要求的程序性正義與決策透明化可能會影響到決策的時效，但決策速度并不等同于決策品質，也不等同于政策的公平性。民主程序所提供的廣泛征詢和普遍參與的機制，也有降低政策產生錯誤的可能性；而且有社會共識支持的政策，具有更高的可信度與穩定性，反而有利于私部門進行長期性的規劃。再者，民主化可能引發選民對于社會福利、教育、醫療，以及諸如大眾運輸工具、以及休閑娛樂設施等公共財的新需求。但是這些新生需求并不全然是消費性，其中部分的支出也是屬于對人力資源的投資，而人力素質的提升將有助于經濟成長和吸引外資（Cheng and Krause, 1991）。總之，民主化對于經濟發展的影響并非必然是負面的，而且民主化對于經濟發展的若干潛在不利影響，多半可以透過適當制度設計加以化解(Robinson 1998)。從另一方面來說，民主化可以確保經濟發展的目標更為均衡，不至于完全以資本家的利益為依歸；同時，在獨立媒體、強有力的反對黨，以及各種社會團體的監督下，雖然不保證民主政府的政策產出完美無缺，但至少可以獲得較高的正當性，也可以避免政治權力過度集中可能產生的腐化。
 事實上，過去發展性國家理論的倡導者，在九十年代全球民主化的趨勢風起云涌之后，也開始調整其研究議程。因為畢竟威權體制普遍面臨正當性危機，即使是經濟發展相對成功的威權體制仍舊面對十分不確定的政治前景，威權體制的階段性歷史角色可以說已經走到了末端。因此新一代的發展性國家理論，所注重的是如何有效結合民主鞏固與經濟發展，如何透過制度設計來增強民主體制下國家機構的發展功能，而導致「民主的發展性國家」(democratic developmental state)理念模式的實現(Leftwich 1998)。從民主的發展性國家觀點而論，容納廣泛政治參與的民主體制與兼顧社會均衡發展的經濟發展可以相輔相成。相反的，徒具民主形式而缺乏健全民主機制的新興民主體制，絕對無法維持一個均衡的經濟發展模式。而經濟發展的失調，也必然會回過頭來侵蝕民主體制的社會支持基礎。
 如何讓民主體制的鞏固與國家機構經濟與社會發展職能的充分發揮形成一種良性循環的關系，其關鍵在三個要素：第一、具備特定的意識形態，也就是說多數社會精英相信國家機構具有發揮正面經社轉型功能的潛力，這種對于國家機構經社職能的基本信任避免了兩種極端的意識形態：一種極端是相信政府萬能，對于國家機構形成完全的依賴；一種極端是假設政府失靈之害必然大于市場失靈之禍，因此寧可將政府經社職能壓低到最小。第二、國家機構具備相當的分析、規劃、監督、管制、以及調動與汲取資源的能力。第三、具備完善的民主參與、民主協商與民主制衡機制，特別是在經濟政策領域，各種具有廣泛代表性的社會團體都有機會透過制度化的管道參與政策之制定，以及參與政策執行的監督。對于多數東亞新興工業化國家而言，第一項與第二項要件基本上均不是問題，最令人擔心的是缺乏第三項要件，因此也就自然成為本文下一節的關注焦點。

三、民主化對于經濟政策制定之挑戰

 對經濟政策的制定而言，民主化所帶來最直接的挑戰是，如何在經濟政策的決策與執行過程中兼顧「公平」的原則與效率的原則。所謂經濟政策的效率就是指，在民主體制運作下的政府是否能以合理的成本，及時的提供維持經濟持續成長與均衡發展所需要的公共政策。我們所謂的公共政策之內涵是廣義的，包括公共建設或社會性投資（教育、科技、職訓、社會保險等）、包括為新興市場活動設立游戲規則（或解除不合時宜的管制）、包括建立有效的行政監督與執法能力、包括改善生產要素（土地、勞工、資本、信息等）的供需結構，包括提供安定的政治環境與法律秩序等。政府施政的效率如果出現問題，對經濟發展的影響顯而易見，在此不必贅述。在民主體制下，影響效率問題的關鍵，往往不在技術層面的規劃與執行能力，而是在政府的決策效率，而這主要取決于政治體制的利益整合功能。在民主國家經濟政策決策效率的主要考驗在于設計合理的行政與立法互動關系，國會是所有民主國家公共政策制定的決策樞紐，也是社會多元勢力角逐公部門資源的最重要場域，也是考驗民主政府政策整合能力與協調能力的最重要關卡。
