4月20日，四川雅安地震的警訊再一次震動了神州大地。筆者也從國內的各種媒體上重新感受到了2008年汶川大地震時那股舉國一致支援救災的熱潮。同時，筆者也不禁想起了日本在處理3•11東北大地震時那一幕幕凄然的景象。那么，日本政府在3•11地震中是如何進行搶險救災的?其中又有那些值得我們借鑒的經驗和教訓呢?

　　首相官邸地下設危機管理中心

　　2011年日本3•11東北大地震發生時，日本中央政府抗震救災和危機管理的制度設置主要是在總結1995年應對阪神•淡路大地震時的經驗教訓基礎上制定出來的。根據1995年時的經驗，2011年時日本中央政府的救災措施主要圍繞以下幾個環節展開：

　　第一個環節是災情的早期掌握。在地震發生之后，盡可能快地掌握震區災情，并在第一時間內將這些情報匯報給首相官邸，對于幫助內閣及時了解災情，盡快制定出救災搶險的方針來說是至關重要的，雖然在日本首相官邸的地下設有應對重大自然災害和戰爭威脅的危機管理中心。根據當初的設計要求，該中心配備的通訊和指揮系統可以同時應付多場突發事件或災難，其信息化的指揮管理系統，可以實時接受來自各省廳、媒體以及警視廳、消防廳、自衛隊和海上保安廳等強力部門傳來的情報，并向救災部門發出即時訓令，中心內部還設立了專供政府各部門協調與討論使用的會議室。

　　盡管在硬件上的準備不能說不充分，但在3•11大地震發生的時候，日本中央政府在掌握災情方面做得并不到位。不過，這與危機管理中心倒沒有什么關系，而是受到了固有體制缺陷的影響。雖然在總理府設置了直接負責自然災害對策的防災局，但這個部門原本就是著眼于災后重建和災區復興等后續事務而設立的。并且以2011年乃至于目下日本的政府架構而言，較之于中央政府，搶險救災第一線的責任和權限更多的落在了地方政府首長，也就是都道府縣知事們的肩上。這也是地震剛發生時，首相府在掌握災情上時常出現信息不暢的一個重要原因。

　　第二個環節是直屬內閣的內閣危機管理監。1995的阪神大地震發生于半夜，由于原本作為常設機關設置的總理府防災局在夜間無人當值，導致內閣在地震發生伊始無法得到起碼的災情報告。因此，日本內閣在阪神地震之后設立了內閣危機管理監制度，由一名常任的內閣危機管理監來專門負責處理突發災情。在危機管理監之下，還有一名內閣官方長官助理和常設的危機管理審議官協助他的日常工作。

　　當然，僅靠這三名官員是無法讓內閣危機管理建監制度發揮作用的。在內閣管理監之下，還設有一個從中央政府各省廳中抽調，由30余名省廳局長級官員和150多名公務員組成的緊急情況處理團隊。他們以內閣總理府地下的危機管理中心為辦公場所，以輪班的方式實行24小時不間斷值班。一旦遇有緊急災情發生，緊急情況處理團隊的全體成員必須在30分鐘以內趕到危機管理中心集合。在危機管理監本人無法到場的情況下，將由危機管理審議官作為其代表負責指揮。當3•11大地震發生之后，緊急情況處理團隊的全體成員在14分鐘便集合完畢。由于地震摧毀了災區內大部分的有線和無線通訊設備，他們緊急啟用了以衛星通訊為中心的中央抗災網線通訊網絡，在危機管理中心展開了與抗震搶險相關的中央各行政機關以及災區地方政府下屬各共同機關之間的協調工作。應該說，緊急情況處理團隊快速高效的反應這是日本中央政府在3•11大地震抗震救災工作中的一個閃光點。

　　畏縮不前的自衛隊

　　在3•11大地震的抗震搶險過程中，日本自衛隊出動了10萬以上的兵力，實施了自其成立以來最大規模的行動?？偟膩碚f，自衛隊在救災中的表現頗有可圈可點之處，其社會聲望也在地震之后上升到了前所未有的高度(一個重要的標志是報名參加自衛隊的人數較之地震以前增加了不少)。但需要說明的是，在地震剛發生的時候，自衛隊的救災行動開展的并不太順利。各國政府在搶險救災的時候，最先投入的力量通常都是兼具高度專業性和組織性的軍隊。不過，由于眾所周知的二戰戰敗國身份，日本政府在使用自衛隊方面受到了法律和行政制度上的重重限制。自然，自衛隊也沒有可能撇開文官政府的指令而獨立開展救災活動。

