[摘要]美國在對華經濟政策中不僅動用了包括進口限制、出口擴張和匯率在內的經濟武器，還使用了眾多的非經濟手段：經貿問題政治化;在貿易逆差和匯率等問題上移花接木，把中國作為美國自身經濟問題的替罪羊;要求中國為全球經濟平衡和美國的經濟霸權承擔更大責任;詆毀中國的經濟發展模式等。美國不僅透過現實主義的視角審視對華經貿關系，強調相對收益，而且還以現行國際體系構建者的身份，充分利用體系賦予的特權和強勢話語，從自身的利益出發對中國的行為進行“規范”。

　　二戰結束以來，美國一直處于世界經濟體系的核心地位，對于他國經濟的發展及其可能對美國地位產生的影響甚為敏感和警覺。中國自改革開放以來創造出了經濟持續高速發展的奇跡，因此引起了美國的特別關注，成為美國對外經濟政策的焦點之一。美方不僅擔心中國經濟上的崛起會挑戰其經濟霸主的地位，還擔心中國的發展模式會損害“華盛頓共識”在世界上的號召力。為了消除這些憂慮，美國采取了一系列的政策組合，經濟手段和非經濟手段都得到了最大程度的利用。本文擬對美國對華經貿政策中的經濟和非經濟手段進行梳理和闡述，并對美方政策組合的主要原因進行分析和解讀。

　　經濟手段

　　中美關系正常化之后，美國在經濟領域的對華對策不僅包括傳統的貿易保護主義——進口限制和出口擴張，還包括20世紀70年代開始出現的“匯率保護主義”，不斷要求人民幣升值。

　　傳統貿易保護主義中美建交之初，由于冷戰時期對抗蘇聯的安全需要，再加上中美經貿關系尚處于起步階段，美國在對華貿易問題上總體上持鼓勵和開放的態度。兩國建交后不久，美國即給予中國最惠國待遇，反映在雙邊貿易上是兩國貿易額從1978年的11.146億美元迅速上升到1980年的48.127億美元，增長了4倍多(表1)。美國學者南希•塔克(NancyBernkopfTucker)很好地總結了這一時期美國對華經貿政策的總體特點：“(中美)針對蘇聯的共同戰略計劃促使從尼克松到老布什時期的美國政府向中國做出妥協讓步，錯綜復雜的三角政治關系促進了兩國之間的貿易增長和文化聯系。”

　　表1美國對華貿易1978—1984年(美方數據，單位：百萬美元)

　　年份 出口 進口 總額

　　1978 820.7 324.0 1114.6

　　1979 1724.0 592.3 2316.3

　　1980 3754.4 1058.3 4812.7

　　1981 3602.7 1865.3 5468.0

　　1982 2912.1 2283.7 5195.8

　　1983 2176.1 2244.1 4420.2

　　1984 3004.0 3064.8 6068.8

　　數據來源：HarryHarding，AFragileRelationship：TheUnited StatesandChinasince1972 (WashingtonD.C.：Brookings InstitutePress，1992)，p.364.

　　但是即使是在這一時期，隨著中國對美出口的部分產品的迅速增長，美國立即揮動了貿易保護主義的大棒。一個著名的案例發生于1982—1983年間。在兩國簽訂第二個紡織品貿易協定的過程中，美方強硬要求中國對美紡織品出口年增長率不能超過1%，對中國紡織品實施嚴格的進口限制，由此點燃了中美之間的第一次貿易戰。兩國貿易的增長嚴重受挫，雙邊貿易額從1981年的54.68億美元下降至1982年的51.958億美元和1983年的44.202億美元(表1)。20世紀80年代以后，隨著雙邊經貿關系的迅速擴張，美國反復動用這一手段對來自中國的各類產品進行限制。

　　從80年代后半期開始，隨著中國申請加入關貿總協定，美國對華經貿政策中又增加了一個新的手段——出口擴張，要求中國向美國產品開放國內市場。中美之間在這一問題上的第一次重要交鋒發生在1992—1993年，美國要求中國取消諸如進口配額、進口許可證、國內貿易壁壘等非關稅貿易壁壘，為美國產品進入中國市場清除障礙。1992年8月，美國單方面要求中國立即按照美國條件開放中國市場，并以對總價達39億美元的中國產品強征報復性關稅發出制裁威脅，由此引發中國的反制措施。1993年，新上任的克林頓政府又向中國政府提出開放市場的最終期限，新一輪爭端以中國取消283種產品的進口配額、降低234種產品的關稅而收場。