 所謂經濟政策的公平就是指，在民主政體下政府是否能讓各種經濟團體在追求各自利益的過程遵循一套公平、合理、明確的游戲規則。這套游戲規則不但可以讓企業在開放與公平的環境里自由競爭，也可也讓經濟弱勢團循正常的政治參與管道得到合理的扶持與補償。政府的施政與執法，必須讓合法廠商的權益獲得有效的保障，讓企業負擔應該承擔的賦稅與社會成本，接受合理的勞動條件，并有積極的誘因讓企業經營者愿意循著合法的途徑，以改善經營效率、提升技術水平、發展有競爭力的產品等各種有助于整體生產力提升的手段，來開創企業的生機。
在民主體制下，對于維護公平目標的主要威脅就是金權政治。金權政治是一種惡質化的政商互動關系形態。雖然也有學者主張，政商之間緊密的聯結、相互的信任，以及私人化的網絡關系，可以降低交易過程的不確定性，因而有助于政府與企業在推動高難度國家的產業發展計劃上的合作(Moon and Prasad 1994)。但是親密的政商關系，也往往是金權政治孳生的溫床。事實上，利益團體對政治的滲透以及對選舉的影響，長期以來便是許多討論政府經濟管制研究著作的核心焦點，特別是掌握龐大經濟資源的企業界對政治的滲透和影響，足以讓經濟管制機關成為被管制者的禁臠，讓經濟管制政策為企業的特殊利益而服務。
金權政治現象對經濟發展必然產生不利影響。首先，金權政治基本上是經濟學者所指的「競租行為」，這種追逐特權的活動在本質上是一種非生產性(non-productive)的活動，也就是說這種活動，并未為社會創造任何實質的財貨，而是一種財富重新分配的游戲（例如把財富從納稅人的口袋轉到利用民意代表承攬公共工程的包商口袋中，從購屋的受薪階級口袋轉到炒作土地的財團手中）。進一步而言，這些追逐特權的活動，不但是非生產性的，還會對正常生產活動會造成抑制效果，對一個社會的經濟發展，不但沒有貢獻，還有負面的作用。這是因為，這些特權競爭活動對社會整體而言，有其固定的機會成本。也就是說企業家的時間、精力和資源是有限的，當很多的企業主把時間、精力和資源用于追逐經濟特權時，那么他們投入企業經營的改善和產品的改良的時間與資源必然會減少，社會的明顯損失就相當于如果這些企業精英者把同樣的時間與資源投入生產性的活動所可能添增的經濟效益的總和。
負面作用的第二層意義在于，這些活動會對一個經濟體系的國際競爭力會造成顯著的傷害。對一個處于劇烈國際競爭環境下的開放性的經濟體系而言，過度炙烈的特權競爭活動不僅會造成國內消費者對非貿易財購買力的損失(也就等于生活品質的下降)，也必然會增加產業的額外成本負擔,最明顯的就是廠商必須承受土地與房租成本的上漲，以及承受公共建設在質上的缺陷與量上的不足之苦，而且還可能要為政府的貪污浪費而負擔高額的賦稅。非貿易財部門的企業可以將這些額外的成本負擔轉嫁給國內顧客,而出口部門的廠商除了「離家出走」之外,毫無規避的良方。進一步言之，追逐特權活動會還會造成至少兩種負面影響：第一是不良示范作用，少數企業的追逐特權活動會引發其它企業的模仿，最后在同業間造成「唯恐后人」的心理,形成財團個個競相插手選舉、投資政治，人人搶搭「特權班車」的惡性循環。追逐特權還可能惡化企業的經營品質，一個長期受到特權的保護的企業其經營效率之所以往往走下坡，是因為這些企業長期規避了正常的市場競爭法則的節制與淘汰，有些企業最后會變成非養賴特權才能生存，或者是由特權的屏障使這些企業貿然承擔過高的風險，構成經濟體系內的道德危險(moral hazard)。因此，長期而言，金權政治的泛濫必然會造成企業經營環境的惡化，以及導致金融體系的系統性危機。
