引言　　

我國房地產產業在改革開放后二十多年的發展中，取得了巨大的成績，從改革前1978年的人均3.6 平方米增加到 2005年的人均近30平方米，人民居住條件得到顯著改善。但無需諱言，我國的房地產產業也存在不容忽視的嚴重問題，集中體現為房地產價格的非理性上漲，大部分居民對房地產不具備正常的可支付能力，“房奴”成為近年來的熱點詞匯便是一個真實的縮影。　　

縱觀世界各國的房地產產業發展歷史，結合最新的房地產經濟理論研究成果，筆者認為：如果不盡快從制度的構建上來保障我國房地產產業的持續協調發展，最終我國的房地產產業的發展將不可避免地走上經濟泡沫破裂之路，給國民經濟的發展帶來嚴重的負面影響，日本便是前車之鑒。　　

在制度當中，法律無疑是發揮著首要的作用。作為人類理性追求的體現，公平和正義始終是法律的重要價值之一。從實證分析的角度上說，我國的房地產法律制度存在嚴重的缺陷。主要表現為：在已構建的法律制度中，事實上只有保護已取得房地產產權交易流轉的法律制度，而沒有切實保護公民公正地取得房地產產權的法律制度。從規范分析的角度上說，我國房地產法律制度缺乏公平和正義，沒有以社會整體經濟利益作為整個房地產法律制度構建的基礎。政府對房地產產業定位的錯位、對地產價格調控的失靈，大量投機性消費需求的產生，不當的房地產金融稅收制度和我國住房法律保障制度的缺失等多種因素相互作用，共同導致我國房地產價格的非理性上漲。　　

從經濟角度分析當前房地產價格問題的文獻眾多，從法律角度分析的較少。筆者深感從法律角度分析房地產價格問題的復雜性和難以駕馭的程度，但由于房地產產業的健康發展在國民經濟發展中的重要程度，筆者還是選擇了這一課題作為研究方向，希望能為我國的房地產產業的持續協調發展作一些有益的探索。　　

正文　　

在本文展開論述之前，有必要對相關的術語進行定義。正如霍布斯所言：“語言的首要用處便在于名詞的正確定義；這是科學的一大收獲。語言的首要濫用則在于錯誤的定義或沒有定義。”[①]筆者認為，當前關于房地產價格如何調控的爭論，意見分歧很大，在很大程度上是因為爭論各方在使用不同的術語定義進行分析。所以，正確定義是展開論述的前提條件。　　

本文中，地產（estate）是指用于房地產開發的土地。房產（house property）是指供人們生產、居住或者作其它用途的建筑物的總稱，但在這里，房產不包括地產，二者是相互獨立，卻是有機聯系在一起的。房地產（real estate, real property）是指個人或者團體擁有所有權的房屋和擁有房屋所占土地的使用權的總稱。房地產產業(real estate industry)是指從事房地產投資、開發、經營、管理和服務的產業。　　

在眾多的文獻資料中，學者在論述房地產價格問題時，經常以“房地產價格的非理性上漲”來表達。實質上，這里的房地產是指住宅房地產，而不是指商業房地產。由于商業房地產市場具有競爭性，市場這只“看不見的手”可以在資源配置中發揮基礎性作用，形成反映供需平衡的價格，消費者和生產者都能夠實現效益最大化。所以我國的商業房地產目前不存在價格的非理性上漲的問題，存在問題的主要是住宅房地產。所以，本文中所指房地產，在不加明確的情況下，一般指的是住宅房地產。　　

解放初期，我國城鎮人均居住面積不足　4.5平方米　。由于歷史原因，至1977年，人均居住面積下降為3.6平方米。[②]當時，住房問題成為嚴重的政治和社會問題。在國家對住宅政策作出重大調整后，從1980開始，住宅投資建設與建設投資大幅增長，每年城鎮住房投資超過100億元，1988年達到443億元。至1990年，我國人均居住面積達到　7.1平方米　。此后，隨著住房制度的改革，住宅商品化進程得以加快。到2000年，我國存量住房面積為287.95億平方米，全國人均住房建筑面積為　22.77平方米　，[③] 至2005年全國人均住房建筑面積近　30平方米　。[④]　　

與此同時，房地產產業的非理性發展也逐步顯現，主要表現為房地產開發投資高速非正常增長、價格非理性上漲、房價收入比過高、投資性（投機性）購房比例過大和住房結構失衡等嚴重問題。房地產產業所有存在的問題，都集中體現為房地產價格的非理性上漲，使70％的居民不具備正常的購房能力。房價收入比這一國際通行的衡量指標可以說明這一問題，經濟學家一般認為，房價超過戶均收入的6倍左右時就存在泡沫。目前這一指標的國際通行標準為：聯合國人居中心認為房價收入比不應超過3：1，世界銀行則認為不應超過5：1。著名國際投資銀行摩根士丹利最近指出，在中國，這一比例已經達到了10：1，有的地方甚至超過了20：1。[⑤]盡管中央政府和國家相關部委頻出重拳調控房地產市場，但卻收效甚微。可以說，我國的房地產產業正處在一個嚴重的經濟泡沫狀態之中。　　

正如布魯諾·萊奧尼所認為的: “一般說來，所有經濟行為都是某種法律性行為。”[⑥]研究房地產價格法律問題，必須首先從論述有關房地產價格形成的經濟理論開始。只有在正確把握房地產價格是如何形成的，什么樣的房地產價格是合理的，什么樣的房地產價格是非理性的，才能對房地產價格設計科學合理的法律調控制度。　　

一、經濟視角下房地產價格形成的一般理論分析　　

現行的房地產價格大體上包括以下部分：地價、房屋建筑安裝費、配套費、其它稅費及利潤。為便于分析房地產價格問題，筆者認為可以將房地產價格概括為兩部分，一部分是地價，一部分是房屋成本價（建安成本），對稅費和利潤不在此分析。因為稅費是國家依法征收的，與房地產價格的上漲不具有直接的聯系，而利潤在競爭性的市場中，是受社會平均利潤率制約的，會自然地保持在合理的范圍內。下面對地產和房產價格的形成進行必要的分析： 　　

（一）地產理論分析　　

1、地產價格的形成理論分析　　

土地作為自然資源，是人類生活和生產的基本條件，它既是社會生產力的源泉，也是社會生產力的構成。“土地是財富之母”是古典經濟學派創始人配弟的明言。馬克思則認為：土地“是一切生產和一切存在的源泉，” 是人類“不能出讓的生存條件和再生產條件”。[⑦]　　

關于地產價格的形成理論，基于不同的出發點，可以分為以下兩個學派：　　

（1）馬克思主義學派的土地價格形成理論。　　

馬克思在批判地繼承古典政治經濟學地租理論的基礎上，提出了以勞動價值論為基礎的地租和地價理論。其理論主要有以下幾點：　　

首先，土地不是勞動產品，沒有價值，但有使用價值，并存在價格。馬克思主義認為，任何物品要具有價值，就必須是用來交換的人類勞動產品。自然狀態的土地，未經人類開發，沒有投入人類勞動，因而不存在價值，也沒有以這種價值為基礎的以貨幣表現出來的價格。但是，土地是具有特殊的使用價值，在一定的勞動條件下，土地能為人類永續提供產品和服務，即產生地租。正因為有了地租，才產生土地價格，實際上，這個購買價格不是土地購買價格，而是土地提供的地租的購買價格，而地租的產生，是導源于人們對土地的壟斷。由于土地的有限性，產生了土地所有權的壟斷。“地租的占有是土地所有權借以實現的經濟形式，而地租又是以土地所有權，以某些個人對某些的地塊的所有權為前提。”　　

其次，土地價格是地租的資本化。在資本主義制度下，任何一定的貨幣收入都可以資本化。所以，將地租按一定的利息率還原成為一個資本量便是土地價格。馬克思指出：“資本化的地租表現為土地價格或土地價值。”其公式為土地價格=地租÷還原利息率。　　

（2）現代西方經濟學的土地價格理論　　

有兩種理論，一種是土地收益理論。該理論認為，土地價格是土地收益即地租的資本化。在這里，地租是指經濟地租，即土地總收益扣除總成本的余額。美國土地經濟學家伊利認為：“土地的收益是確定它的價值的基礎。”“不是土地價格決定土地收益，而是土地收益決定土地價格。” 　　

另外一種是土地供求理論。該理論認為，在自由市場經濟中，土地與其它商品一樣，其價格取決于本身的供給和需求。馬爾薩斯、薩伊、馬歇爾是這一學說的主要代表，他們認為，土地這一生產要素由于總供給缺乏彈性，因而其價格完全由需求決定。需要注意的是，這里的需求包括了正常需求與非正常需求，即投機需求。當地產價格是由正常需求決定時，其價格是合理的。當投機性需求達到一定程度時，其價格就表現為非理性的上漲。　　