　　根據日本的有關法律，在遇有緊急情況的時候，除非得到受災都道府縣知事的邀請，自衛隊連前往災區進行情報收集的權限也不具備。當然，如果受災府縣中個別的市、町和村提出要求，自衛隊可以展開相應的行動，不過也僅限于收集災區情報而已。在日本，出動自衛隊的大權只掌握在首相一個人的手中。所以，只有當時任日本首相的管直人向自衛隊下達了救災的出動命令，10萬多名自衛隊員才迅速從全國各地趕赴了災區。

　　就自衛隊在救災搶險行動中的具體表現來說，地震發生后僅僅4分鐘，防衛省就立即成立了由防衛大臣北澤俊美擔綱的災害對策本部。3月11日傍晚18點整，接到管直人首相出動命令的北澤防衛大臣發布了《大規模震災災害派遣命令》，當夜，駐扎在災區附近的自衛隊官兵8400余名率先趕到災區，展開了搜救活動。隨著后續部隊的不斷投入，最終在5月中旬，參加救災的海陸空自衛隊員的總數達到了106400名。當然，這里面既包括在災區進行搶險的兵力，也包括在后方提供支援的那部分兵力。

　　在救災活動剛剛展開的時候，自衛隊員的主要任務是搜索幸存者以及遇難者的遺體。3月中旬，日本東北地區仍然處在大雪紛飛的嚴寒季節中，陸上自衛隊員們頂著風雪，手持碳纖維材料的探路棒在雪堆中艱難地進行搜索。與此同時，海上自衛隊與海上保安廳以及從橫須賀趕來的美軍一起在受到海嘯沖擊的宮城、福島海岸附近展開搜索。在為期約一個半月的搜索行動中，海、陸自衛隊總計營救幸存者19000多名，同時發現遇難者遺體近萬具。

　　在搜救行動之外，自衛隊在救災中承擔的另一項重要任務是救災物資的運輸工作。9.2級的3•11大地震以及隨襲來的海嘯摧毀了受災地區大多數的公路和鐵路交通線。在這種情況下，依靠民間力量運輸災民亟需的各種物資是沒有可能的。鑒于災情的嚴重，防衛大臣北澤俊美在災害對策本部會議中下達了由自衛隊向災區運輸來自全國各地的救災物資。根據臨時指定的行動計劃，確定了各縣先將救災物資運到本縣指定的自衛隊駐地，然后再從縣內的航空自衛隊基地由軍用運輸機運往巖手、宮城和福島縣內的軍用和民用機場。隨后根據物資運輸目的地的交通狀況，在尚能通車的地段使用軍用卡車，在道路完全被破壞的地段使用直升機來執行運輸任務。此外，對于沿海離島地區的救災物資輸送，除了使用直升機之外，還出動了載重量大的海上自衛隊氣墊登陸艇(LCAC)?？紤]到嚴寒季節災區難民取暖和發電的需要，北澤還特別指示全國各地的自衛隊基地集中備用汽油和煤油，在最快的時間內運往災區。除此之外，自衛隊還在災區設置了供災民臨時居住的帳篷，并開設了緊急醫療點。最令災民們感到欣慰的是，陸上自衛隊的官兵轉為災民設置的移動澡堂。澡堂的開設，令無數在寒風中流離失所的難民得到了莫大的慰藉。

　　此外，在3•11大地震的搶險救災中，自衛隊第一次動員了大批的預備役官兵(約2700名)參與行動，還成功地與駐日美軍和澳大利亞軍隊采取了聯合救災的行動。盡管，自衛隊在伊拉克戰爭和2004年印尼海嘯中已經與美、澳軍隊有過很多合作，但是這次救災行動在規模上是空前的。這在無形之中，又一次鍛煉了自衛隊與西方盟軍之間的協同指揮能力。

　　不過，自衛隊的救災行動絕不是沒有瑕疵的，其中最惹輿論批評的莫過于給福島核電站受損反應堆注水冷卻時陸上自衛隊員畏縮不前一事了。當時，陸上自衛隊的4輛消防車因為沒有安裝防輻射的鉛板而不敢抵近3號反應堆灑水。最后，在反應堆險情最為危急的3月17日，44名警視廳機動隊的警員駕著鎮暴用的高壓水炮車，冒著高劑量的輻射完成了注水冷卻的任務。這在某種意義上也反映了和平環境下日本自衛隊在官兵意志品質方面的某種缺陷。

