形同虛設的美國金融監管機構

 來源：法制日報 2010年06月09日
　　朱偉一

　　金融危機之后，美國政府對高盛進行了許多真真假假的調查，美國聯邦檢察官最后出現，對高盛進行了刑事調查。

　　刑事調查的具體任務交給了紐約南區的聯邦檢察官。而在美國聯邦檢察官中，紐約南區的檢察官是第一流的劍客。曼哈頓屬紐約南區管轄范圍，這里是資本市場的大本營：強人出沒，盜賊遍地，既有搞龐氏騙局的孤膽英雄伯納德·麥道夫，又有高盛這樣的山頭，非等閑之輩可以應對。從人員配置方面說，紐約南區相當于中國北京海淀區的法院和檢察院，集中了一批精兵強將。

　　美國司法部向全美各大區派駐聯邦檢察官，類似特派員和欽差大臣的角色，不僅不受地方大員的轄制，而且相對獨立于總部，司法部長不能隨意撤換聯邦檢察官。聯邦檢察官之所以敢于對華爾街重拳出手，其相對獨立性是一個主要原因。通常是上層官員與華爾街的關系比較深。再有，許多人聯邦檢察官并不在資本市場求發展。

　　盡管美國聯邦檢察官是精兵強將，但出動時已經是馬后炮了，并不是資本市場監管的常規力量。美國資本市場的三大監管機構依次為：聯邦儲備委員會、證券交易委員會和金融行業監管局，簡稱為“美聯儲”、“證交會”和“監管局”。美國資本市場的監管體系號稱立體防線，理論上是許多機構同時嚴防死守，不給壞人壞事任何可乘之機。但實踐中這套體系破綻百出，形同虛設。

　　職能混亂的美聯儲

　　美聯儲的三大職能是：貨幣政策、銀行監管以及救助銀行。美聯儲視其不同職能而表現不同，時而靜如處子，時而動若脫兔。如果是加息，美聯儲是百般不情愿的，所謂真正的“千呼萬喚始出來，猶抱琵琶半遮面。”如果是監管，美聯儲是輕手輕腳，點到為止。但如果華爾街遇到了困難，需要加息為其輸血，美聯儲則聞風而動，行動異常迅速。

　　美聯儲主席這把交椅很重要，但目標太大，華爾街并不便直接派上自己的人。那就退而求其次，占據第二個要津。美聯儲共有12個分支機構，其中紐約的最大。紐約美聯儲很重要，其領導相當于美聯儲的前敵總指揮。

　　美聯儲及其在金融危機中的表現給我們一個重要啟示：組織路線很重要。從人員安排上看，只要有可能，美聯儲由華爾街自己的人來領導，紐約美聯儲則形同華爾街銀行的分支機構。這條組織路線，在美國資本市場的監管機構中始終貫穿如一。

　　問題成堆的證交會

　　證交會，這是一個問題成堆的地方。有“旋轉門”的美稱，即證交會的最高領導和下面的專業人士經常改換門庭，忽而證交會，忽而私營部門，進進出出，像是在過旋轉門。2008年和2009前9個月內，共有66位證交會前雇員向證交會發出信函，表示他們要代理客戶與證交會互為對手。

　　長期以來，證交會一直是虛名在外，好像是一支保護投資的隊伍，而且是一支特別能戰斗的隊伍，還成了一些國家學習的榜樣。2000年證交會一年的經費是3億7千7百萬美元，2008年增加到9億美元。但查處工作一直不力，水平低下得令人難以置信。

　　即便是向華爾街派出了常駐工作組，證交會還是查不出問題。2008年3月的時候，美聯儲和證交會各有一彪人馬駐扎在雷曼，人數不在12人之下，而且他們可以拿到雷曼的賬簿和記錄。貝爾斯登險些破產之后，財政部和證交會向高盛、摩根士丹利和美林等華爾街大銀行派駐了工作組。可派了工作組居然還是查不出來。所以就有人起了疑心，懷疑證交會是故意庇護雷曼等華爾街銀行。

　　龐大的金融監管局

　　資本市場的自我監管組織是金融監管局，其前身是全美證券營銷商協會簡稱“納斯達”(NASD)。監管局是一個龐大的組織，雇員多達三千人，每年經費高達5億美元，稱得上是兵強馬壯，但其查處力度逐年下降，2008年僅為四千萬美元。花旗集團是次貸的重災區，金融監管局也裝摸作樣地對其進行調查過，2008年還對其進行罰款，但罰款金額只有30萬美元。罰款原因是花旗集團監督自己股票和股票期權交易不到位。2005年，監管局查處大案35起，到2006年僅為19起。