通過上述關于地產價格兩大理論的比較，我們可以看出地產價格有以下特點：一是土地價格表現為土地權益價格。土地是一種財產，是基本的生產要素。所以土地買賣實質上是一種財產權利的買賣。獲得某項土地權利，就可獲得某種程度的收益。同時，這種收益也是衡量土地價格是否合理的重要因素。二是土地價格表現的不是土地價值的貨幣化，不能以生產成本定價。一般商品，人們可以依據其生產成本確定其價格，因而比較客觀。由于土地是一種自然物，不是人類勞動產品，沒有價值，所以土地價格也就不能以土地價值或土地成本為依據。這意味著，在我國土地公有制的情況下，國家在住宅市場中負有使地產價格保持合理的職責。三是地產價格主要由土地需求決定。一般商品的市場供給和需求，共同決定該商品的市場價格，而地產不同，由于地產的自然供給是不能改變的，地產的經濟供給彈性很小，所以主要由需求決定，由于地產具有地域性、個別性和價格的總體上升性的特點，在國家不采取必要調控制度的前提下，是天然適合的投機品，這就決定了要想保持地產價格的合理性，就必須嚴格控制投機性需求。　　

通過以上對地產價格理論的分析，下面結合我國的地產市場相關法律的規定來分析地產價格的形成，這些規定都直接或間接的影響著地產的價格。　　

《中華人民共和國土地管理法》第二條規定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表行使。……國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。國家依法實行國有土地有償使用制度。”該法第十七條規定：“各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規劃。”第二十四條規定“各級人民政府應當加強土地利用計劃管理，實行建設用地總量控制。”第四十三條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；”《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第八條規定：“土地使用權出讓是指國家以土地所有者的身份將土地使用權在一定年限內讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。” 　　

根據我國的相關土地管理法律的規定，可以看出：在我國，國有土地的所有者是國家，國家是唯一的主體。在具體實踐中，地方各級人民政府作為土地所有權的具體行使者，在征用農村集體所有的土地和出讓國有土地的市場中處于權利主體的地位，并壟斷了土地的一級供應市場。筆者認為，對于商業經營性用地，由于不同的地方可以形成競爭，應該適用市場競爭的方式，采取招標、拍賣、掛牌的形式出讓的，價高者得之，以實現資源的最優配置，這是符合市場經濟體制客觀要求的。但對于住宅市場來說，該用地是不能采取市場競爭方式的。因為在我國目前的經濟條件下，城鎮居民流動性差。對大多數城鎮居民來說，只要你出生在甲地，是不可能在乙地購買住房的（投機者除外），所以說住宅作為居民的基本生活必需品，由于居民在房地產市場中處于弱勢地位，政府、開發商、居民、銀行、中介機構等房地產市場主體中，居民不存在與其他主體之間展開平等協商的條件，沒有自由選擇的余地，國家必須構建保障居民公正合理地取得基本住宅的房地產法律制度。　　

現實情況是，地方政府作為住宅土地供應的壟斷者，在“經營城市”的理念下，把地產作為資產使用，追求“土地財政”，在進行出讓土地行為時，對出讓土地追求價格越高越好，僅追求經濟效益，忽視了本應承擔的住宅保障責任。而銀行、開發商、投機者又推波助瀾，最終將高額的成本轉嫁到普通居民負擔，居民支付的壟斷性高房價使財富向地方政府和開發商集中，這樣的地產制度直接導致社會財富分配的不公。　　

2、地產價格的形成與地產市場的關系　　

房地產市場的持續協調發展，離不開地產市場的合理運行。地產市場作為房地產市場體系的基本組成部分，具有市場的一般規定性，如都是在一定地域內和某一領域內商品交換活動的具體場所和商品交換關系的總和。都要體現價值規律、競爭規律和供求規律的作用及要求。但由于地產作為地產市場交換主體的一系列特性，因而致使地產市場也具有不同于一般商品市場的一系列特性。　　

一般說來，地產市場的基本特性可以概括為以下幾個方面：一是權利的主導性。在一般商品市場上，進行流轉的是商品自身，商品的交易，即商品自身由賣方向買房轉移。然而，在地產市場上，由于商品——地產的不可移動性，地產的交易僅是地產產權的流轉。而地產產權的流轉，是重要的法律關系，必須在法律的確認和保護下才具有效力并得到承認和保護。二是交換客體的異質性。一般商品在整個市場具有同質性和可替代性，能夠進行批量交易。而在地產市場中，由于土地的自然異質性和空間區域的差異性，因而任何地產交易只能是個別的。三是強烈的地域性。在現代化交通工具日益發達的今天，盡管一般商品也存在一定的市場地域性，但卻可以在全國范圍內形成一個相對統一的市場體系，甚至是一個世界性的市場。但是，地產市場則不行。由于土地自身的不可移動性，不同地域的土地市場不能互相替代，因而難以形成一個統一的市場競爭和統一的市場價格。四是供求關系的特殊性。地產與其它商品不同，它首先是一種不可再生的稀缺性自然資源。從總體上看，土地的自然供給完全缺乏彈性，其經濟供給由于自然供給的限制，彈性也非常有限。因此，地產價格主要取決于市場需求。五是不完全競爭性。地產市場作為一種商品市場，當然也具有競爭性，但由于地產市場具有一系列固有的特性，導致了地產市場是一個不完全競爭的市場。　　

上面所分析的是一般意義上的地產市場，結合當今土地所有權類型的不同，即土地公有制和土地私有制之分，考察土地私有制國家地產的運行狀況對正確調控地產價格具有重大意義。下面以美國和日本的地產市場作為對象加以評析：　　

美國法律保護私有土地權和公有土地所有權不受侵犯，允許土地買賣和租賃。美國獨立后，政府就有計劃地把國有土地賣給個人。凡私人向聯邦政府買地的，都必須提出申請，經過法院審核后，有總統專職秘書簽署，批準生效。在美國，私人土地買賣，政府一般不予干涉。凡法律承認的私人土地，在縣政府辦理土地買賣，雙方達成協議后，只要到縣政府辦理變更登記，所有權便依法轉移。私人土地的買賣價格完全有買賣雙方根據土地的經濟價值進行估計，或者有私人估價公司幫助雙方達成協議。[⑧]　　

從以上可以看出，美國的土地市場是競爭性的。正是在這種競爭性的市場機制下，決定了美國的土地價格保持了長期的合理走勢。未出現非理性的上漲。據2004年的數據，在美國許多城市的住宅用地，不過3～4萬美元　1英畝　，折合人民幣5萬元左右1畝，每平方米只有80元人民幣左右；而我國國土資源部公布的2004年來內地城市平均地價已達1198元每平方米，是美國地價的10倍以上。[⑨]可見我國住宅市場地價的非理性程度有多大。　　

日本現行土地所有制有三種形式，即國家所有、公共所有、個人與法人所有。屬于國家所有和地方自治團體所有的土地占國土總面積的35％；屬于私人所有的土地面積占國土面積的65％，其中個人所有的土地占57％，法人所有的土地占8％。對于土地市場的投機行為，日本政府于1972年制定了以限制土地交易為主要目的的《國土利用計劃法》，其中的土地交易許可制度規定，在土地投機活動集中，地價上漲過快的地區，縣地方政府可以設立“限制區域”。凡是“限制區域”內土地進行交易及其價格，必須經縣政府許可。如果私下成交，土地交易視為無效，不受法律保護。另外，為了在客觀上管理和調控土地價格，1969年日本政府制定了地價公示法，這種價格是一種旨在控制土地的官方價格，增強政府對土地價格的控制能力，為合理進行土地交易提供依據。[⑩]　　

從以上可以看出，日本政府作為政府主導經濟發展的后起資本主義國家，充分認識到地產市場合理的發展在一國經濟發展的中重要地位，對地產市場保留著最終的調控權，并未放任地產市場非理性的自由發展。　　

通過對以上對美國、日本土地市場機制的比較，可以看出，在土地私有制的國家中，地產作為商品一般是可以發揮市場配置資源的作用的，這也決定了土地私有制國家是以遵循價值規律的方式來設計地產市場法律制度的。而在我國，土地是不可能作為商品任由市場發揮資源配置的作用。因為土地供應者是唯一的，不具有競爭性。從理論上說，唯一的供應者可以通過控制土地的供應量來達到其想要的價格，當然，這是以住宅用地為前提的。　　

在我國土地市場中，通常是以地市一級政府作為土地的一級市場的壟斷者，這是由土地的地域性特點所決定的。但是，對于商業用地來說，地方政府是不可能壟斷地價的。因為商業性用地是有競爭性的，即在各地市之間的互相競爭，決定了商業性地產市場基本是遵循價值規律的。這可以從各地競相實行零地價，甚至是負地價招商中可見一斑。以鄭州市地產市場為例，在過去的三年里，地產價格屢創新高：2004年4月，某集團以5.91億元的高價拍得491.2畝土地使用權，每畝約137萬元；2006年6月，該市西部一塊土地以每畝約225萬元成交；同年11月，某公司又以每畝約259萬元的高價拍得西區32.247畝的土地；同年12月，某公司又以每畝約431萬元的天價拍得64.9畝土地使用權。但值得注意的是，同時拍賣的鄭州西區一宗商業和金融用地卻流拍了。[11]這種住宅用地拍賣屢創新高的，而商業性用地卻流拍的事實，在一定程度上說明了真正的競爭性市場中的商品的價格是不會出現非理性上漲的。是什么原因促使房地產開發商不懼高價競拍土地？原因就在于住宅首先是生活必需品，居民可以不買汽車，可以縮減其它一切開支，卻不能不住房，即使居民不買房，你也必須租房居住，房子總是要住的。所以高額的地價對房地產來說，是可以轉嫁給居民的，這也就決定了開發商作為“經濟人”，卻非理性地和地方政府一起推動了地產價格的非理性上漲。　　