炙烈的追逐特權現象對一個社會的更嚴重的傷害，是侵蝕社會分配正義與動搖政府公權力。金權政治泛濫必然會扭曲社會財富的分配，假以時日，必然會累積社會內部中下階層的不滿情緒，反金權的政治運動可能趁勢而起，而且極易激蕩成為一種反商情結。如果社會的弱勢團體無法在正式的政治參與過程中得到矯正的機會，就可能在體制外進行抗爭,形成另外一種社會對立沖突的來源。金權政治泛濫更可能引發公權力的正當性危機，一個社會的國家機構執法的公正性、政策的公平性如果遭到普遍的懷疑，公權力就難以有效行使，整個社會的違法脫序現象就會不斷出現，成為一個難以治理的社會。
有些人認為民主政治的實施很難不產生決策效率降低與金權政治污染的問題，因此把這兩個問題的出現視為民主政治的必要社會成本，這種看法在學理上并沒有堅強的基礎。在理論上，當經濟發展水平到達已開發中國家后，一個設計良好的民主體制，不但不會帶來效率低落、金權政治叢生的問題，反而有助于這兩種問題的改善(Robinson 1998; Haggard and MaCintyre 1998)。經濟決策效率的三個要素：合理成本、及時性，與配合民間部門的需要，在運作正常的民主體制下，都可以獲得改善。因為在經濟結構日趨復雜，產業發展動態瞬息萬變的今日，政府必須讓企業界有適當的管道參與經濟政策的規劃與制定，才可能及時的推出配合產業發展需要的政策，政治體制必須提供各種社會團體參與政策制定的機會，才可能有效整合多元社會里的各種利益需求，以及確保經濟發展的均衡性，同時如果民意機關與司法機關能有效發揮監督的功能，更可以確保行政部門以合理的成本、公平的原則來落實這些政策。
當然，這種理論上的預期，似乎與臺灣政體轉型經驗并不盡相符。在維護經濟政策的效率與公平的目標上，民主改革所可能發揮的興利除弊功能，在臺灣并未充分展現，威權體制時期孳生的金權政治現象，在民主轉型后有變本加厲的趨勢，尤其在凍省后大批省議員轉戰立法院后，這種由地方層次蔓延到中央的政治瘟疫，危害更為明顯。在東亞金融風暴的沖擊下，政府的經濟決策的效率與公平遭逢最嚴酷的考驗；去年島內出現內潰性的金融危機，更是臺灣已經開始為「金權政治」泛濫支付鉅額社會成本的最鮮明寫照(Chu 1999)。如果，我們要問：為何臺灣的轉型經驗是「未蒙民主化之利，反先受其害」，我們應該進一步把焦點放在行政立法互動關系，以及各級政府的府會關系，因為這里是當前經濟決策效率低落的根源，也是黑金政治的溫床。

四、行政與立法關系：破壞效率與公平的亂源？

在國會全面改選之后，立法院成為公共政策制定的決策樞紐之一，也成為社會多元勢力角逐公部門資源的最重要場域。國會在政策形成過程中扮演舉足輕重的角色，政府的政策制定受到民選政治、政黨政治、利益團體政治、與社會運動的牽制，是民主國家的常態，本不足為奇。但是在臺灣民主化的過程中，近年來立法院在政策形成中的角色變化，以及因此對經濟政策制定造成的影響，的確有其獨特的復雜性，絕非「民主轉型」這樣一個攏統的概念可以涵蓋。近年來立法院在政策制定過程角色的變化，深受我國特有之政治傳統、憲政體制變遷路徑、政黨體質、以及選舉制度與選舉文化的影響，而塑造了一種相當奇特的行政與立法互動關系，十分不穩定的政黨協商模式，薄弱的黨團領導機制，以及相當松散而零碎(fragmented)的國會議事程序。
首先，在我國特殊的憲政體制變遷路徑，以及政治菁英培育傳統的雙重影響下，立法院與行政院的結構性對立十分突出。首先，我國的憲法雖然原先具有內閣制的基本設計，但在威權統治時期臨時條款的制約下，總統的政治領導角色十分突出，壓抑了行政院院長作為最高行政首長的憲政職權，行政院院長的政治權力基礎主要來自于執政黨黨主席（也就是總統）的信任，而非立法院的多數支持；行政院對于立法院運作的掌握是借助于黨中央由上而下的權威，而非立法院黨團的支持。在立法院全面改選之后，行政院所面對的不僅是反對黨的制衡，也必需同時應付執政黨立法委員對于黨中央的權威的挑戰。再者，我國憲法中有關行政與立法互動關系的規定，雖然有行使同意權與退回復議的設計，但缺乏直接將內閣的安定與立法院多數黨的政治命運聯系在一起的設計。換言之，我國憲法在第四階段修憲之前，并無不信任投票以及解散立法院的設計。
