進入21世紀，與人類社會在各個領(lǐng)域的進步和發(fā)展形成鮮明對比的，是腐敗仍然廣泛存在于世界各國，其差別僅在于腐敗范圍與程度的不同。對此，有學者明確指出：“沒有一個國家可以宣布已經(jīng)完全擺脫了腐敗的困擾。”[1]腐敗的普遍存在帶來了一個需要回答的問題，民主可以遏制腐敗嗎?民主政治在某種程度上可以消除腐敗已經(jīng)成為不言自明的道理，但放眼世界，可以發(fā)現(xiàn)，已經(jīng)建立了代議制民主的國家，大多數(shù)仍然深陷腐敗之中。面對理論假設(shè)與現(xiàn)實政治的巨大反差，對民主與腐敗關(guān)系的研究，顯然不能通過理論假設(shè)和邏輯推導來進行，而只能從現(xiàn)實的個案切入，才能得到更為合理的解釋。當今世界實行代議制民主的國家，許多屬于亨廷頓所說的第三波民主的國家，如果將這些國家作為個案進行研究，很可能得出其民主化時間過短，仍然處于不成熟階段的結(jié)論。因此，研究民主與腐敗的關(guān)系，印度可能是最好的個案，這不僅因為印度被西方認為是世界上人口眾多的民主國家，印度人經(jīng)常為自己的民主制度而自豪，而且還因為印度所建立的代議制民主已經(jīng)具有將近70年的歷史。

　　腐敗在印度的演變與發(fā)展

　　對腐敗的定義，最為常見的是：運用公共權(quán)力謀取個人利益。一般將貪污和受賄視為腐敗的主要形式。然而，腐敗本身也會隨著社會與時代的變化而發(fā)生性質(zhì)與形式的變化。聯(lián)合國在1997年對腐敗作出了定義，在2011發(fā)布的《解決氣候變化中的腐敗風險》的研究報告中，對腐敗進行了新的定義。按照 2011年聯(lián)合國的定義：腐敗是為了私人收益，對賦予個人的權(quán)力的濫用。腐敗的形式包括：賄賂、任人唯親與裙帶關(guān)系、貪污與挪用公款、敲詐勒索、欺詐、偏袒與庇護、大腐敗(政府最高層領(lǐng)導人收受巨額賄賂或者挪用巨額公款)、小腐敗(亦稱為官僚腐敗。即發(fā)生在下層公務(wù)員執(zhí)行公共政策，提供公共服務(wù)過程中的腐敗)、政治腐敗(為了私人收益保留或者加強權(quán)力對政治權(quán)力的濫用)、操控國家(個人、集團或者企業(yè)為了影響法律、規(guī)則的制定，對國家行為進行控制。這是一種使腐敗“合法化”的方式)[2](P8)。只要對印度獨立以來腐敗的演變歷史進行一個簡略的考察，就可以發(fā)現(xiàn)，雖然印度建立了代議制民主，卻經(jīng)歷了從官員忠誠廉潔到收受賄賂這種歷史最悠久、最普通腐敗形式的發(fā)生并不斷蔓延直至向政治腐敗等最嚴重腐敗形式的發(fā)展。伴隨代議制民主發(fā)展的，不是公職人員忠誠廉潔的延續(xù)，而是腐敗程度的不斷升級與腐敗范圍的不斷擴大。

　　1947年，獲得獨立的印度繼承了英國人留下的政府體制，建立起英國式的自由民主制。“在擺脫了殖民統(tǒng)治的所有國家中，印度繼承了最優(yōu)秀的政府機構(gòu)以及具有高尚道德和奉獻精神公共服務(wù)部門。”“正是民眾對具有高尚道德領(lǐng)袖的渴求使國大黨贏得了政權(quán)。”[3]美國公共行政學理論家阿普來比在對印度政府和公職人員的狀況進行考察后寫道：“盡管存在著結(jié)構(gòu)和程序缺點，絕大多數(shù)下層公務(wù)員收入很低，但總的情況卻驚人的好。這兒的公務(wù)員，其道德水平遠高于一般的忠誠。”“印度政府是世界上為數(shù)不多的具有最高忠誠水平的政府。”[4]