綜上，我們可以認為：在土地私有制的條件下，地產的價格一般可以在競爭市場中保持合理的水平。因為地價的形成要受到社會平均利潤率的制約。即使在這種情況下，由于地產的特性和其在一國經濟發展中的重要作用，也決定不管是實行土地私有制的國家，還是實行土地公有制的國家，國家對地產市場的合理發展具有不可推卸的首要責任。世界各國政府仍對土地這一重要的生產要素采取相當嚴格的調控措施，紛紛出臺相應的制度，使土地價格保持在一個合理的范圍內。結合我國土地公有制的基本國情，可以認為：在我國，不存在一個具有真正意義上的競爭性的住宅地產市場。由于土地的稀缺性，對國民經濟發展的特殊重要性及地產市場利用后果的巨大社會性，地價調控的適當與否，從某種意義上說，也決定了我國經濟發展的走勢。日本的地產泡沫是我國必須防止發生的。在1990年和1991年金融資產泡沫和土地泡沫的崩潰使日本經濟遭到重創，經濟增長停滯不前，1990－2001年年平均增長速度只有1.3％，甚至還一度出現負增長，這與其他工業化國家，由其是美國經濟的強勁增長形成了巨大的反差。[12]　　

（二）房產價格理論分析　　

 正如前面所界定的，房產是指供人們生產、居住或者作其它用途的建筑物的總稱，但不包括地產。在本文的分析語境中，房產的組成可以看作由鋼材、水泥、墻磚等具體實物所組成，這些實物和地產相比，最大的不同之處在于它們的成本是可以計量的，它們交易的市場是競爭性的，最終形成的價格能夠反映供求關系，一般情況下能夠保持合理的水平。　　

（三）房產價格與地產價格在房地產價格形成中的作用分析　　

從經濟學的角度上說，在一個完全競爭的市場機制中，房地產作為商品，和其它商品一樣，是由供給與需求決定其價格的。但房地產作為特殊的商品，其價格可以認為主要由兩部分組成的，即地產價格和房產價格。相關數據表明，地產價格和房產價格在房地產價格的上漲中所產生的影響和所占的比例是不同的。“如果將房地產價格區分為房產與地產的價格，那么可以認為新增房產的價格取決于相關的建筑成本，原有房產價格取決于建筑的重置成本，即在現有價格水平下建造相同建筑所需耗費的成本。因此，房產的建造應當屬于實際經濟中的建筑業范疇。但土地價格不能由其生產成本合理地決定，只能根據預期未來收入的現值決定，而宏觀經濟狀況、人口總量與結構、租金水平甚至人們對經濟的信心和態度會對預期產生影響。因此，與房產相比，地產具有更強的虛擬資產特性，在房地產周期波動中，地產價格也往往體現出更強的波動性。以英國1980－1992年房地產價格為例，如果以1980年的價格為100計算，住宅用地價格在1985－1987年短短三年內上升到原來的三倍，在最高的1987年超過1000點，而隨后發生的房地產危機使土地價格大幅下跌，在兩年多的時間里下跌了60％。同一時期英國房屋價格波動要平穩得多，價格水平最高的1988年與1985年相比，價格只上升了50％，而衰退的過程中價格也只下降了20％左右。”[13]　　

通過上面的數據，可以發現，在房地產價格非理性上漲過程中，真正非理性上漲的是地產價格，房產價格一般保持合理的水平，這是由地產市場的非競爭性和房產市場的競爭性所決定的。基于此，筆者認為：房地產價格非理性上漲的根源是地產價格的非理性上漲，不解決地產價格的非理性上漲問題，房地產產業無從實現可持續發展，必然會給國民經濟的發展帶來嚴重的負面影響，城市居民也無從實現安居樂業。從某種意義上說，只要地產價格保持合理水平，現在房地產市場中所存在的種種問題都將迎刃而解。　　

二、我國房地產價格法律（政策）調控的立法沿革、問題與原因分析　　

(一)與房地產價格調控相關法律（政策）制度評析　　

哪里沒有法律，哪里就沒有自由。從自由的角度分析我國房地產市場可以發現，對大多數城鎮居民來說，他們失去了正常的購房支付能力，喪失了通過購買住宅實現住宅權的自由。[14]以下數據可以證明：“2005年，以東部地區商品房均價為每平方米3934元，人均居住面積　26平方米　，戶均就業人口1.67人，城鎮居民年均可支配收入1.05萬元計算，城鎮居民的均價新房收入遠遠超過了10倍，考慮到大約70％的城鎮居民家庭戶均收入低于平均收入，毫無疑問，大部分城鎮居民不具備購置新房的能力。”[15]這說明，我國房地產法律（政策）制度存在嚴重的問題，如不及時糾正，房地產產業的非理性發展就不可能得到有效根治。　　

對現行的房地產法律（政策）進行分析，發現存在的問題，是正確構建房地產市場法律制度的前提，下面是對我國具體調控房地產法律（政策）制度的評析。　　

（1）　1983年11月3日　頒布的《城市住宅經濟體制存在的問題和改革意見》中提出，要把住宅作為獨立的產品納入國民經濟計劃，改變現行城鎮住宅由國家承包下來的體制。該政策的出臺，是以鄧小平同志提出了住房商品化的觀點后制定的。筆者認為，該政策中強調改變現行城鎮住宅由國家承包下的說法欠妥。因為即使在計劃經濟時代，我國實行的是城鎮居民以低工資為條件取得住房的制度，國家只是充當了運用職工工資中的住房部分進行房屋建設，也就是說國家只是一個住房建設的委托代理人，從根本意義上說，是城鎮居民自己為自己提供了住房。　　

（2）　1990年8月18日　頒布的《關于加強商品住宅建設管理的通知》中對商品房價格的要求是：商品住宅價格的制定應以成本為主要依據，嚴格按照國家有關作價的辦法，由省、自治區、直轄市物價部門會同計劃、建設、審計部門，并請建設銀行參加制定。商品住宅的售價均不得高于物價部門制定的價格，嚴禁亂漲價。說明此時我國對商品房價格采取管制的措施，使商品房價格、居民的可支付能力和國民經濟的發展相協調。　　

（3）1991年頒布的《關于全面推進城鎮住房制度改革的意見》中指出，：城鎮住房制度改革是經濟體制改革的重要組成部分，其根本目的是……正確引導消費，逐步實現住房商品化，發展房地產業……從改革公房低租金制度著手，將實行公房的實物福利分配制度逐步轉變為貨幣工資分配制度，由住戶通過商品交換的（買房或租房），取得住房的所有權或使用權，使住房這種特殊的商品進入消費品市場，實現住房資金投入產出的良性循環。該意見第一次將住房定義為特殊的商品，從此打開了住房價格由市場競爭形成價格的大門，實踐證明，住宅是不應當完全商品化的。　　

（4）　1992年7月20日　頒布的《商品住宅價格管理暫行辦法》中對商品住宅價格的制定作出規定：商品住宅價格由下列項目組成：成本、利潤、稅金、地段差價。其中成本中的土地費用界定為征地費及拆遷安置補償費，按國家有關規定執行。該規定中的土地成本費用和目前以招、拍、掛方式出讓國有土地使用權的費用差別極大。同時，該辦法第九條規定，商品住宅開發經營單位應在前期工程結束時，按商品住宅的預算成本、利潤、利息、稅金等申報價格，報物價部門會同房地產行政管理部門和建設銀行審核，由物價部門批準。這說明當時國家對初期的房地產市場實行非常嚴格的價格監管。　　

（5）　1992年11月4日　頒布的《國務院關于發展房地產業若干問題的通知》中明確，房地產業在我國是一個新興產業，是第三產業的重要組成部分，隨著城鎮國有土地有償使用和房屋商品化的推進，將成為國民經濟發展的重要支柱產業之一。該文件要求各級政府要合理確定地價，提高土地利用效益，對土地使用權出讓價格，要以基準地價為依據，并體現國家的產業政策。城鎮住宅建設用地價格，隨著商品化的推進，按照涉外商品房、商品房、微利房和福利房的性質實行不同的價格。該文件對住宅建設用地的價格作出了原則性的規定，也明確了不能對住宅用地都實現商品化供應，應實行有區別對待的政策。　　

（6）　1994年9月6日　頒布的《建設事業體制改革總體規劃》中明確：要逐步建立以市場形成價格為主的房地產體系……除住宅以外的房地產價格，一般應逐步實行市場價。該規劃仍遵循了住宅市場的特殊性，將住宅價格單列出來。　　