　　在中美兩國政府就中國入世問題進行的談判中，美國提出的條件極為苛刻。史蒂芬•科恩(StephenCohen)等人的論述可謂一針見血：“(美國)給予中國永久性最惠國待遇和支持中國入世的實質并不是幫中國做好事，其實質是從這個正在崛起的經濟強國手中攫取盡可能多的妥協，迫使其最大限度地開放市場。” 在最終由中美簽訂的中國入世雙邊協定中，美國傳統貿易保護主義的兩把利刃——進口限制和出口擴張——都得到了充分的體現。就出口擴張看，中國不僅同意大幅降低關稅和非關稅貿易壁壘，而且還同意對外開放國內市場，除了農業和工業之外，包括像電信、金融、保險和資產管理等服務業的許多重要領域都允許外資進入。在進口限制方面，美國迫使中國接受了所謂的“超WTO 義務”(WTO-pluscommitments)，不承認中國的市場經濟地位，允許美國在中國某一類產品出口激增時動用“保障條款”以及“特殊保障條款”等貿易救濟措施。對于美國強迫中國接受的這些“超WTO義務”，美國經濟學家尼古拉斯•拉迪(NicholasLardy)評論道：“這些條件……過于苛刻，已經違背了世貿組織的基本原則。”

　　中國入世以后，美國充分利用中國入世時做出的讓步，進口限制和出口擴張兩把傳統保護主義的利刃鋒芒畢露。世界銀行的“全球反傾銷數據庫”顯示，小布什政府執政的八年內，美國總共向中國發起了64項反傾銷調查，平均每年8項。從2009年到2011年奧巴馬政府當政的前三年，美國向中國發起的反傾銷案件仍然維持高強度和高頻率，共發起了21項，平均每年7項。而2012年的第一季度，美國又向中國發起了2項反傾銷調查案。同時，美方在打開中國市場方面毫不松懈，目前已將開放中國金融保險市場作為主要目標。匯率保護主義隨著中國于2001年成功加入世界貿易組織，中美之間的經貿關系得到了迅速的提升。與此同時，中美貿易額大幅增長帶來的一個突出問題是兩國之間的貿易不平衡問題。對于美國對華巨額貿易逆差的原因，經濟學家有眾多論述，主要有美國國內的低儲蓄高消費、全球化背景下中國作為全球生產網絡中加工組裝基地的地位、中美雙方統計差異、美國對高科技產品的出口限制以及美國自身的經濟轉型等原因。但是，美國政府和政客在尋找原因時并不遵從經濟邏輯，而是從政治需要出發，將美國的貿易逆差主要歸咎于人民幣的匯率。

　　美國針對中國的匯率保護主義手段起始于2003年。眾多美國政客認為，中國為了促進出口和限制進口，故意“人為地”壓低人民幣匯率;中國對匯率的“操縱”是美國對華巨額貿易逆差的“罪魁禍首”。鑒于這一認識，美方認為減小貿易逆差的最佳途徑是迫使人民幣升值，因此加大了對中國政府的壓力。據經濟學家加里•赫夫鮑爾(GaryC.Hufbauer)的不完全統計，2003年至2006年間，美國國會提出了23項有關人民幣匯率的法案和決議，或者要求人民幣直接升值，或者要求將中國定為“貨幣操縱國”。最擅長揪住人民幣匯率問題大做文章的國會議員當屬紐約州參議員舒默(CharlesSchumer)和南卡羅來納州參議員格拉漢姆(LindseyGraham)。從2003年起兩人多次聯合發起議案，要求人民幣在短期內升值27.5%，否則就以懲罰性關稅進行報復。除了美國國會，美國行政部門也反復指責中國的匯率政策。美國財政部半年一次向國會提交的《國際經濟和匯率政策報告》每一次都指出人民幣幣值太低，要求中國政府升值人民幣。為了減輕美方的壓力，中國政府從2005年7月1日開始調整了匯率政策，人民幣開始升值。截至2012年3月，升值幅度已達24%。