　　然而這種局面僅僅維持了不到10年，腐敗就開始在曾經(jīng)是社會表率的印度公職人員隊伍中發(fā)生，而且在不長的時間內(nèi)迅速蔓延，成為印度政府和社會不得不嚴重關(guān)注的問題。1962年，印度總理尼赫魯?shù)闹炙_斯特里推薦印度著名的政治家桑薩南在已有的兩個專職反腐敗機構(gòu)：特別警務(wù)處和中央監(jiān)控司之外組建一個新的反腐敗機構(gòu)：防止腐敗委員會，對印度的腐敗狀況進行全面的調(diào)查并提出預(yù)防和制止腐敗的方案。1964年，桑薩南提交了《印度防止腐敗委員會報告》。報告的數(shù)據(jù)反映出印度的腐敗正在以令人難以想象的速度蔓延。需要說明的是，雖然這一時期腐敗在印度迅速蔓延，但腐敗形式主要為聯(lián)合國定義、古已有之的最為普遍的腐敗形式：受賄或者貪污挪用公款，所以，這個時期印度的腐敗可以認為仍然處在腐敗的初級階段。為了遏制腐敗的蔓延，印度政府制定了一系列新的法令，加大了對腐敗的處罰力度。然而，此后的印度，不但并未按照美好的設(shè)想發(fā)展，反而在原有腐敗形式的基礎(chǔ)上，衍生出新的腐敗形式，印度的腐敗也發(fā)展到中級階段。

　　美國國際發(fā)展機構(gòu)的一位研究人員，在1970年前后對印度進行了實地調(diào)查后寫道：“‘腐敗的民間’傳說到處流傳，賄賂與裙帶風是印度官方政策、學術(shù)研究和街頭巷尾聊天議論的經(jīng)久不衰的主題。”[5]這位美國研究人員的實地調(diào)查結(jié)果說明，腐敗在印度第一次大張旗鼓的反腐敗行動之后，已經(jīng)開始出現(xiàn)裙帶風等新的腐敗形式，而1964年桑薩南提交的報告中并未提到這一類型的腐敗，這可以認為是印度的腐敗進入到中級階段的最初跡象。到20世紀80年代中期，隨著政治腐敗在印度初露端倪，印度的腐敗就完全進入到腐敗的中級階段。政治腐敗在印度的出現(xiàn)，說明印度政府自1962年開始的反腐敗舉措基本失敗。面對新的政治腐敗，印度政府并未做出有效的回應(yīng)，進入20世紀 90年代直至21世紀，腐敗在印度開始向最高階段發(fā)展：聯(lián)合國定義的所有腐敗形式都在印度出現(xiàn)并達到令人震驚的程度，而且，印度還出現(xiàn)了某些未被聯(lián)合國定義的腐敗形式所涵蓋的新形式的腐敗。

　　在獨立近70年后，印度的民主制并沒有給它帶來廉潔的政府與公務(wù)員隊伍。相反，印度的腐敗在不斷升級，而印度曾經(jīng)為人稱道的公務(wù)員隊伍，已經(jīng)演變?yōu)椋?ldquo;沒有責任心，妄自尊大，觀念落后，阻礙發(fā)展。”[4]一句話，世界上人口眾多的西方式民主國家，也是腐敗花樣繁多而且極其嚴重的國家。