（7）1996年頒布的《城市住宅建設與房地產業“九五”計劃與2010年遠景目標》中指出：房地產業是商品經濟的重要組出部分，是經濟發展的先導產業，在國民經濟中處于支柱產業地位，并提出了堅持推行國有土地有償使用和房屋商品化兩項基本政策。應當注意該目標中的房屋商品化和國有土地有償使用的制度和房地產商品化的區別，因為住宅市場的土地是不能夠實行商品化的。在該文件中，首次出現了“普通住宅和商品住宅”的區分。在該文件中又強調，“為了實現每戶城鎮居民有一套經濟適用住房的目標，在適當調整住房面積標準的同時，要嚴格控制新建住宅的面積標準，使有限的投資和有限的土地解決更多的居民住房問題。住宅建設的重點是面向城鎮普通職工家庭，改善住房的使用功能，提高住房質量和環境質量。”可以看出，在住房制度改革的初期，相關政府部門還是明確了應當保障每戶城鎮居民應當有一套經濟適用住房，這也是政府的基本責任。　　

（8）　1994年7月5日　頒布的《中華人民共和國城市房地產管理法》第四條規定：“國家根據社會、經濟發展水平，扶持發展居民住宅建設，逐步改善居民的居住條件。”第三條規定：“國家依法實行國有土地有償、有期限使用制度。”第十二條規定：“土地使用權出讓，可以采取拍賣、招標或者雙方協議的方式。商業、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標方式。”第二十八條規定：“國家采取稅收等方面的優惠措施鼓勵與扶持房地產開發企業開發建設居民住宅。”通過上述規定，可以看出對普通居民住宅用地，該法的本意只是有償使用，而不是將居民住宅用地完全推向市場，任憑由市場來調節。　　

（9）　1994年7月18日　頒布的《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》中明確：“城鎮住房制度改的根本目的是建立與社會主義市場經濟體制相適應的新的城鎮住房制度，實現住房商品化、社會化；加快住房建設，改善居住條件，滿足城鎮居民不斷增長的住房需求。基本內容為：把住房建設投資由國家、單位統包的體制改為國家、單位、個人三者合理負擔的體制。……把住房福利化分配的方式改變為以按勞分配為主的貨幣工資分配方式；建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用房制度供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系……”該文件中第五條要求：“房地產開發公司每年的建房總量中，經濟適用房住房要占20％以上。”該文件首次明確了要建立以中低收入家庭為對象的具有社會保障性質的經濟適用房供應體系，但在規定經濟適用房的建設比例上，卻與該要求相矛盾，就是說，各地只要保持經濟適用房的比例在20％，就符合了該文件的要求，這與我國中低收入家庭所占70％的比例是不符的。　　

（10）　1994年12月5日　頒布的《城鎮經濟適用房建設管理辦法》中第三條規定：“經濟適用住房是指以中低收入家庭住房困難戶為供應對象，并按國家住宅建設標準（不含別墅、高級公寓、外銷住宅）建設的普通住宅。”這是對我國相關政策法律中第一次對經濟適用房的定義，并明確了經濟適用房為普通住宅。實際上，筆者認為把住宅分為普通住宅高檔住宅是沒有意義的，因為，從土地性質上說，所有房屋的重要載體之一就是土地，而土地是沒有普通土地和高檔土地的劃分。　　

（11）　1995年5月24日　頒布的《建設部關于加快房地產市場流通，促進商品房銷售的通知》中明確，要建立面向個人的住房消費信貸制度，目的是促進商品房的建設和銷售。該文件的頒布，打開了住房消費融資的市場。但住房融資的問題不是需不需要融資，而是應當在房地產價格合理的前提下融資。如果房地產價格是不合理的，融資越多，金融風險就越大，房地產價格在非正常融資的支持下，就會出現非理性的上漲，最終形成房地產泡沫，危害國民經濟的發展，這也正是我國房地產價格非理性上漲的又一個重要原因。　　

（12）　1995年12月1日　頒布的《城市國有土地使用權價格管理暫行辦法》中第四條規定：“政府對土地使用權價格實行直接管理與間接管理相結合的原則，建立以基準低價、標定低價為主調控，引導土地使用權價格形成機制。”對土地使用權價格調控的目標是“應當有利于合理配置土地資源，有利于國有土地資產保持增值，正確處理各種經濟利益關系，保持房地產市場價格的基本穩定。”這也表明，地產價格的穩定是房地產價格穩定的前提。該文件中第十四條規定：“土地使用權轉讓的市場價格出現不合理上漲時，城市人民政府應當采取措施進行調控，必要時可實行限價措施。”該規定明確了城市人民政府對地價穩定負有直接責任，地價是不能放任自流的。　　

（13）　1996年3月5日　頒布的《國家關于進一步加強房地產價格工作的通知》中明確：“房地產價格既是重要的生產資料價格；又是重要的生活資料價格……房地產價格工作的基本任務是，建立健全以基準地價、標定地價和房屋重置價格為主要手段調控、引導房地產市場價格的基本制度……”該文件第一次明確了房地產價格既是生產資料價格，又是生活資料價格，其價格形成的前提是基準價格和標定地價。　　

（14）　1998年4月7日　頒布的《中國人民銀行關于加大住房信貸投入支持住房建設與消費的通知》明確把“住房建設是國民經濟新的經濟增長點，……調整住房貸款支持的重點，有過去重要支持普通住房的開發建設轉變為主要支持普通住房的住房貸款中的比例。”該規定忽視了房地產價格是否合理，在房地產價格不合理的情況下，意味著消費者在缺乏支付能力的前提下，通過銀行透支購房。該規定真正發揮作用的前提是：房地產價格合理和不被投資者（投機者）利用，如果不能滿足這兩個前提，貸款的優惠措施將被投機者利用。該規定中，對“新開工的普通住房項目，只要開發商自有資金達到30％，住房確有銷路，商業銀行均可發放住房建設貸款。”這意味著開發商70％的資金部分來源與居民存款，而居民確要再用借款的方式購房，最終是開發商和銀行對居民弱勢群體的掠奪。　　

（15）　1998年7月3日　頒布的《國務院關于深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》中明確其指導思想為：“……加快住房建設，促使住宅業成為新的經濟增長點，不斷滿足城鎮居民日益增長的住房需求。”其基本目標是：“……停止住房實物分配，逐步實行住房貨幣化分配；建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系；發展住房金融，培育和規范住房交易市場。”該文件首次提出把住宅業作為新的經濟增長點定位，是導致當前我國房地產價格非理性上漲的產業政策根源，因為把住宅業定位于新的經濟增長點，意味著要追求把效益最大化放在第一位，也就是盡可能地追求高額利潤。這與“該文件規定的以經濟使用住房為主的供應體系” 是明顯矛盾的，因為經濟使用住房是以保本微利為原則的具有社會保障性質的住房，也就是不以盈利為目的，這說明住宅業不應定位于新的經濟增長點。　　

（16）　1998年7月20日　頒布的《城市房地產開發經營管理條例》第三十條規定：“房地產開發項目轉讓和商品房銷售的價格，由當事人協商制定；但是，享受根據優惠政策的居民住宅價格，應當實行政府指導價或政府定價。”該條例首次明確了商品房銷售價格由當事人協商定價，即由市場供求狀況決定房地產價格。但該規定忽視了在我國目前房地產市場條件下，由于信息的不對等，買賣雙方是不可能平等協商的，這就造成了房地產價格主要由開發商一方操縱的事實。　　

（17）　1998年10月7日　頒布的《國家計委關于加強房地產價格調控加快住房建設的意見》中規定：“促進住房建設成為國民經濟的新的經濟增長點，調整住房價格構成，保持價格合理穩定，……要以保持經濟適用住房價格穩定為重點，做好房地產價格和住房價格體系的建立工作。對中低收入家庭購買的經濟適用房，實行政府指導價，限價銷售；……對高收入家庭購買、租賃的商品住房，實行市場調節價，由企業依據開發經營成本和市場供求狀況確定租售價格，必要時，政府要規定開發企業利潤，限制幅度。……加強地價管理，降低住房建設成本。抓緊建立基準地價定期公布制度，以基準地價為依據調控，引導地價水平。”該文件的規定，明確了政府在保持房地產價格合理中的重要作用，如能按照該文件的規定，我國房地產價格不可能出現非理性的上漲。　　

（18）　1999年1月27日　頒布的《國土資源部關于進一步推行招標拍賣出讓國有土地使用權的通知》中明確了國有土地屬于有償使用，對商業、旅游、娛樂和豪華住宅等經營性用地，有條件的，都必須實行招標、拍賣出讓國有土地使用權。該規定的含義已經將普通商品住房的用地確定為有償使用制度，而不是招標、拍賣。因為招標、拍賣可以看作是商品化的土地成交方式，即價高者得之。　　