　　值得注意的是，人民幣的升值并沒有帶來美國對華貿易逆差的下降。中美學者的研究都發現，隨著人民幣不斷升值，美國對中國出口并未出現明顯改善，中美貿易逆差卻呈現不斷增加趨勢。面對這些發現，匯率保護主義的擁護者本應進行反思，但是他們的對策卻是指責人民幣升值的幅度不夠，進一步要求中國政府調整匯率政策。2008年7月《金融時報》上的一篇文章就指出，“中國貨幣的升值幅度只達到了實際所需的三分之一到二分之一之間的水平”。由于這一思想的指導，美國國內很大一部分人始終將人民幣幣值看作是中美兩國貿易不平衡的主要原因。人民幣匯率因此一直是近年來中美雙方經貿關系中的一個焦點問題之一。

　　非經濟手段

　　除了上述的經濟手段之外，美國在對華經貿政策中為了維護自身利益還使用了大量的非經濟手段，主要包括：將經貿問題政治化，妨礙正常的經濟活動;在貿易逆差和匯率等問題上移花接木，把中國作為美國自身經濟問題的替罪羊;要求中國為全球經濟平衡和美國的經濟霸權承擔更大責任;詆毀中國所代表的經濟發展模式等。

　　經貿問題政治化

　　冷戰結束后，原有的國家安全概念發生了變化，經濟安全越來越成為大多數國家考慮的重點，結果是經貿政策制定過程中的政治化傾向變得越來越嚴重。作為主導戰后世界政治與經濟體系的美國，經貿問題的政治化傾向超過了其他國家。美國學者I.M.戴斯勒在《美國貿易政治》一書中也指出了這一點：在所謂“1934年體制”下，美國的行政機構和立法機構之間以及兩黨之間都存在一種默契，不利用貿易問題進行政治攻擊。但是，隨著二戰后西歐和日本經濟上的崛起，這一默契從20世紀70年代以后開始動搖，“政治化”已經成為美國對外貿易政策制定過程中不可避免的內容。

　　鑒于近年來中國經濟持續發展的強勁勢頭，中國自然成為了美國貿易政治化的受害者。根據中國學者王勇的研究，美國在對華經貿政策上的政治化做法已經幾乎覆蓋了中美雙邊經貿關系中的各個領域和議題，包括中美貿易不平衡問題、人民幣匯率問題、中國出口產品在美“市場經濟”地位問題、貿易救助問題、出口控制問題和投資問題等。美國對華貿易的這種“泛政治化”傾向不僅損害了雙邊經貿合作，妨礙正常經濟交往，而且還“加劇了兩國相互不信任，限制了經濟相互依賴關系對于兩國政治與安全關系的‘粘合’作用，妨礙了其‘正’外部效應的發揮。”

　　美國將中美經貿問題政治化最為著名的例子當屬2005年中海油收購優尼科的案例。在中海油提出竟購美國石油公司優尼科之后，競爭對手雪佛龍和美國國內政客立即以“威脅國家安全”為由對收購案進行阻撓。一項原本純粹的經濟活動被政治化。在美方強大的政治壓力之下，中海油最終退出收購，而雪佛龍則以低于中海油競購的價格收購優尼科。

　　尋找替罪羊

　　與經貿問題政治化緊密相關的是美國在經貿問題上推卸和開脫責任，尋找替罪羊，將由自身造成的問題歸咎于中國。一個明顯的例子就是美國對其貿易不平衡問題的政治操作。

　　如上文所述，美國巨大的國際收支不平衡和對華貿易逆差的根源主要在于美國自身高消費低儲蓄的行為和全球化背景下中美兩國在國際產業分工中的不同地位。很明顯，真正要對美國不平衡問題負責的是美國自己，正如尼古拉斯• 克里斯托弗(NicholasD.Kristof)所言，“那個扭曲國際資本流動、制造全球經濟不穩定的國家不是中國，而是美國。”然而，對于美國國內的政客來說，接受這樣的經濟現實不符合他們的政治利益。在他們看來，必須尋求其他手段，從貿易對象國身上找原因。