　　制度的缺陷及其長期延續(xù)的原因

　　當我們對印度的腐敗問題進行研究時，所謂制度的缺陷應(yīng)該從兩個方面進行分析：一是自由民主制所具有的缺陷，二是由國情所決定的印度的民主制度特有的缺陷。

　　自由民主制之所以被認為可以在遏制腐敗中發(fā)揮作用，是基于這樣一個假設(shè)：公民可以投票反對腐敗的官員，迫使他下臺。這個假設(shè)的前提是，所有公民都具有同樣的政治偏好、同樣痛恨腐敗并同樣熱衷于政治活動，同樣對所需要的信息有全面的了解和客觀的判斷。在現(xiàn)實的社會生活中，這種情況是不存在的，比德斯、韋爾奇和倫德奎斯的研究也證明，公民出于不同動機，可能會繼續(xù)支持腐敗的官員：“選民可能會容忍腐敗的官員以換取經(jīng)濟的普遍繁榮;選民可能因為堅持自己先入為主的對政客的認識而不考慮其腐敗行為;或者選民對官員的行為并不完全了解;選民將腐敗僅僅看作是個人缺點，他們不支持有腐敗行為的候選人，卻繼續(xù)支持其所在的政黨。”[6]選民由于社會地位、政治偏好等方面差別，決定了他們對腐敗官員將持不同的立場，而一人一票的選舉并不能改變這一點。這種情況不但印度存在，其他實行自由民主制的國家同樣也存在，比如意大利的貝盧斯科尼，雖然腐敗行為嚴重，卻三次當選為意大利總理，說明大多數(shù)選民并不一定會運用選票反對腐敗的政客和官員。這無疑是代議制民主并不天然具有遏制腐敗能力的原因之一，也是其缺陷之一。

　　自由民主制并不天然具有遏制腐敗的能力，還因為其最重要的體現(xiàn)——選舉已經(jīng)與金錢緊密聯(lián)系在一起。自20世紀70年代開始，世界大多數(shù)國家的政黨陸續(xù)出現(xiàn)黨員數(shù)量急劇減少的現(xiàn)象，導致傳統(tǒng)以競選集會為主要形式的選舉動員方式無法繼續(xù)發(fā)揮作用。同時，由于電視等現(xiàn)代媒體的出現(xiàn)，依靠現(xiàn)代媒體競選成為主要的選舉動員方式，但新的動員方式需要大量資金，如何籌集到足夠的資金成為政黨關(guān)注的首要問題，一位美國學者曾經(jīng)就此指出：“近年來，競選中的政黨一直在扮演籌款者的角色。”[7]而政黨籌集資金的過程就存在大量的進行交換的機會，腐敗往往會在籌集資金過程中發(fā)生，這一點不僅在印度，而且在其他實行代議制民主的國家都一樣，即使發(fā)達國家也不能幸免。在印度，為競選而進行的資金籌集活動成為腐敗的溫床至少已經(jīng)有30年的歷史，而且，印度政黨對資金的籌集經(jīng)常不考慮來源的正當性。當然，“按照印度選舉法的規(guī)定，政黨應(yīng)該將籌資賬目提交選舉委員會審計，但違反這一規(guī)定的行為從未受到過懲罰。”[8]這顯然是自由民主制一個具有普遍性的缺陷，其弊端在印度則被加倍放大。

　　具有印度本土特色的制度缺陷，是印度憲法和法律中有利于官員的條款構(gòu)成了對腐敗行為的憲法與法律擔保，或者說，雖然印度自稱追求平等，但其憲法與法律制定包括反腐敗機構(gòu)權(quán)限的規(guī)定，體現(xiàn)的即便不是刑不上大夫，至少也是刑輕上大夫。1950年起草印度憲法時，對政府工作人員提供憲法保護的條款被寫入憲法，印度憲法第311條規(guī)定：“在他(指受到指控者)獲得說明原因的合理的機會之前，不要提議采取針對他的行動。”“這些旨在保護公職人員免受任意處罰的保護性條款，為那些被指控不道德和腐敗的官員延緩針對他們的法律行動打開了方便之門。”[3]因為，受到指控者可以用各種方式來拖延獲得說明原因的“合理的機會”。而“憲法第311條第2款進一步增強了公職人員在任期間的安全，使得反腐敗機構(gòu)采取針對腐敗的懲處行動極為困難”[3]。 “合理的機會”這個詞匯之所以成為官員對抗腐敗指控最強大的武器，源于印度最高法院對這個詞匯作出了有利于官員的解釋。印度最高法院對“合理的機會”這個詞匯中的“合理”這個單詞的解釋是：提供給被告的“機會”只有同時具備三個條件時才能被認為是“合理”的：給被告提供機會，通過反復(fù)審核已提出的反對他的證據(jù)，否定自己的罪過并確定自己無辜時;對其本人和其他支持被告辯護的證據(jù)進行了審核時;對根據(jù)調(diào)查結(jié)果提出的懲處措施，已經(jīng)詳細說明了為什么不是強加于被告時。不難看出，在某個腐敗官員受到腐敗指控時，僅僅第一個條件，就可以使針對他的措施難以及時提出。而且，印度最高法院在對憲法第311條進行解釋時，對針對腐敗行為的調(diào)查方式增加了進一步的限制，這些限制只要受到腐敗指控的官員認為調(diào)查人員先入為主，因而不公正時，即立即發(fā)揮作用。印度憲法第 311條可以說是印度代議制民主制度的根本性缺陷，受到腐敗指控的官員，運用憲法第311條保護自己的行為，但印度所有的法律和制度都無法干預(yù)這種行為。