同時，我國憲法并未賦予行政院主導立法審議的充分機制，內閣無權指定法案審查的優先級，行政院的提案跟立法委員個人提案相比并不享有特殊地位，內閣擁有的退回復議權看似強勢，但只是備而不用的猛藥，不可能經常行使。再者，過去執政黨也并未發展一套由資深國會議員出任內閣官員的政治傳統；相反的，執政黨過去的政治菁英培養管道是刻意將行政體系的技術官僚與民意機構的地方行政治人物區隔，而憲法有關立法委員不得兼任官吏的限制更加加深了兩類型菁英的隔閡。在這種歷史與制度背景下，立法院與行政院的實質互動關系遠遠偏離內閣制運作的原理，而近似于三權分立下的制衡關系。此一傾向更因為總統直選的引進，而更加強化。
這種結構性的對立具體表現在幾方面：第一、執政黨的立法委員在面對缺乏直接民意基礎的行政部門官員的具有優越感；其次、執政黨立法委員傾向將監督與制衡行政部門以及回饋特定選民，視為其主要職責所在，并不認為自己有配合內閣整體施政的義務；同時，執政黨的立法委員愿意為內閣政策護航經常是出于特定利益交換的考量，而非基于政治禍福與共的認知；再者，無論朝野，立法委員均不愿被動的審議行政院提案，而有主動推動公共政策的強烈動機，所以委員主動提案或針對行政院版提出對案的頻率十分高。總之，盡管執政黨在立法院享有形式上的多數，內閣在法案與預算案的推動上，仍需面臨艱困的挑戰。
上述這種結構性的對立，在先天上就不利于內閣施政計劃的推動。而我國所特有的國會選舉制度，更深遠影響到立法院內的黨團運作以及議事運作程序，使得行政部門歷經的立法審議過程，充滿著難以意料的變量。簡而言之，臺灣在國會選舉所采用的多席次選區，以及單記不可讓渡(SNTV)投票，必然產生如下的民選政治運作特征：第一、立法委員候選人必需同時與同黨籍候選人競爭，因此候選人不能倚靠政黨標志當選，必須建立選民對個人的認同，以及發展個人的競選組織與動員系統；第二、候選人只需要爭取到特定數量選民的支持即可當選，因此多數候選人傾向采用爭取特定選民團體的市場區隔策略，而非爭取最多數選民的中間路線；第三，候選人為了建立選民對個人的認同，以及維持個人的競選機器與選民服務組織，必需花費大量的競選經費，也因此為金權政治的侵蝕提供了方便之門。
在上述的民選政治運作特征影響下，立法院出現十分不穩定的政黨協商模式，薄弱的黨團領導機制，以及相當松散而零碎的國會議事程序。無論朝野，黨團的領導權威遲遲未能建立，因為只要是區域產生的立法委員，都擁有一定的基層實力，因此在面對立法院黨團時，個人的政治自主性很高。同時，三黨的黨團并沒有穩定的領導結構，民進黨與新黨的黨團領導干部（干事長或召集人）都是每個會期重新改選，國民黨的黨鞭也是定期改選，所以都只能扮演協調而非領導的角色。雖然在國民黨黨鞭之上還有黨中央任命的立法院工作會主任與中央政策會執行長，但是這個疊床架屋的指揮系統，不但增加了協調的困難，也并未享有真正的領導權威，最關鍵的黨提名決定并非操在大小黨鞭的手中，國民黨大小黨鞭所擁有的籌碼只是幫助個別立委向行政部門爭取資源分配或特殊好處。同時，如果沒有黨中央的指示，國民黨的大小黨鞭不能隨便動用「強制動員令」。而且，從過去的記錄顯示，即使下達了「強制動員令」，黨部對于少數不配合的立法委員，也不一定作出黨紀處分。
立法院的議事程序都是為了充分滿足立法委員的個人問政需要而設計，而不是為發揮立法審議功能而設計，也不是為達成利益整合功能而設計，在這里，所謂資深與專業制都靠邊站，只有「個人秀」獨占鰲頭。為了配合區域立委凸顯個人形象與個人選區經營的需要，必須提供每一位委員在議事過程中充分的個人發揮的空間。因此，在過去任何試圖限制個別委員權力的議事程序改革，無論是資深制度或委員長制度，均難以推動。立法過程出現明顯的零碎化(fragmentation)現象。在過去，每一個會期為了安排每一位委員在總質詢期間的的輪流發言，必需用掉三分之一以上的院會時間。委員會有將近一半以上的時間安排在部會的施政和項目報告答詢上，審查法案的時間十分有限。此一不正常現象，由于三屆六會期國會改革五法案的通過，從第四屆立法院開始才略獲改善。