　　由于進入21世紀以后中國是美國貿易逆差的主要來源國，中國自然成為最大的替罪羊。蘭普頓(DavidLampton)指出了美國政客在貿易逆差問題上對中國提出的兩大指責：“政客們不是經濟學家，對他們來說，不斷增長的對華貿易逆差引發了‘公平貿易’和就業流失的擔憂。”在政客們的解讀中，導致對華巨額貿易逆差的元兇是中國的不公平貿易行為，而不公平貿易的一個重要表現就是故意壓低人民幣匯率。因此，不難理解的是，美國政府反復指責人民幣幣值過低造成了國際經濟的不平衡。

　　其實，美方提出的不公平貿易和就業流失的指控都沒有經濟學上的依據。針對中國實施不公平貿易的指責，尼古拉斯•拉迪就指出，“美國的對華貿易逆差主要反映的是中國對外國投資的開放性，而不是什么不公平的貿易行為。”同樣，赫夫鮑爾等人對美國對華貿易逆差導致美國就業流失的指控提出了反駁。

　　“貿易逆差不是(美國)制造業就業流失的主要原因。2000年至2003年制造業就業流失的主要原因是制造業不景氣……和制造業生產力的提高。將貿易赤字等同于就業流失的政治計算不是過于夸大了其聯系就是完全錯誤的。”

　　需要解釋的是，為什么將中國作為替罪羊的做法雖然經濟上站不住腳，但是政客們卻樂此不疲?答案是這樣做能帶來一箭雙雕的政治好處。一方面，通過在貿易不平衡問題上移花接木，將責任歸咎于中國，美國政府實現了為自己開脫責任的目的。美國將貿易逆差和制造業工業流失等問題打包，全部歸咎于中國，有助于減輕美國政府對美國經濟進行調整、對失業工人進行救濟與再培訓的責任。另一方面，一旦中國被認定為美國貿易逆差的主要原因，美國在揮舞貿易保護主義大棒時就減少了顧慮，可以咄咄逼人，要求中國升值人民幣、開放市場，并在需要的時候發起反傾銷、反補貼等貿易救濟調查。

　　分擔責任

　　除了開脫自身責任外，美方還積極鼓勵中國在美國遇到困難的時候幫助美國排憂解難，分擔責任。最為著名的要求中國分擔責任的例子是2008年前后一度流行的中美“兩國集團”構想。該構想由前美國政府官員、現彼得森國際經濟研究所主任弗雷德•伯格斯滕(FredBergsten)首先提出，并得到歷史學家弗格森(NiallFerguson)、戰略家布熱津斯基和基辛格的呼應和推崇。伯格斯滕最早在2005年主編的《美國和世界經濟》一書中拋出中美“兩國集團”的提法，2008年又在《外交》雜志上撰文，詳盡闡釋了他的中美“兩國集團”的概念，主張“構建中美兩國集團，共同掌舵全球治理的進程”，使中國在某種程度上取代歐盟的作用。在同一時期，歷史學家弗格森也參與了對中美“兩國集團”概念的發展，創造了“中美國”(Chimerica)一詞，用以描述美國和中國之間經濟上的共生關系。2008年下半年金融危機全面爆發后，中美“兩國集團”的構想受到更多關注和推崇，布熱津斯基、基辛格、佐利克和林毅夫等人也開始參與倡導，并將其從先前的經濟層面擴展到戰略層面，作為紓解當時美國遇到的國內外困境的一個重要手段。

　　美方在2008年美國金融危機發生的前后提出中美“兩國集團”構想主要是基于實用主義原則，旨在讓經濟上正在迅速崛起的中國從美國身上接手更多責任，幫助美國以最小的代價維持戰后形成的以美國為中心的世界經濟和政治秩序。美方的這一意圖不僅在伯格斯滕、布熱津斯基和基辛格等人的文章中有清晰的說明，而且在2009年美國官方對華政策的論調中都有清晰的表現。例如，為了確保中國資金持續流向金融危機中的美國，國務卿希拉里和財政部長蓋特納于2009年上半年先后訪華時，都充當了美國國債推銷員的角色，以懇切的口吻要求中國繼續購買美國國債，并向中國領導人保證中國在美資產的安全性。

　　詆毀中國發展模式

　　近年來中國經濟的迅速發展吸引了世界的關注，尤其是對那些多年來按照西方國家提供的處方發展本國經濟卻效果不理想的發展中國家來說，中國的發展路徑提供了重要的啟示。因此，對所謂的“北京共識”或者中國發展模式的討論在世界各地方興未艾。然而，發展中國家對中國經濟發展的關注引發了美國的擔憂。