（19）　1999年2月23日　頒布的《中國銀行關于開展個人消費信貸的指導意見》中規定：“……提高對消費信貸工作重要性的認識，把消費信貸業務作為新的業務增長點。……個人住房貸款可擴大到借款人自用的各類型住房貸款。”該規定為金融支持過度打開了大門，為房地產價格非理性上漲提供了資金支持。住房作為生活必需品，國家只保障一戶家庭擁有一套合適的住房，而該文件卻將個人住房貸款擴大到自用的各類型住房消費貸款。又將消費信貸作業務作為新的經濟增長點，這在一定程度上促使各商業銀行多發、濫發個人住房消費貸款。從某種意義上說，沒有金融業對房地產業的非理性的支持，房地產價格是不可能呈現非理性上漲的。　　

（20）　2000年9月11日　頒布的《建設部關于進一步規范經濟適用住房和銷售行為的通知》中明確：“絕大多數地方經濟適用住房已經成為住房供應的主渠道。”溫家寶總理在1998年全國城鎮住房制度改革和住房建設工作會議講話中指出：“建立新的城鎮住房供應體系，重點是大力發展經濟適用住房，這既是這次房改的重要目的，也是房改是否成功的一個重要標志。一方面，中低收入家庭是目前城鎮家庭的主體，發展經濟適用住房可以滿足他們的需求，是實現本世紀末人民生活小康的重要條件。另一方面，發展經濟適用住房又可以增加有效需求，帶動經濟增長，不會形成房地產熱，符合經濟發展總的需求。要努力提高住房投資中用于經濟適用住房投資的比重，加快經濟適用住房的開發和供應。”溫總理的講話，在實際執行中被分解了。以經濟適用住房為主的供應體系被地方政府所遺棄，他們僅僅抓住了住宅產業是新的經濟增長點，是拉動需求的最有利的工具，和開發商、銀行、投機者共同演繹了房價的非理性上漲。      以《鄭州市人民政府關于進一步加強經濟適用住房建設和銷售管理的通知》為例，該通知明確：“經濟適用住房建設實行總量控制，目前經濟適用住房建設占住房建設總量的比例為10％～20％，今后，根據經濟發展和市場需求狀況，逐步進行調整，基本達到供需平衡。”從該文可以看出，以經濟適用住房供應為主的政策在地方變異為以商品房供應為主，把大部分不具備購買商品住房能力的居民推向商品房市場，在結合金融的非理性支持，最終導致了房地產價格的非理性上漲。　　

（21）　2002年3月20日　頒布的《房地產統計招指標解釋（試行）》中將房地產分為：商品房，指由房地產開發企業開發建設并出售、出租的房屋；經濟適用住房，是指根據國家經濟適用住房建設計劃安排建設的住宅，由國家統一下達計劃，用地一般實行行政劃撥的方式，免收土地出讓金，對各種經批準的收費實行減半征收，出售價格實行政府指導價，按保本微利的原則確定；廉租住房是指政府和單位在住房領域實施社會保障職能向具有城鎮常住居民戶口的居民的最低收入家庭提供的租金相對低廉的普通住房。從該分類可以看出，一是商品房無高檔與普通之分，二是經濟適用住房不是社會保障性質的住房，所以，以經濟適用住房為主的供應體系也就不可能真正建立起來。　　

（22）　2003年8月12日　頒布的《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》中指出：“以住宅為主的房地產市場不斷發展，對拉動經濟增長和提高人民生活水平發揮了重要作用……要堅持住房市場化的基本方向，……加快建立和完善適合我國國情的住房保障制度；堅持加強宏觀調控，努力實現房地產市場總量基本平衡，結構基本合理，價格基本穩定；堅持在國家統一政策指導下，各地區因地制宜，分別決策，使房地業產業的發展與當地經濟和社會發展相適應，與相關產業協調，促進經濟社會可持續發展，……要根據市場需求，采取有效措施加快普通商品住房發展，提高其在市場供應中的比例，控制土地價格，……努力使住房價格與大多數居民家庭的住房支付能力相適應，各地要根據實際情況，合理確定高檔商品住房和普通商品住房的劃分標準。”從該文件中可以看出，我國住房保障制度建立的滯后性，房改多年，在事關數億人的住房基本問題上，卻沒有國家的法律來規制，是國家缺位的體現之一，而且還推出了所謂的高檔商品住房和普通商品住房之分，這是一個全無意義的分類，即為商品房，就應遵循價值規律的要求。但問題的關鍵恰恰是，在我國土地市場和經濟發展的現實國情下，對大多數城鎮居民來說，其住房是一個不能完全依靠市場競爭提供的生活必需品，從此后的實踐也證明了該文件所要求的目標未得到實現。　　

（23）　2005年3月26日　頒布的《國務院辦公廳關于切實穩定住房價格的通知》中明確指出：“由于市場需求偏大，部分地區投資性購房和投機性購房大量增加，……導致一些地方住房價格上漲過快，……房地產業是我國國民經濟的重要支柱產業，住房價格一直是社會普遍關注的問題，住房價格上漲過快直接影響城鎮居民家庭住房條件的改善，影響金融安全和社會穩定，甚至影響整個國民經濟的健康運行，……保持住房價格特別是普通商品住房和經濟適用住房的相對穩定，是維護廣大人民切實利益的一項重要工作，是政府駕馭市場經濟能力的具體實現。……要在繼續支持城鎮居民改善住房條件的基礎上，整頓房地產市場秩序，加大控制投資性購房需求的力度，嚴肅查處違規銷售、惡意哄抬住房價格等非法行為，有效遏制投機炒作。”該文件實際上是要求地方政府在保持房地產持續協調發展中發揮其應有的職責，但事實是，房地產價仍在非理性的上漲，地方政府對房地產的非理性發展并未采取有效的措施加以控制。　　

（24）　2005年5月9日　頒布的《關于做好穩定住房價格的意見》中明確：“調整住房轉讓環節營業稅政策，嚴格稅收征管。”該規定忽視了轉讓環節稅收的轉嫁性，在賣房市場的前提下，征收轉讓環節的稅費最終由買房承擔。結果不但沒有降低房價，反而又變相推高了房價，這種行為是舍本逐末的。與其對轉讓環節征稅，不如直接對房地產持有人征收物業稅。在一戶一宅的住房體制中，對擁有超過一套住房的家庭實行高額累進稅率，這將在一定程度上遏制非理性的住房需求。 　　

（25）2006年頒布的《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（國發[2006]31號）要求：“國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理。土地出讓總價款必須首先按規定足額安排支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費以及補助被征地農民社會保障所需資金的不足，其余資金應逐步提高用于農業土地開發和農村基礎設施建設的比重，以及用于廉租住房建設和完善國有土地使用功能的配套設施建設。”該文件對土地出讓總價款的使用作出了明確的規定，將在一定程度上遏制地方政府片面追求土地財政動力，但不會對地產的價格產生實質性的影響。只有對房地產市場的地產價格作出具有法律約束力的規定，才能從根本上消除地方政府追求高地價的內在動力。　　

通過對我國房地產產業相關法律（政策）制度的梳理，可以得出以下結論：　　

在住宅房地產市場中，參見博弈的主體有國家、中央政府、中央部委、地方政府、房地產開發商、投資（機）者和居民。在這七個主體之中，我們可以發現，中央政府是國家的一級委托代理人，在法律地位上，中央部委和地方政府是中央政府的二級委托代理人。但需要注意的是，不同的中央部委之間代表著不同的具體利益，在某種情況下，這種利益之間的沖突是不可避免的。同樣，地方政府和中央部委之間也不可避免的存在具體的利益沖突。這些沖突，表現的具體形式就是立法部門利益化和法律政策得不到切實有效的執行。從以下的分析中可以得到證明：　　

在土地價格形成機制上，以《國務院關于發展房地產業若干問題的通知》（1992.11.4）為例，作為我國房地產業發展的指導性文件，應當對房地產業的發展起著主要的作用，但事實情況證明，該文件部分主要內容沒有得到有效的執行。如其中最主要的土地問題，該文件要求各級政府要合理確定地價，提高土地利用效益，但在實際執行中，地方政府卻希望地價越高越好，以前述鄭州市情況為例：在過去的三年里，地產價格屢創新高，從2004年的每畝約137萬元；在兩年時間里上升到每畝約431萬元。　　