　　除了自衛隊之外，警察、消防和醫療部門的應急能力也在這次大地震中經受了考驗。和我國不同的是，日本各地的警察、消防和公立醫療部門分屬于林林總總的各級地方政府。

　　本來，在缺乏制度支撐的情況下，日本中央政府是沒有辦法調動這些分散在各地的救災力量的。在3•11大地震發生前的十幾年中，基于阪神地震的經驗，日本各都道府縣的警察機關組建了各自的跨地區緊急救援隊，各地市町村的消防隊組織起了緊急支援消防隊，在日本各地制定的醫療機構中則配置了由各地的醫生、護士以及協調員組成的特別醫療小組(DMAT)。以上述三個制度框架為基礎，日本各地方的警察、消防和醫療力量平時在跨地區救災援助工作的組織、器材和人員培訓方面均積累了相當的經驗。所以，當地震發生之后，處于待機狀態的上述緊急救災力量迅速按照平時設置的預案，在以縣知事為核心的地方災害對策本部的指揮協調下展開救援工作。

　　日本在3•11大地震后對災民的援助方面，有很多值得我們借鑒的經驗。最讓筆者印象深刻的是，救災人員充分考慮到了災民在年齡與性別上的區別以及他們在心理上的需求，在分發救援物資的時候盡可能地滿足各類人群的需要。比如說，為了援助女性災民，自衛隊和警察專門派出了女隊員和女警官，并且相應地在救濟品中增加了婦女用品乃至化妝品等物品。盡管這未必適合我國的國情，但是日本救援人員為受援對象細致入微的考慮，還是值得稱道的。

　　官僚的“無患而無備”

　　但是，日本的救災機制在3•11地震中所暴露的問題也是和顯著的。其中一個最大的問題就是，中央政府、自衛隊、應急救援隊與地方政府之間的配合與協調尚存在著非常大缺陷。

　　按照時任巖手縣防災危機管理監的越野修三的回憶，與奉行靈活應變行事準則的自衛隊不同，中央和地方政府的公務員們在工作中遵循的是先例主義的原理。也就是說，只要是法律和行政規范中沒有明文記載的事情，他們在原則上都不能去做。盡管受災各縣在平時都制定了處理突發事件的緊急預案，但對于大多數公務員來說，發生大災難的幾率實在是太低了，平時犯不上去重視這些小概率的問題。所以，當大地震突然降臨的時候，這些循規蹈矩的公務員們就完全陷入了不知所措的困境。

　　此外，他們的工作節奏也跟不上自衛隊和專業救援隊伍，這每每導致救災工作的脫節。比方說，由于道路網的損壞以及協調上的問題，救災物資在某個物資堆放點過分積壓的情況屢屢發生。但盡管如此，公務員們卻仍然不愿意完全脫離他們原本的工作與生活節奏。按照越野修三的說法，他實在對于那些仍然想著下班后要去酒館喝一杯的公務員的思維感到費解。為了改進自衛隊與地方政府之間的協調關系，部分地方政府開始任用退役的自衛隊高官出任地方搶險部門的負責人。例如，東京都在去年的8月，邀請陸上自衛隊第10師團原師團長宮崎泰樹擔任東京都的危機管理監。但這一人事任用上的首創之舉究竟能給東京都的搶險救災工作帶來多大的程度的，還有待于未來自然災害的考驗。

　　針對日本的應急救災體制在3•11地震中所表現出來的種種問題，日本民事法研究會特意為日本政府編纂了一份800多頁厚的意見報告書。在這份意見報告書中，研究會的專家們嚴厲批評了日本政府中那種文過飾非和形式主義的積習。他們指出，盡管官僚們一直標榜自己是“有備無患”的，但實際上他們的行事方式卻是“無患而無備”。比如在地震之前，擔當防震抗災的部分中央省廳和地方的官僚們武斷認為在日本東部地區不大可能會出現8級以上震級的地震。因此，他們在制定抗震搶險預案的工作，都是以發生7•3級地震為前提來進行的。不僅如此，他們制定的預案雖然在表面上看來細致而周到，但是基本上在平時很少進行模擬演習。這也是救災過程中，各個部門之間缺乏磨合的根本原因。

　　所以，當3·11大地震、伴隨著海嘯和核事故一并向日本襲來的時候，平日里對災情估計過于樂觀的官僚們就傻了眼了。相比之下，我國凡是遭遇自然災害和突發事件的關頭，以黨中央和地方各級黨組織為核心的指揮機制就比日本要有力得多。并且，日本人引以為榮的循規蹈矩和文牘主義的行政作風，也煥發不出我們在愛國主義和同胞情誼的感召下所迸發出來的號召力與凝聚力。筆者認為，這確實從一個側面反映了中日兩國社會制度方面的優劣不同。但無論如何，我們必須把地震有可能造成的災害考慮得更嚴重些，因為大自然的破壞力是永遠不可以被低估的。完善的抗災對策，永遠是建立在平日的準備之上的。

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