　　了解了印度憲法與廉政制度中對政府官員的保護性和區(qū)別性對待的條款與制度安排，可以得出結(jié)論，印度的腐敗不斷升級的根本原因，在于印度的憲法、法律與廉政制度對官員行為的約束及對腐敗的懲處皆失之于寬。存在于印度憲法、法律與制度中的根本性缺陷，意味著印度的民主實際上違背了民主的根本原則：所有人在政治權(quán)力上的平等。因此，印度的民主制度更多的是一種形式上的民主，其離實質(zhì)性的民主還差之甚遠。這也是印度的代議制民主無法遏制腐敗的根本原因。

　　印度的制度缺陷對腐敗的保護作用如此明顯，為什么這個缺陷長期得不到糾正呢?這似乎又與政治學的常識相矛盾。政治學的基本理論中有一個常識，即認為，相比于其他制度形式，民主制具有更強的糾錯能力，包括彌補制度缺陷的能力。為什么那些政治學中的常識性理論原則，一旦運用于印度的現(xiàn)實政治生活，呈現(xiàn)的卻是另外一種景象呢?對這個問題的分析，除了從印度本土的社會與文化條件切入，別無選擇。因為，任何一個國家的社會與文化條件，構(gòu)成這個國家?guī)缀跛姓街贫鹊幕A(chǔ)，對已經(jīng)建立的制度形成制約，從本土社會與文化中產(chǎn)生的形形色色的非正式制度，對正式制度的運行形成積極或者消極的影響。這恰如馬克思所說：“人們自己創(chuàng)造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造，并不是在他們自己選定的條件下創(chuàng)造，而是在直接碰到的、既定的、從過去繼承下來的條件下創(chuàng)造。一切已死的先輩們的傳統(tǒng)，像夢魘一樣糾纏著活人的頭腦。”[9](P121)

　　1947年印度獨立時，印度基本照搬了英國的政治制度與法律體系，但印度并不具備保證這個制度發(fā)揮作用的必要與充分條件。1947年印度獨立時，它的經(jīng)濟、社會、文化都處于前現(xiàn)代時期，種姓制度仍然是社會制度的主要構(gòu)成部分，種姓制度的核心就是不平等的等級制，社會上層享有無限的特權(quán)。雖然在獨立后，印度憲法頒布法令宣布廢除種姓制度，但正如法國社會學家克羅齊耶所說：“法令不能改變社會。”因為，“每一個社會皆為一個復(fù)雜的系統(tǒng)，我們永遠也不可能按照自己的意愿，從根本上改變社會。即使我們可以說服自己的大多數(shù)同胞，追隨我們一起行動，我們也不可能擁有任何一種時機來實施一項‘社會方案’，這是因為社會、人際關(guān)系以及諸種社會系統(tǒng)都過于復(fù)雜”[10](P1)。印度獨立后的歷史充分證明了這一點。印度所有廢除種姓制度的法令、舉措都沒有真正改變在印度存在過三千年的種姓制度及其文化，種姓制度作為正式制度被廢除，但源于這個制度的社會關(guān)系繼續(xù)存在于印度社會與政治生活的各個方面，并從各個方面對正式制度發(fā)生強大的影響。盡管廢除種姓制度將近70年了，印度實際上仍然是一個等級森嚴、特權(quán)無處不在并得到多數(shù)民眾默認的社會，政治權(quán)利平等的價值盡管已經(jīng)被宣傳了數(shù)十年，但印度社會的主流觀念仍然是等級觀念，在這種情況下，整個社會缺乏糾正制度缺陷的動力，印度的制度缺陷就無法糾正。