　　為了應對中國發展模式帶來的挑戰，美國采取了兩面下手的對策。一方面，美國不遺余力地維護“華盛頓共識”的合法性。其實，美國國內從來不缺少對美國發展模式的溢美之詞，從冷戰結束之初弗朗西斯•福山(FrancisFukuyama)宣稱“歷史的終結”到2002年美國國家安全戰略宣告美國代表了“國家成功的惟一可持續的模式”，都顯示了美國對自身模式的高度自負。此外，美國還以同樣的自負對外推行自己的模式。2005年國際貨幣基金組織發布的一項有關拉美地區經濟發展的報告就顯示出了美國及其主導的國際組織的傲慢和自負。報告首先承認從上世紀九十年代開始接受了“華盛頓共識”經濟處方的拉美地區經濟發展的表現乏善可陳，但是報告得出的結論并不是新自由主義方案有問題，而是拉美地區接受“華盛頓共識”的深度和廣度還不夠。由此可見，美國全力維護自身模式的合法性，甚至不惜扭曲事實為“華盛頓共識”的教條保駕護航。

　　另一方面，美國還通過從話語上貶損中國的發展模式來應對挑戰。第一個表現是指責中國在對外貿易中違背自由貿易精神，不遵守規則，實行以鄰為壑、自私自利的“重商主義”政策。上世紀八九十年代一度被推為美國對日政策“修正主義流派”教父的查莫斯•約翰遜(ChalmersJohnson)將當年針對日本的指控直接套用在中國頭上：“從某種程度上說，對華貿易問題不是一個貿易問題，而是‘制度摩擦’的一種表現……中國的發展戰略大量借鑒了日本和其他亞洲國家的經驗，其秘訣之一是對資本主義的規則進行變通，利用規則實現國家財富和權力。”可以說，“重商主義”的標簽被貼到了中國對外經濟政策的各個領域。2012年2月底，華盛頓智庫“信息科技與創新基金會”發布一份題為《夠了：對抗中國的創新重商主義》的報告，報告稱中國施行重商主義的規模“史無前例”，指責中國利用匯率操縱、補貼、關稅、強制性技術轉讓、出口限制、標準設置和其他政策等來為各行業的公司——尤其先進科技產品和服務領域——獲取“絕對優勢”。與“重商主義”指控相關的另一個話語詆毀的表現是給中國在發展中國家特別是非洲的經濟活動貼上“新殖民主義”的標簽。2011年6月上旬國務卿希拉里訪問東非國家期間，就指出中國與非洲的合作沒有遵循國際準則，并警告非洲國家警惕“新殖民主義”。美國對中國非洲政策的攻訐集中體現在前幾年的蘇丹達爾富爾危機期間。美國極力搶占國際話語的道德高地，不惜貶損中國，將中國描繪成為一個為了石油利益而支持蘇丹政府對達爾富爾地區施行“種族滅絕”的國家。

　　此外，美國還到處傳播中國經濟發展給美國和世界帶來的各種“威脅”，包括“就業威脅”——中國廉價產品涌入各國造成當地就業流失;“健康威脅”——中國的劣質產品危害外國用戶的健康;“能源威脅”——中國為了點燃本國的經濟引擎會用完全世界的能源;以及“環境威脅”或“綠色威脅”——中國的經濟活動造成各種全球環境問題，是“地球的毀滅者”。

　　體系建構者的特權

　　可以看出，美國在其對華經濟政策中不僅動用了包括進口限制、出口擴張和匯率在內的經濟武器，還使用了眾多的非經濟手段。從體系層面考察，美國這種政策組合主要可以歸因于兩點。第一，美國看待國際經濟關系尤其是與其他大國的經濟關系時主要是透過現實主義的視角，強調經濟力量對國家實力的決定作用，并且在經濟交往中更加關注相對收益(relativegains)。新現實主義理論大師肯尼思• 沃爾茲(KennethWaltz)論述了物質實力對一國國際地位的決定性作用：“一國的國際地位通常隨其物質資源的增長而提升。擁有大國經濟實力的國家最終都變成了強國，不管他們自己愿意與否。”