　　金融監管局自我標榜，其奮斗宗旨之一是進行教育投資者。金融監管局還裝神弄鬼地成立了一個投資教育基金，每年有數千萬美元用于投資者教育。投資者可以分為兩類：中、小投資者和大型機構投資者。教育中、小投資者也是自相矛盾的事情。既然股市是危險的游戲，為什么不勸阻投資者入市，而是要請君入甕呢？這就像是在色情場所掛上“少兒不宜”的標識，同時又為少兒入場大開方便之門；也像出售貼有“吸煙有害”標識的卷煙；更像一邊喊著減少污染，一邊卻大力發展汽車制造業。從金融監管局的領導和工作看，這也是一家華爾街自己的組織。

　　打亂仗的州檢察官

　　美國的公司法是州法，但證券法卻是聯邦法，由聯邦機構來監管。但美國聯邦政府卻拼命阻撓州政府的介入，理由是資本市場的相關法律是聯邦法，而依照美國的憲法原則，聯邦法律必須由聯邦政府的機構來執行，地方政府不得染指。美國是憲政國家，聯邦政府與地方政府之間發生沖突，必須由法院居中評判。2009年6月29日，美國最高法院作出判決，對金融監管的地盤之爭給了個說法。科莫訴結算公司協會一案中，美國最高法院的裁定是，各州有權按照其本州的法律對全國性的銀行實行監管，即便州政府執法與聯邦政府在此領域的執法有重疊之處。所以才給了州政府以可趁之機，美國最高法院的大法官不便喝退州政府。

　　州檢察長出來打亂仗，尤以紐約州檢察長為最，該州前檢察長艾略特·斯皮策更是沖鋒在前，退卻在后。斯皮策爾一度呼聲很高，甚至有可能成為美國歷史上的第一位猶太人總統。

　　從表面上看，美國聯邦監管體系是層層設防，壁壘森嚴，對資本市場的各種壞人壞事嚴防死守。但這套看似固若金湯的防線實際上是形同虛設，完全是騙人的假象。就資本市場的監管機構而言，美國是沒落的和腐朽的。

　　如果美國監管體系還有可取之處，那該學一學他們的州監管體系。州檢察力量是一支新生力量，紐約州檢察長曾經對腐朽的聯邦監管體系起到了一個沖擊作用。正是因為這一原因，華爾街反對奧巴馬設立金融消費者保護機構：他們對未知不踏實。搞垮一個機構，搞定一個團體，也需要做耐心細致的思想工作，甚至需要幾代人的時間。初級腐敗是一手交錢，一手交貨：相逢開口笑，過后無事樣。高級腐敗是慢工出細活：潛移默化，偷天換日。

朱偉一：代號“回購105”

　　資本市場云譎波詭。金融危機期間，每到季度末，雷曼都要“出售”其資產——通常是流通性比較強的政府債券，但幾天之后，雷曼即將資產重新購回。此類回購協議代號“回購105”（Repo 105）， 聽上去像《潛伏》中的密碼和代號。與《潛伏》中“峨嵋峰”的代號一樣，回購105最終也浮出水面。105指雷曼暫時“出售”資產的價值為其“出售”該資產所得現金的105%。但回購105只是暫時“出售”資產，其實是一種有抵押的資產貸款。華爾街妙用回購協議，減少了賬面負債——借貸成了銷售盈余。巧奪天工啊！

 　　歷史有驚人的相似之處。回購105之類的回購協議，與當初安然的會計造假如出一轍。安然的戲法之一就是“暫時出售”其資產，然后再將其購回，借此將公司的賬面好好“美容”了一下。現在回頭看，與金融危機中華爾街銀行家們的行為相比，安然幾位高官的所作所為，簡直是小巫見大巫。