委員會的運作與專業分工原則背道而馳，立法院委員會的成員是不固定的，也無資深制度可言，每個會期重新登記與協調（或抽簽）；委員會沒有固定的領導結構，共同召集委員也是定期改選。所以委員會在決策上沒有連續的集體記憶。每一個委員會的平均人數只有十九人（上限二十一人），而且很多區域立委忙于選民服務或個人事業，出席率一向很低，委員會經常出現四、五位委員進行法案審查的情況，只要任何一位委員如果執意對特定法案進行杯葛，就保留待協商或表決，如此一延擱可能就是一個會期。因此，只要是稍有爭議的法案，審查的速度就十分緩慢。第二屆立法院平均每一個會期通過的法案不到四十件，其中大部分都是在一趕在最后一兩次的院會通過。三年下來累積待審的法案高達四百八十九件。第三屆立法院平均每會期通過的法案增加到四十八件，但難以配合經濟與社會發展的需要，而且這些立法業績，大多數都是再各會期最后幾天大拼業績所產生的「飚車式立法」。
因此跟絕大多數西方民主國家的議會相比，我們立法院充斥著各種怪象：很少委員愿意在法案與預算上下功夫，但每天一大早爭先恐后排隊登記「國是論壇」發言；個人助理充斥，專業幕僚閑置；少數立法委員的堅持可以癱瘓整個議事程序；財經性的委員會幾乎都是由具財團背景的立法委員包辦，不但沒有「利益回避」的規范，很多立法委員只有在與自己所代表的財團或派系的利益有直接關系的法案審查時才現身；預算審查過程有如市場中的喊價與殺價，預算刪減中到處看到「私仇公報」的痕跡，其過程之粗造與漫無章法，可以用「慘不忍睹」四字來形容；每一個會期，整個內閣必須耗費十個以上的工作天，面對幾乎空無一席的議事聽，一一應付輪翻上陣質詢的立法委員。
在我國立法議事程序運作中所出現的特殊現象，對于行政院各部會的政策推動構成極大的挑戰。這可以歸納為五點加以說明：第一，各部會必需克服法案塞車的難題，如何說服立法院程序委員會將自己部會有時效性的法案排入最優先的待審順序，頗費周章。因為不同部會間也存在競爭關系。一個法案除非能被列入行政院此會期最優先推動的法案，否則不容易順利排入待審順序。第二、由于區域立法委員的政治獨立性頗高，行政院與國民黨立法院黨團間的黨政協商機制就特定法案協商所得到的結論不一定在院會能充分貫徹，個部會仍必需針對堅持己見的執政黨進行個別溝通與協商，無法倚賴立法院黨團的領導干部。第三，執政黨的黨中央有時對于財經與民生等政治性較低的法案，采取開放同黨立法委員投票的政策，以避免同黨內不同地區與代表不同部門利益的立法委員之間的利益沖突難以協調的困境。在此情形下，部會為了確保一個法案的順利通過，或避免為說服少數同黨立委而做過多的讓步，就必需設法營造一個跨黨的表決多數。通常在爭取少數堅持己見的同黨委員，或爭取在野黨的跨黨支持時，行政部門經常必需提供一些有形的或無形的補償。第四，由于在野黨的立法委員一向出席率較高，在表決時常能發揮關鍵性影響；而且在野黨善于運用議事杯葛手段來牽制執政黨的立法進度，所以各部會對于在野黨對特定法案所持的立場與意愿，也絕對不能忽視，否者政治代價往往不輕。所以，決大數有爭議性的法案，都必需經過朝野政黨協商程序。由于部會首長不具備立法委員身份，不能直接參與政黨協商，必需假手執政黨協商代表來為自己部會的版本進行辯護，在部會首長對于黨籍立委并不具備政治上支配權威的情況下，朝野協商的結果經常讓主管部會難以掌握。第五，由于委員會的成員與召集委員每一個會期都重新調整，因此在共識的建立過程一定會出現斷裂現象，一個法案如果不能在一個會期內一氣呵成完成三讀，經常面臨從頭來過的命運。整體而言，部會首長缺乏有效的政治機制來影響執政黨立法委員，在正常情況下，必需與朝野立法委員在不同的層次──黨政協商、政黨協商、個別協商──進行多重而復雜的協商與妥協。一個法案，除非獲得執政黨最高層的重視，否者是無法激活「強制性表決」這種嚴格的黨紀約束手段。