　　正因為美國的政策制定者認為經濟關系是國家間實力競爭最為重要和基礎的部分，他們認為中國隨著經濟實力的崛起必將成為國際體系中的強國，因此將中國經濟上的崛起視為對美國經濟地位的威脅。出于這種認識，美方自然會動用各種手段應對這一威脅，延遲中國的崛起。

　　第二，美國在現行國際關系體系中的核心地位決定了美國不僅承擔了構建和維護現有體系的責任，而且還享有以體系構建者的身份優勢對其他國家尤其是崛起大國進行打壓遏制、推卸責任和話語詆毀的特權。羅伯特•吉爾平(RobertGilpin)指出，“國際體系中的大國在建構國際經濟活動的目的和主要規則方面起主導作用”。作為二戰后的超級大國，美國主導建立了一個全球范圍內以其為中心的世界經濟體系，對這一體系的維護和擴展成為美國對外經濟政策的一個重要目標。

　　當然，當美國以體系建構者的身份規劃其世界經濟體系時，它根據的是自身的利益和喜好，保證體系建立以后美國能從中持續獲取利益，享受制度分紅。換句話說，當體系建立后，美國便成為體系特權的享受者。美國在當前國際經濟體系中享受特權的一個重要表現是美元以國際儲備貨幣的地位通行全球。換成看得見摸得著的好處就是，美國是當前“惟一一個能用自己的貨幣支付其全部進口產品的國家”。

　　蘇珊•斯特蘭奇(SusanStrange)曾對美國的特權進行了更為透徹的闡述：“對大部分國家來說，其國際收支的盈余或赤字表明了其國際金融地位的強弱。對美國來說，情況正好相反。說實在的，四分之一個世紀以來美國經濟一直維持國際收支赤字卻沒有受到任何損傷，這揭示的不是美國的羸弱地位，而是美國在體系中的強大權力……美國可以毫無節制地發行美元，而其他國家卻毫無選擇，不得不接受美元支付，除非他們愿意承擔難以接受的代價。”

　　當中國和其他國家加入由美國建構和主導的國際組織時，美國便可以利用其手中的體系特權對這些國家設定加入組織的條件。美國在中國入世時之所以能夠提出如此苛刻的條件并且堅持不讓步正是體系建構者特權的表現，體現的是制定規則的權力。而當中國加入了體系之后，美國可以繼續利用其體系建構者的地位對中國的表現評頭論足，要求其遵守體系規則。與此相一致的是，奧巴馬總統近兩年來在多個場合的演講中打出所謂“規則牌”，三番五次要求“中國必須遵守規則”，以此“規范”中國的發展。為此，奧巴馬政府還于2012年2月成立了跨部門貿易執法機構，旨在對中國和其他國家的所謂不公平貿易行為開展調查和執法，確保相關國家遵守國際貿易規則。

　　同樣，美國利用了體系特權對貿易不平衡等問題進行政治操作，將責任歸咎于中國等國家。而當中國的發展模式對美國構成挑戰時，美國也動用了體系賦予的話語霸權對中國的模式進行貶損和詆毀。

　　結語

　　綜上所述，面對中國經濟的快速增長，美國透過現實主義的視角審視對華經貿關系，關注相對收益，對中國的經濟崛起抱有強大的戒心。表現在對華經貿關系上，美方對中國產品的出口和中國在美投資處處設防，同時又不遺余力地撬開中國市場，盡量使雙方利益的天平向自身傾斜。同時，美國以現行國際體系建構者的身份，充分利用體系賦予的特權和強勢話語，對中國的行為進行“規范”。美國儼然以體系建構者和總舵手自居，操縱貿易不平衡等問題，轉嫁責任。而當美國自身及其主導的國際體系遇到困難時，又不失時機地拉攏中國，要求中國承擔更大責任，做出更大犧牲。面對美國對華經貿政策中的這些政策組合，中國應有清醒的認識和充分的準備。尤其是隨著中國經濟的進一步發展和綜合國力的進一步增強，美國對華經貿政策中的各種手段的使用將會呈現出更為頻繁更為嚴厲的趨勢。當然，除了對美方的經貿壓力做好準備之外，更為重要的是中國需要進一步提高實力，增強塑造現行國際體系和制定規則的能力，努力提高自身的國際話語能力，以期在對美經貿關系上獲得更多的主動權。

　　(《環球視野globalview.cn》第535期，摘自2013年第1期《國際論壇》)

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