在經濟適用住房的問題上，《城市住宅建設與房地產業“九五”計劃與2010年遠景目標》（1996.7.12）中明確要“實現每戶城鎮居民有一套經濟適用住房的目標”,《國務院關于深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》中提出“建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系”，溫家寶總理在1998年全國城鎮住房制度改革和住房建設工作會議講話中指出：“建立新的住房供應體系，重點是大力發展經濟適用住房。這既是這次房改的重要目的，也是房改是否成功的一個重要標志。”《建設部關于進一步規范經濟適用住房建設和銷售行為的通知》（2000.9.11）中強調：“絕大多數地方經濟適用住房已經成為住房供應的主渠道”,但在實際執行過程中，經濟適用住房由于其微利性，而被地方政府所有意忽視，下面一組指標可以說明這個問題：“從1997～2002年開發商所提供的不同房屋所占比重來看，商品房所占比重最高，為70％左右；其次是經濟適用房，比重不足20％，用于滿足中低收入者的需求。這與高收入者和中低收入者在人口中的比重極不相稱，供需存在嚴重的矛盾。”[16]“2004年和2005年經濟適用住房投資開始出現負增長，2004年和2005年經濟適用住房投資分別下降了2.5％和6.8％，而同期住宅開發投資增幅均在20％以上。2005年北京經濟適用房的自用率僅為51.34％，出租率高達40％以上，表明僅一半的經濟適用住房沒有發揮其應由的作用。”[17]通過以上分析，筆者認為，由于在制度的實際運行中，制度博弈的主體之間存在嚴重的不對等，換句話說，就是博弈主體在法律面前是不對等的。法律在相關主體不履行義務時，沒有賦予其他主體維護其合法權益的權利。在這種情況下，相關主體的目的一定是追求自己利益的最大化。通過對我國房地產法律制度的分析，得出這樣的結論是理所當然的：在我國，沒有真正的保障城鎮居民公正地取得房地產的法律制度，只有保障已取得房地產產權交易的法律制度。正因為如此，地方政府、房地產開發商、金融部門和投機者在沒有法律秩序的房地產市場中，共同導演了房地產價格非理性的上漲。　　

總之，在房地產法律制度中，保障城鎮居民公平合理取得住宅的法律（政策）制度是缺失的，法律（政策）的相互沖突，在實際執行中的異化，才導致了房地產價格非理性上漲的結果。　　

（二）房地產法律制度設計中存在的主要問題分析　　

正如美國學者羅爾斯所言，“正義是社會制度的首要價值。”從規范分析的角度來說，我國房地產法律制度中，卻存在以下的非正義之處：　　

1、城市公民和農村公民的差別歧視待遇　　

《土地管理法》第六十二條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”這是國家對農村宅基地給出的原則規定，結合具體情況，以《河南省實施<土地管理法>辦法》第五十一條為例，該條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，宅基地的面積按下列標準執行。（一）城鎮郊區和人均耕地　六百六十七平方米　以下的平原地區，每戶用地不得超過　一百三十四平方米　；……”第五十二條規定：“具備下列條件的，可以申請宅基地：（一）農村村民戶無宅基地；（二）農村村民戶，除父母身邊留一子女外，其他成年子女確需另立門戶，而已有的宅基地低于分戶標準的。”通過上述法律規定，可以看出，對農村村民的住宅用地，國家是有明確的法律保障的。盡管目前農村村民申請宅基地要交納一定的費用，但這些費用在目前為止僅是象征性的。但對城鎮居民來說，在房地產價格飛漲的今天，國家在住房制度方面卻沒有基本的制度安排。甚至出現了在同一城市中的相近區域，國有土地與農村集體土地價格的巨大差異。對此，筆者建議對于我國城鎮居民，應當實現土地全民所有制中的一部分，即按照國際通行的房價收入比來確定每一個城鎮居民的基本住房面積，該住房面積的土地使用權應在通行計算的標準上計算出來，從而保障居民住宅權的順利實現。　　

2、房地產金融領域法律制度的不公平　　

房地產行業的特殊性，決定了房地產業與金融業有密切的聯系。有數據顯示：從1999年到2005年第一季度，與房地產相關的貸款在貸款總量中的比重由4％上升到15％。央行上海分行年初提交的一份報告顯示：上海房地產項目開發商的自有資金比例正逐年下降，2001年為18.84％，2002年為17.53％，2003年為16.94％。該比例遠遠低于國家有關規定要求的35％的比例。就目前全國的水平而言，開發商自有資金比例一般在15％～30％之間。如果在統計數字中計入“隱身貸款”部分，中國的房地產貸款已占到銀行貸款總量的30％。這樣算來，中國近幾年信貸增長的大部分都投向了房地產市場。按照國際慣例，銀行信貸資金中房地產貸款的地產貸款的比例是10％。[18]顯然，中國遠遠超出了安全范圍，銀行資金正承擔著巨大的風險。通過以上的數據，我們可以看出，國家要求房地產商自有資金的比例為35％，也就是說，其余65％主要是通過銀行貸款取得的，而銀行存款中的一部分是由居民儲蓄創造的。對居民來說，一方面將自己的儲蓄貸款給房地產開發商，由開發商建房，然后再以非理性的價格賣給居民。這中間其關鍵作用的是銀行。近幾年來，我國銀行的利率在扣除通貨膨脹的因素后，實際上是負值。換句話說，居民今年存款100元，明年實際的購買力已變成95元了。金融領域的制度問題，正像學者易憲容所論述的：　　

2004年國內存款利率處于嚴重的負利率狀態。在這種狀態下，造成了極不公平的社會財富再分配，即：弱勢的廣大儲戶受損，而以低成本獲得資金的銀行、企業、政府大獲其利。這不僅造成國內投資擴張性沖動，房地產價格急劇上升，也讓廣大民眾利益受損。有研究表明，按照官方公布的數據，2004年存款負利率讓廣大民眾利益損失達7000多億元。加上國有銀行巨額的不良貸款不斷地注銷，銀行部門對民眾財富的掠奪更是無以復加。[19]　　

對于房地產商來說，一旦獲得了土地，就能夠方便地從銀行貸到公司所需的資金。“數據表明，截至2004年4月，中國房地產開發已投資約8000億元，其中銀行貸款占了7200億元。而且從全國金融機構17萬億人民幣貸款中，超過50％以上的貸款都是以房地產作為抵押的。”[20]而我們可以看到，在國內利率管制下，銀行貸款率與民間貸款利率相差懸殊，從銀行獲得一筆貸款，等于獲得一筆補貼。社會的財富就這樣通過銀行流入房地產商手中。這就是說，房地產業正是通過這種掠奪的方式發展起來并讓整個社會財富集聚到少數人手中的。　　

就是在這樣的情況下，房地產市場中的弱勢群體——普通居民不得不吞下高房價的苦果，就是買的起住房的居民，也得把70％左右的收入用于住房的月供。而歐美發達國家的房供標準為，居民用在住房方面的月供應當小于他們月收入的30％。這是在金融制度中最大的不公平，居民用自己的勞動所得，建造了一個痛苦的住房，成為房奴一族，而開發商、銀行、投機者從中牟取暴利。　　

必須改變這種不公平的狀況，其前提是居民貸款購房的價格必須是合理的。只有這樣，才能用金融業的支持房地產業的發展，而不是要房地產業來挾持金融業，甚至威脅整個國民經濟的健康發展。　　

3、稅收領域的不公平　　

稅收作為國家調控經濟的一項重要措施，在此次房地產市場的非理性上漲過程中，也起到了一定的助推作用。我國現行的稅制在房地產流通環節稅種較多，稅負較重，而在房地產保有環節稅種較少，稅負較輕。在房地產開發銷售過程中，僅稅種就多達10余種，如營業稅、契稅、印花稅、房產稅、營業所得稅、個人所得稅、城鄉維護建設稅、城鎮土地使用稅等。而在房地產保有環節，只有房產稅、城鎮土地使用稅、城市房地產稅和耕地占用稅。而且是在一次扣除原值10％～30％之后征收的。這種“輕保有、重流通”的制度設計，一方面相當于給了土地保有者以無息貸款，導致土地利用的低效率；另一方面，使得國家無法對房地產保有期間的自然增值部分參與分配，導致財政收入的流失。而“重流通”的局面，則抑制了土地正常的市場交易，助長了土地的隱形流動。　　

在我國目前的房地產市場中，征收房地產的開發和銷售環節征稅，只能提高房地產的價格，并不能降低開發商的利潤，也不能對房地產商品的供給產生影響。反而會使房地產的投資性需求上升。根據國土資源部的報告，中高檔房地產平均利潤高達30％～40％。遠遠高于其它行業的平均利潤率。另據中央統戰部、全國工商聯、中國民營企業研究會的一份調查顯示：我國私營房地產業的利潤大大高于其它行業，稅后利潤比處于第二位的電力、煤氣業高一倍多，比平均利潤率高5倍。而在國外，在房地產市場中，房屋價格、地價和稅、費三項僅占價格的20％，建筑安裝成本占73％，利潤只有7％。[21]在我國目前的房地產市場供小于求的情況下，稅費負擔容易轉嫁給購房者，從而提高房地產的價格，住房需求隨之提高，并不會影響到房地產開發商的利潤和投機者的獲利。　　

例如，2004年杭州為了控制房價的過快上漲，抑制炒房行為，曾規定對二手房交易比照“財產轉讓所得”征收20％的所得稅，但實際效果并未達到預期目的，因為投機者把這些增加的部分轉嫁給了購房者，該規定后來也就廢止了。[22]要糾正稅收領域制度設計的不公平，不能再讓現行的稅收制度使開發商獲高額利潤、投機者獲得暴利的結果出現。對此，我們必須區分房地產需求中的消費型需求和投機性需求。對前者要采取優惠措施，加以鼓勵和保障。對于后者，要采取抑制措施，打擊投機者的行為。要征收統一規范的物業稅，物業稅即指房地產稅（又叫不動產稅），是財產稅的一種，參考美國的物業稅制度，對于自用房屋，采取一戶擁有第一套免稅，第二套繳稅的方式征收，且在購買第三套、第四套住房時，稅率要有一個較大幅度的提高。這樣既能促進居民購房，又能對房地產市場過熱有一個很好的抑制作用，有效地打擊房地產市場中的投機行為。我國目前的房地產領域中的投機行為是必須加以規制的，要努力使投機性需求導致房價非理性上漲的格局徹底轉變過來。　　