五、重建合理的行政與立法關系

 在這種特殊的行政與立法互動模式下，政治人物的最大考驗在于，如何能將維護公共福祉的立意轉化為抵抗特殊利益壓力的政治利器。在過去，行政部門的基本因應之道，就是設法適應這套游戲規則。基本上，行政部門將每一個重大法案的審查過程，視為一組聯串在一起的博奕賽局，每一場賽局都是關卡，過了一關還有下一關，而且每一場賽局的結局都影響到下一回合的局面，行政官員在每一個關卡都必須設法營造多數支持，并設法化解特定委員的反對與質疑。同時，每一個法案的審查都不是完全獨立的事件，一方面，在一個會期里，特定財經部會可能有好幾個重要施政法案必須同時在進行立法審議，因此法案與法案間可能出現議題連結(issue linkage);另一方面，行政部門與立法部門雙方所面臨的也是一種反復賽局(iterative games)的情境，行政部門不斷有新的施政計劃，必須一次又一次的就重大施政法案與立法部門進行協商，因此任何決定都必須瞻前顧后，不能隨便孤注一擲，更不能輕易創下惡例，既要照顧特定法案的順利通過，也要照顧自己的一慣立場與長期政治威信。
行政部門在游說個別立法委員的主要手段為經濟利益交換、道德說服、與政治約束。究竟對于特定的立法委員運用經濟利益交換、道德與知識說服、與政治規約等手段何者較為有效，何種非正式制度與管道所提供的機制比較能達到效果，要是個別委員的政治屬性而定。這必須要區分執政黨籍立委與非執政黨籍立委，選區立委與不分區立委，都會選區與非都會選區立委，利益型立委與理念型立委。而非正式制度與程序通常包括：執政黨黨政協調機制、立法院黨團協商機制、各政黨黨團議事動員機制。而可能的政治操作機制則包括：特定利益的驅使、主要支持者的壓力、選民壓力、地方派系壓力、次級團體壓力、同儕壓力、與論壓力等。不過不同立法委員之間對于法案審查過程的影響力差異極大，議事制度與政黨決策機制在每一道法案審查的關卡會設定關鍵的個人或少數，例如院會的主席、委員會的輪值召集人，黨鞭、政團協商代表等。針對這些關鍵性少數進行有效的交換、說服與約束，對于法案的審查命運更具決定性。
此外，針對特定議案來試圖影響立法委員議事行為的行動者并非只有行政部門，事實上，涉及巨大利益分配的財經法案通常都會引發各式各樣社會行動者的關切，他們也是透過各種正式或非正式的程序與管道，來向立法委員進行經濟利益交換、政治威脅或道德說服。例如有關特定產業自由化的立法，必然會引發產業界業主團體、業界外商、消費者團體、產業勞工等各利益當事人的關切與介入。除了涉及經濟利益的動機外，也有些社會行動者會基于理念，或對公共福祉的關懷而積極介入法案審議過程，例如學術界與新聞媒體的工作者。這些不同類型的行動者所提出的要求與建議，有些是與行政部門的政策規劃目標相輔相成，有些是局部兼容，有些則是正面沖突，因此提供了各種聯合與妥協的可能性與必要性。過去，行政部門通常對于是來自學術界與媒體的自發性關切，比較重視，而且必須適當響應，因為他們的意見會直接影響到行政部門進行道德與知識說服的效果。此外，許多重大施政法案的立意都是在保障眾多的潛在受益者，但這些潛在受益民眾往往無法形成有效的社會行動者，成為政策制定過程沉默的多數，如何喚起這些潛在受益者的關注，并將其轉換為行政部門的政治支持力量，也是政務官最具挑戰性的任務。