　　幾點思考

　　印度的自由民主制不但沒有發(fā)揮遏制腐敗的作用，反而由于自身的缺陷形成對官員腐敗的保護，存在一些需要進一步思考的問題。

　　第一個需要思考的問題是，如何全面而準確地認識民主。民主作為一個幾乎在所有國家都具有政治影響力的概念，至少由民主理論與民主制度構(gòu)成。如果從這個角度來分析，就會發(fā)現(xiàn)，民主理論本身多種多樣。民主理論的多樣性源于對民主性質(zhì)與功能認識的差異以及民主政治理論家自身政治體驗的差別，不同的政治體驗則是各個國家不同的歷史文化傳統(tǒng)與不同發(fā)展階段要解決的不同問題決定的，這些外部環(huán)境直接構(gòu)成了對民主理論與民主制度選擇的制約。如西歐國家之所以形成以代議制民主為主要形式的自由民主制，是因為隨著工業(yè)化的發(fā)展，底層社會形成了聲勢浩大的爭取各種權(quán)利包括政治權(quán)利的社會運動，導致原有政權(quán)形式出現(xiàn)了合法性危機，原有的各種制度形式不得不讓位于一人一票的民主制。所以，西歐國家從19世紀下半葉開始，陸續(xù)建立起一人一票的自由民主制，本身就不是為了反對和遏制腐敗。而且，在這些國家建立起自由民主制后，起初腐敗并未得到遏制。以民主遏制腐敗的理論在中國具有特別突出的影響，實際上源于中國共產(chǎn)黨對民主的認識和理解以及中國共產(chǎn)黨的歷史經(jīng)驗。中國共產(chǎn)黨對民主的理解和論述來源于馬克思主義的民主理論，同時加入了中國文化中的民本思想。中國共產(chǎn)黨在極其殘酷的政治環(huán)境中尋求生存和發(fā)展的基本前提，是人民的廣泛支持。為達到這一目的，中國共產(chǎn)黨就必須提出能夠為中國農(nóng)村群眾理解和接受的民主理論和民主方式，這就形成了以群眾路線為核心，以群眾對黨的干部進行監(jiān)督的具有中國特點的民主。在這種不以一人一票選舉為重點，而以干部自覺與人民群眾同吃同住同勞動，不斷征求群眾意見進行決策并自覺接受群眾(下級)監(jiān)督為主要特點的民主制度下，中國共產(chǎn)黨干部的廉潔為民與國民黨干部的腐敗貪婪形成了太過巨大的差別，構(gòu)成了中國共產(chǎn)黨對民主功能新的認識。當民主人士黃炎培提出中國共產(chǎn)黨能否跳出歷史周期律(實際上指能否在掌權(quán)后防止腐敗)時，毛澤東的回答是，我們已經(jīng)找到了新路，這條新路就是民主。只有人人起來監(jiān)督政府，政府才不敢懈怠。不難看出，中國共產(chǎn)黨的民主理論形成初期即突出民主監(jiān)督的功能，而對民主監(jiān)督功能的重視顯然直接來源于解放區(qū)的民主經(jīng)驗。直接來源于政治發(fā)展中解決實際問題而形成的理論，對于解決國家面臨的問題更具理論解釋的針對性，由此選擇的制度形式也更具有效性。基于以上分析，可以得出的結(jié)論是，民主理論與民主制度，如同地球上的生態(tài)圈一樣，具有多樣性。這個多樣性是由不同國家的歷史、文化傳統(tǒng)、國家構(gòu)成、發(fā)展階段以及面臨的主要問題決定的。認為世界上只有一種民主理論和一種民主制度是不符合事實的，也是不正確的。印度的建國者們，實際上沒有本土民主實踐的經(jīng)驗，他們接受的都是英國式的教育，了解的只能是英國的自由民主制。因為英國的自由民主制恰恰不是為遏制腐敗而設(shè)計的，還由于印度的歷史、文化傳統(tǒng)、發(fā)展階段與英國有天壤之別，使這個制度在印度一建立就具有巨大缺陷，不但不能遏制腐敗，反而成為腐敗的保護傘。這就說明，任何一個國家的民主制度建設(shè)，雖然需要研究和借鑒其他國家的理論和經(jīng)驗，但其基本理論原則和制度形式的選擇只能來自于本土經(jīng)驗。