（三）房地產價格非理性上漲的原因分析　　

1、現行的國有土地出讓金制度，在國家不明確的房地產產業定位下，決定了地方政府把地產作為“資產”來利用，[23]有追求高地價的強烈內在動力，并與房地產開發商聯手，共同導致地產價格的非理性上漲。這種價格的上漲并不是作為資源配置合理化的信號在發揮其功能的，并不能帶來地產的高利用，相反，卻帶來了土地利用的低效率。　　

根據《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（　1990年5月19日　施行）第五十條之規定：“依照本條例收取的土地使用權出讓近列入財政預算，作為專項基金管理，主要用于城市建設和土地開發。” 《中華人民共和國土地管理法》（　1999年1月1日　施行）的五十五條規定：“自本辦法施行之日起，新增建設用地的土地有償使用費（含土地出讓金），百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有關地方政府，都專項用于耕地開發。”從上述法律規定可以看出，在1999年之前，土地出讓金全部歸屬與地方政府使用，即使在1999年調整比例后，地方政府仍然取得大部分的出讓金。這決定了地方政府作為“經濟人”，有著追求土地出讓金最大化的天然沖動。據有關統計資料顯示，我國自實行土地有償出讓制度后，土地出讓金呈現明顯的增長態勢，土地出讓金占地方財政的比重迅速上升。1990年土地出讓金僅為10.5億元，到2005年已高達5505億元，1990～2005年土地出讓金累計達2.19萬億元。其中，2002年和2003年土地出讓金收入增長率分別達到85.9％和122.8％。2004年“8·31大限”使土地有償出讓進一步市場化，土地出讓金增長率有所下降，總價款為5894.14億元。2005年，全國土地出讓金總價款占同期地方本級財政收入15092億元的三分之一還強。[24]　　

地產價格的非理性上漲，改變了居民正常的消費預期，在錯誤的房地產金融信貸的支持下，增大了不真實的住房需求，即投機需求，又進一步推動房地產價格進一步非理性上漲。形成一個“地產價格上漲，引起房地產價格上漲，又引起地產價格上漲的惡性循環”，和當年日本房地產泡沫如出一轍，“一旦在已經上升的地價上，還想預期地價上漲，那么就會引起地價再度上升，由此引發惡性循環的情況。”[25]我國現實地價的非理性上漲，推動了房地產價格的上漲，又加大了對土地的需求，加上政府在土地市場的缺位，房地產商推波助瀾，通過鼓吹所謂的地荒論，實際上，我國大多數地方根本就不存在土地供應不足的問題。“從反映土地供給的兩大指標(土地購置面積和土地開發面積來分析，以北京市為例，2004年土地購置面積為1572.　5萬平方米　，增長了近13.02％，同期土地開發面積為634.　2萬平方米　，比上年大幅下降58.48％。開發面積與土地購置面積之比，呈明顯的下降趨勢，1997年為1.61，2003年為0.78，2004年為0.10。[26]”這說明房地產商或中間商大量購置的土地并沒有或不急于轉換為土地開發，即存在大量的土地囤積現象。更增大了人們對地價還要上漲的心里預期，擴大了對房地產的非正常需求，從而造成房價又顯上漲趨勢，最終房價、地價相互影響，共同推動了房地產價格的非理性上漲。　　

根據上述分析，筆者認為，要想控制房地產價格的非理性上漲，必須要嚴格控制地價，使地價保持在一個合理的水平上，只有這樣，才能徹底消除房地產市場中的投機因素，該因素在筆者看來，是促使房地產價格非理性上漲的首要因素。　　

2、現有的金融信貸制度和住房稅收制度（輕保有重流通），直接導致了大量的投機性購房的需求，從而和房地產商共同推動了房地產價格的非理性上漲。　　

從經濟學角度上分析，商品的價格是由需求決定的，房地產也是如此。但房地產是如此特殊的商品，正如學者郭金興所論述的：“早期的房地產主要用于人們的生產和消費，其價格也主要由建造成本和土地成本決定的供給以及生產和消費產生的需所求決定。近些年來，由于金融市場管制的放松，金融市場競爭加劇，信貸規模猛增，大量銀行貸款流入資產市場，尤其是房地產市場，造成房地產價格飛漲。”[27]可見，房地產市場與一般的商品市場不同，即它可以滿足兩種不同性質的需求，一個是消費需求，另一個是投機需求。正是因為房地產具有投資品的特點，使得他們的價格形成機制和一般商品有明顯的差別。房價上漲和投機購房是相互推動的，房價上漲改變了人們對房產增值的逾期，誘發越來越多的投機者進入到投機領域，反過來又激化房地產的供不應求和房地產價格的持續上漲。必須注意到，房地產是大眾消費品，而不應該定位為大眾投資品。如果誤導大眾投資房地產，可能暫時有人取得暴利，但最終來說，房地產泡沫的破裂對整個國民經濟的發展造成嚴重的方面影響。　　

對此，我們可以發現，構成房地產需求的有兩種：一種是居住性需求，另一種是投機性需求。對于前者，是法律應當保障公民實現的，而對于后者，卻是法律必須禁止的。因為，每一次由房地產泡沫所引發的經濟危機，都是由后者所導致的。這一現象已經被學者概括為“金融加速器理論”，即：“企業和家庭的融資往往在經濟周期達到高峰時傾向于過度融資并因此而變得“脆弱”。不利的外部沖擊或者經濟增長由高峰滑落時，融資環境會惡化，這削弱了企業和家庭的融資能力，而這是他們往往很需要獲得外部資金，這樣，小的外部沖擊對經濟的不利影響被放大了，并最終導致支出和產出的大幅下降。這種由于信貸市場環境發生變化而使得小的外部沖擊導致宏觀經濟大的波動的傳導機制被稱為金融加速器。”[28]　　

據有關資料統計，房地產約占一國整個國民財富的三分之一左右 ，[29]由于房地產、特別是地產具有價值永續性和長期增值性，銀行部門視房地產為天然的抵押物。結合房地產這一商品的特點，學者郭金興繼續論述到：“由金融自由化引發的經濟繁榮時期，房地產價格的持續上漲助長了市場投機行為。正如金德爾伯格所描述的那樣，投機往往要經歷兩大階段：第一階段時理性投資階段，居民、企業、投資者或者其它主體對外部沖擊的反映是有限的、理性的。對房地產而言，價格和租金同時上漲，投資者可以期待以租金償還銀行的抵押貸款。在第二階段，資本收益起著主導作用。房地產價格增長速度明顯快于租金的增長，但投資者并不期待以租金來回收投資資本，他們期望以更高的價格出售房地產而獲得資本利得。“最初的胃口只是要求高利息，但這很快就退為第二位的要求，第二位的胃口是通過出售本金獲得高收益”。更為重要的是，金融自由化使得信貸規模不斷膨脹，這為房地產市場的投機行為提供了資金支持，并且作為抵押的房地產價格不斷上漲，這似乎也為銀行繼續擴大信貸規模提供了依據。企業和家庭的凈資產、作為抵押品的不動產和銀行的貸款規模相互促進，房地產價格上漲和經濟擴張似乎擁有了自我增強和自我實現得功能，資產泡沫更加明顯。但是，這種擴張依賴于信貸規模的增加，表現為企業和家庭資產與負債得同時膨脹，這增強了經濟體系的脆弱性。當出現一個貨幣的外部沖擊，比如國際游資攻擊一國匯率制度，或者出現一個實際的外部沖擊，比如經常項目出現赤字，都可能引發經濟形勢的急劇惡化。這時人們對經濟和資產價格的預期將會逆轉，導致資產泡沫的迅速崩潰，這減少了企業和家庭的凈資產，使他們的資產負債狀況迅速惡化，銀行體系呆壞帳不斷積累，銀行貸款更加謹慎，這提高了企業和家庭外部融資的成本。國外資本恐慌性的流出使經濟和金融體系雪上加霜，有時利率提高導匪夷所思的水平仍無法留住這些國外資金。隨著信貸市場環境的改變，金融加速器機制發揮了使經濟累積下降的作用。 ”[30]　　