以上的因應之道，只能治標，無法治本，既不能真正解決經濟政策決策效率低落的問題，也無法根治金權政治的病因。臺灣民主化過程中所出現的行政與立法關系的失衡問題，其根源并非一黨長期執政，而是政治制度設計不良；換言之，在現行政治制度下，即使反對黨上臺執政，也很難擺脫國會亂象的糾葛。在制度改革上，以兩者最為關鍵：一個是政府體制定位的問題，一個是國會選舉制度的問題，只有這兩個問題獲得突破后才有可能在根本處調整行政與立法的互動關系、才可能進行徹底的國會議事程序改革，才可能推動遏阻金權政治的相關立法。
 就政府體制的定位問題而言，我們當前的憲政體制與選舉制度將常態代議民主的制度邏輯整個顛倒過來：負責整體施政的內閣無法在民選政治過程中找到著力點，內閣的整體施政成果無法直接接受民意的檢證；內閣整體施政表現的好壞跟執政黨個別立委的選舉成敗無必然關系，相反的選舉的邏輯引導執政黨的立委在問政立場也必須與行政部門處于對立關系；擁有直接民選基礎的總統不是行政部門的首長，不是立法與行政互動關系中的主體，也不直接介入立法院的黨證協調或政黨協商；而另一方面，行政院長是行政部門的首長，并向立法院負責，但卻沒有直接民意的基礎，沒有主導立法過程的機制，也沒有節制同黨立法委員的利器。
從代議政治的最基本原理出發。一個設計合理的民主體制，會引導政黨或政治人物試圖整合不同的公共政策需求，擬訂出符合全民（或大多數人民眾）福祉的政策。一個有效的代議體制會讓一個以維護全民（或大多數人民眾）福祉為職責的政府領導團隊，獲得他所需要的民意基礎，創造他所需要的國會支持。一個合理設計的國會選舉制度，并不是僅僅讓選民選擇一個代表個別利益的民意代表，或甚至只是選擇一個提供比較好的選區服務的民意代表，而是有機會讓選民選擇一個政黨（或一個跨黨聯盟）來組織政府。如果選舉制度提供選民這種選擇，政府也就可以匯集民意，作為施政的依據，同時在面對追逐個別利益的立法委員時，可以有效的維護施政目標的完整性。
我們的國會選舉制度更使得我們的代議政治的運作邏輯偏離上述目標。在立法院每一個選舉產生的立法委員都要爭取個人的問政空間，每一個人都要有勒索行政部門的武器，因為我們的國會選舉制度是以個別候選人為主體，不是以政黨為主體。立法委員當選要靠自己的經費、自己的競選組織、自己的知名度，而國民黨立法委員的當選（除了少數的全國不分區委員外）更是要依靠自己的派系背景或地方經營基礎。在這種選舉制度下，如果有立法委員關心有時效性的民生法案的進度、關心政府財政結構惡化的問題、關心國營事業民營化、服務業國際化與自由化進度、或關心預算編列中施政目標的完整性等全局性的問題，不可能獲得選票上的獎勵；相反的，我們的選舉制度基本上獎勵立委將時間花在選民服務與關說上，鼓勵立委以夸張的問政風格來吸引媒體的關注、鼓勵立委鎖定特定的對象進行利益交換。
 將來的制度調整準則就是如何讓內閣整體施政成果能直接接受民意的檢證，以及強化政黨的政策整合功能。首先是，應該將立法院選舉改為兩票制，一票投選區候選人，一票投政黨，并大幅提高政黨比例代表制所占的席次比例（至少要占一半以上），并各黨均將行政院院長與主要閣員的人選安排在政黨名單上，領銜代表自己的政黨，參與立法委員選舉，以整體施政理念與政綱來爭取選民支持，出面組閣的立法委員應在組閣后辭去立委職務，由同黨名單上的候補人選遞補席次。同時，在行政與立法的制衡關系上調整上，可以依據法國第五共和的設計原理，將總統當選的門檻設定為過半數，并賦予總統（或行政院院長）主動解散立法院的權力，作為與立法院倒閣權相互制衡的設計。另一個可能性是全盤按照總統制的運作原理來大幅調整現行體制，這包括廢除行政院，讓總統成為行政首長，主持內閣會議，總統直接介入立法院內部的政黨協商，同時總統以下的行政機構受立法院的細部監督，但總統有任期保障，其去留不受立法院多數變動的影響，總統并擁有法案否決權來牽制立法院的立法權，不過此一方案的體制變革幅度過鉅，社會成本可能十分高昂。

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