　　第二個需要思考的問題是，民主制本身是否需要不斷進行改革。之所以提出這個問題，原因在于，一些人認為，民主制特別是西方的自由民主制是不需要改革的，因為它的出現(xiàn)意味著歷史的終結(jié)。從反腐敗這個角度來思考民主制特別是自由民主制，得出的結(jié)論恰恰相反。因為，如前所述，即便已經(jīng)建立了一百多年的西歐國家的自由民主制，在應(yīng)對腐敗時，其內(nèi)在的缺陷也十分明顯。還需要注意的，是西歐國家的自由民主制的基本形態(tài)形成于19世紀，可以說是回應(yīng)工業(yè)化與現(xiàn)代化帶來的社會變遷的產(chǎn)物。其基本制度設(shè)計，依據(jù)的是19世紀的經(jīng)濟社會與文化條件。到了21世紀，西歐國家已經(jīng)進入后工業(yè)社會與后現(xiàn)代社會，并被置于全球化過程之中，其難以應(yīng)對新的經(jīng)濟社會與文化挑戰(zhàn)的缺陷日益明顯。在遏制腐敗方面，由于媒體政治的出現(xiàn)和資本對選舉過程影響日益強大，自由民主制本身的內(nèi)在缺陷開始浮出水面，腐敗在幾乎所有自由民主制國家發(fā)生。如果不依據(jù)21世紀的現(xiàn)實問題進行改革，自由民主制最終也會走向危機甚至衰落。至于發(fā)展中國家的民主制，由于大多數(shù)都是照搬來自西方的自由民主制，因為本土幾乎所有條件的制約，其優(yōu)勢沒有發(fā)揮，其缺陷乃至致命的缺陷十分明顯，印度的情況足以說明這一點。所以，發(fā)展中國家的自由民主制更需要進行改革以克服其存在的嚴重缺陷。但發(fā)展中國家從自由民主制的缺陷獲益的群體，已經(jīng)形成為勢力強大的既得利益集團，要推進改革艱難無比。作為印度開國總理的尼赫魯都不能下決心移除印度憲法第311條，可以想象其面臨的阻力有多大。由此得到的啟示是，中國在民主制度建設(shè)中也必須以堅定的意志，打破利益集團的干擾和阻撓，不斷通過改革來克服制度中存在的弊端，這樣，中國的民主制度才能在反腐敗中發(fā)揮積極作用。

　　第三個需要思考的問題是，如何創(chuàng)造民主制度在反腐敗中有效發(fā)揮作用的充分條件。即使一個國家建立設(shè)計良好的民主制，這個制度也不一定能夠在遏制腐敗方面發(fā)揮巨大作用。因為民主作為一種制度，只是創(chuàng)造了遏制腐敗的必要條件。但要真正有效遏制腐敗，僅有必要條件是不夠的，還需要充分條件。分析透明國際2013年各國清廉指數(shù)，就可以發(fā)現(xiàn)，實行同樣的自由民主制的國家，也只有北歐和加拿大等國進入排名前10名，而被西方認為是不民主的新加坡與挪威并列第5名，領(lǐng)先自詡為民主典范的美國14名。阿聯(lián)酋和卡塔爾這兩個君主制國家，進入前30名，大大領(lǐng)先于西班牙、葡萄牙、意大利和希臘等國。這說明，遏制腐敗，光有民主制是不夠的，還需要有設(shè)計良好、執(zhí)行有效的廉政制度與其他一系列配套制度，廉政制度以及其他配套制度是遏制腐敗的充分條件。如前所述，印度的民主制不能遏制腐敗，與其廉政制度設(shè)計失之于寬有關(guān)，也與廉政制度執(zhí)行效率低下有關(guān)，其制度設(shè)計既缺乏必要條件，也缺乏充分條件，腐敗不斷升級就是必然的。而新加坡之所以能夠?qū)崿F(xiàn)世界最高水平的官員廉潔，最根本的還在于其廉政制度設(shè)計中對腐敗行為懲處的嚴厲與制度執(zhí)行的嚴格和高效。由此給我們的啟示是，為了在中國遏制腐敗，在加強中國特色社會主義民主制度建設(shè)的同時，還必須根據(jù)中國的國情，強化廉政制度的建設(shè)，特別是提高廉政制度執(zhí)行的效率。

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