　　安然造假，其首席財務官是關鍵人物。同樣，在雷曼的迷你游戲中，首席財務官扮演了重要角色。2008年3月18日的電話會議上，雷曼首席財務執行官埃琳·卡倫告訴業內，雷曼“要給資產表更多的透明度。” 卡倫女士真是沉著機智有膽量，在危急時刻面不改色心不跳。但就在電話會議前不久，雷曼做了手腳，將2007年第四季度491億美元、2008年第二季度503.8億美元的證券挪到賬外，以減少賬面的杠桿金額。真奇怪，業內分析師居然不知其中奧妙？即便不知道，猜也能猜出幾分呀。再說，回購協議中有不少還是三方協議，第三方是結算代理或銀行，圈內人相互知道對方底細的應該不少。

　　對于三方協議，熟悉中國資本市場的朋友或許會有似曾相識的感覺：像不像我們以前這里熱鬧過一陣的“三方理財協議”？三方理財協議也是有銀行夾在中間。不同之處是，三方理財協議的創新，是將由銀行提供的貸款變為第三方投資，以規避法律限制；而回購協議妙處則是將貸款轉換為資產出售，欠債反倒成了利潤。

　　回購105是比較拙劣的做法，雷曼上下不少人也是心知肚明。2008年5月18日，雷曼內部有人對回購雷曼的記賬提出質疑，并向公司高管提出了書面陳述。這種內部舉報通常是不會有什么結果的。其實，外部舉報也不會有什么結果。比如，早已有人識破了麥道夫騙局，而且反復向美國證交會投訴，但結果如何呢？如果雷曼沒有倒閉，此類問題可能永遠都不會暴露。

　　雷曼做手腳還連累了一家會計事務所和一家律師事務所。這又與安然丑聞如出一轍。但在資本市場的生物鏈上，律師事務所應在會計事務所之上的。在回購105這件事上，幫助雷曼的律師事務所不會有事，會計事務所也不會有事。熟悉美國資本市場的人都知道，雷曼的做法固然可惡，但遠不是最可惡的。雷曼搞了陰謀詭計，但至少還沒有明火執仗。對于資本市場的違法、違規現象，人們的忍受程度比過去高出了許多。

　　今年3月9日，美國證交會宣布，正在調查20多家金融機構，要弄清楚這些機構做賬時是否有類似回購105的做法。 但此類調查最后大多是不了了之。首先是技術上有困難。雷曼第一把手福爾德和其他高管非常小心，其郵件從不涉及回購105。高盛前第一把手保爾森更加了得，通常聯系只用手機，不用電子郵件。確實不好查，真要查，就會查到美國證交會頭上來。2008年3月，美聯儲和證交會各有一班人馬駐扎在雷曼，他們可以拿到雷曼的賬簿和記錄。貝爾斯登險些破產之后，美國財政部和證交會向高盛、摩根士丹利和美林等華爾街大銀行派駐了工作組。可派了工作組仍然還是查不出什么來，簡直不可思議。所以，就有人便起了疑心，懷疑美國證交會可能是故意在庇護雷曼兄弟等華爾街投資銀行。

　　美國證交會最終也沒有發現回購105，直到雷曼破產之后事情才大白于天下。查不出來也沒有什么，監管機構聽之任之，世人也早習以為常了。不過，雷曼對我們應該有很大啟發。比如，把財富與智商作正比是人類常見的一大錯誤。對于掌控雷曼兄弟公司一類的有錢人，很多人想當然地以為他們是勤勞、勇敢、智慧的，但雷曼背后的故事很有意義，再次驗證了一條顛撲不破的真理：馬不吃夜草不肥，人不發橫財不富。

　　還有，許多朋友以為境外的股市監管機構在許多方面要強于我們。其實，資本市場的監管機構與政府的其他監管機構一樣，首先是為富翁服務的，尤其是為超級富人保駕護航。如果他們不為富人服務，怎么會有那么多的超級富豪？美國證交會是保護大銀行的，各國證券機構大致如此。

　　我們大可不必妄自菲薄。美國資本市場的監管也不過如此。圍繞資本市場的，是周而復始的原始本能的游戲，從本質上說，并沒有什么初級和高級之分，總是以貪婪和恐懼為原動力。也就是幾年之前，我們還天真地以為，資本市場是一個有文化、有道德的地方，至少是有可能成為一個有文化、有道德的地方。現在知道了，資本市場其實是“春來茶館”：相逢開口笑，過后無事樣，人一走，茶就涼，有什么周詳不周詳。 （作者系中國社會科學院法學所兼職教授）

【作者：朱偉一 來源：上海證券報】

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