我國目前房地產市場的投機情況如何呢？先看一組資料： 　　

據　2006年6月7日　的《大河報》刊載，在上海房地產市場上曾發生過“姚康達事件”，從2002年至2003年上半年，上海某家銀行向“姚康達”一人發放了7141萬元房貸，用于炒作128套住房。需要注意的是，在2003年6月之前，有關政策、文件沒有規定個人住房貸款的最高上限，也沒有對貸款人購買兩套或兩套以上的住房作出限制，所以說“姚康達事件”是利用了政策的空子。在后來央行下發《關于進一步加強房地產信貸業務的通知》，已明確要求各商業銀行“對購買第二套以上（含第二套）住房的，應適當提高首付款比例。”就在這之后，從2004年至2005年間，上海浦發銀行公貸款給“曲滬平”91筆 購買房地產，金額在4億元左右。在該人貸款購房過程中，存在涉嫌用他人身份證“偷梁換柱”申請貸款；有32筆貸款存在抵押不實，涉及金額1.26億元。　　

“杭州市房管部門統計，該市2004年竣工的住宅有30％（近4萬套）無人居住，即收不到水、電費和物業費的空管房。2004年外來購房比例為：太原為80％，北京為60％，大連為60％，成都為51％，廣州為50％。”[31]我國房地產作為一種產業，與其它產業相比，存在產品市場化與要素非市場化之間的嚴重不對稱。造成這種非對稱性的一個重要原因，在于作為房產形成要素的土地的稀缺性和不可再生性。因而，土地供給不能和其它生產要素的供給那樣，按照市場的供求信號不斷地提供到市場上來，因為嚴格保護耕地是我們的基本國策。　　

產出品放開而投入品不放開，即房地產市場放開而土地市場不放開，是導致目前我國房地產市場畸形以及商品房價格據高不下的重要原因。近年來，為了抑制通貨膨脹，我國多次下調存貸款利率，使得真實利率由正值變為負值，這也是導致房地產供給與需求非理性上漲得重要原因之一。因為房地產需求，說到底就是貨幣需求。正是由于真實利率偏低，無論是實際存款利率或者是按揭貸款利率，都是負值狀態，這是近年來眾多城市居民采用購買房產保值進而導致房地產價格非理性上漲的重要原因。　　

對于房地產市場的投機行為，必須制定法律制度加以規制。在這方面，筆者建議借鑒韓國的一戶一宅制度，建立我國的具有社會保障性質的一戶一宅住宅制度，從根源上消除投機需求。　　

3、經濟法在房地產價格法律調控中的失靈　　

如果說，不當的土地出讓金制度和投機性需求是導致房地產價格非理性上漲的直接原因，那么，經濟法在房地產價格調控中的失靈則是間接原因，這是由于在房地產價格非理性上漲的情況發生時，相關經濟法規沒有發揮其應有的調控功能來保持房地產價格處于理性狀態。　　

（1）經濟法在現代國家經濟發展過程中的重要作用　　

以法律的視角看，從某種意義上說，我國目前房地產價格非理性上漲，是片面強調民法調整的必然結果。民法以當事人自愿、平等為基礎，意志自由為導向，奉行所有權神圣、契約自由等基本原則，從其產生之日起，適應了資本主義早期經濟發展的需要，以亞當·斯密的自由經濟思想為基礎，促成了新興的資產階級在不到100年的時間里，創造了比過去一切時代所創造的財富還要多。　　

但亞當·斯密提出經濟自由主義思想的歷史背景是為了破除封建主義的思想桎梏，為資產階級自由發展舉起一面自由的旗幟。與此同時，在斯密的眼中，政府淪為消極“守夜人”的角色，其定位僅限于以下三點：一是保護社會，使其不受其他獨立社會的侵犯；二是盡可能保護社會上的每個人，使其不受社會上任何其他人的侵害或壓迫；三是建設并維持某些公共事業及某些公共設施。斯密的思想主張是符合當時資產階級的經濟狀況的。市場中的當事人在某種意義上確實可以看作是平等的，這也就決定了民法所遵循的平等、自愿、等價有償的基本原則是符合當時的集體情況并可以促進經濟發展的。　　

隨著經濟的發展，市場的權利主體也逐漸發生了分化，這也是市場經濟發展的必然結果。在市場上交易的主體不再是千篇一律的同質的個人，而是經過市場充分競爭后，強者與弱者的同臺競藝。壟斷、失業等現象迫使政府積極行動起來，隨著凱恩斯主義的興起，國家干預理論成為西方經濟學的主流思想。羅斯福新政成為當代政府干預經濟的典型代表。在新政時期，羅斯福總統頒布了大量的經濟法律，為資本主義的又一次復興寫下了關鍵的一筆，當時的經濟狀況是經濟法產生的內在基礎。　　

經濟法從其產生之日起，便在理論上受到其它法律部門的關注，當然，更多的是置疑。不過，榮獲“當代亞當·斯密”稱號的自由市場經濟理論之一的現代貨幣主義理論的集大成者，米爾頓·弗里德曼也認為：市場自由并不排除政府的某些管理，相反，卻需要政府采取必要的手段來加以保護和促進，政府應當在以下三個方面發揮作用：一是扮演壟斷和外部負效應的反對者；二是充當市場規則的制訂者和裁判者；三是有限度地充當社會的家長，進行某些必要的資助，實行濟貧的“負所得稅制度”。筆者上述提到的是經濟自由主義有代表性的經濟學家關于政府在市場經濟中的作用。至于說到極力主張政府干預經濟的凱恩斯學派，他們認為政府應當在市場經濟中發揮的作用更是巨大無比。　　

總而言之，無論是亞當·斯密的經濟自由主義思想，還是凱恩斯的政府干預主義，都沒有排斥政府在發展經濟中的重要作用，這也構成了經濟法產生的經濟學基礎。筆者認為，經濟學是對經濟發展如何提高效率的解說，經濟法是對經濟發展如何保持公平的詮釋。二者是用不同的語言，從不同的角度來解說同一種事物，但二者之間又有不可忽視的內在聯系。沒有公平的效率，經過貧富不均，最終走向毀滅；沒有效率的公平，經過共同貧窮，最終也走向毀滅。可見，處理好公平與效率的關系，就是經濟學與經濟法之間如何銜接好的重要關系。　　

目前，我國關于經濟法學的理論可以分為：經濟協調論、經濟干預論、國家經濟管理關系論、需要干預論和社會整體經濟利益等多種學說。盡管諸多經濟法理論互有差異，但有一點是共同的，就是要發揮國家這只看不見的手的作用，來實現一國經濟的持續、協調、健康發展。　　

（2）經濟法調控房地產價格問題的現狀　　

我國目前房地產市場價格的非理性問題，已嚴重影響了國民經濟的正常發展，也顯示出我國經濟法存在的嚴重問題，宏觀調控法立法的滯后性，產業立法的錯位，作為基本人權的住宅權的載體——住宅價格已經高到大部分居民不能容忍的程度，這就要求我們必須深刻反思我國的宏觀調控法的立法、執法、和司法等的執行情況，下面著重探討有關價格的宏觀調控法存在的問題。　　

①價格調控與價格法　　

價格是一個經濟學概念，是商品價值的貨幣表現，是商品與貨幣交換的比例或比率。從本質上說，價格由價值決定，并隨供求關系的變化圍繞價值波動。價格對市場經濟的運行發揮著首要作用，它是一只“看不見的手”，自發地調節經濟。可以說，市場經濟發揮市場在配置資源的基礎性作用，就是要以真實價格為前提。在市場經濟條件下，通過市場交易方式對各種商品和生產要素進行社會調配，形成不同的交易價格，價格的變動造成了不同價格的比價關系，反映了市場供求狀況，體現了資源稀缺性程度，引導供求雙方作出決策。當商品供大于求時，價格下跌，進而刺激需求增加，供給減少；當商品供不應求時，價格上漲，則會刺激供給增加，供給減少。通過這種供求與價格的相互作用，使價格趨向于價值，使供求趨于平衡，資源達到合理的配置。這一過程就是價格機制對市場經濟運行發揮作用的過程。最重要的是，在市場經濟條件發揮作用的情況下，在該經濟體系內，所有的廠商都將獲得平均利潤率，不會有哪個廠商長期地、穩定地獲得超額的壟斷利潤，除非這個市場是壟斷的。　　

當然，以上是從純粹經濟理論意義上分析價格機制發揮作用的過程的。在實際的經濟運行中，價格機制在短時期內的自發調節存在一定的盲目性，同時，市場主體在獲得信息的不完全和無限度追求最大利潤的本性，也會導致價格機制在調節時產生嚴重的缺陷。如價格信號顯示出某種產品的生產有利可圖時，生產者就會蜂擁而至，進而造成該產品的生產過剩，供大于求，再如單純依靠價格機制調節，勢必造成社會收入的兩級分化，市場產生壟斷，供求關系失衡，通貨膨脹等影響經濟正常發展的弊端，最終產生經濟危機，導致經濟運行的周期性波動，結果是社會資源的配置非但沒有達到優化的目的，還會造成資源的閑置和浪費，擾亂正常的經濟秩序，降低社會的總體的經濟效益。這就決定了政府必須通過宏觀調控來影響社會的經濟運行，對市場價格運行進行必要的干預，適時對市場價格體系的形成作出正確的引導，通過確立合理的價格上漲幅度，調整經濟發展的速度，通過調控價格總量變化，協調經濟利益主體之間的關系，實現社會經濟的穩健、持續、健康的發展。　　

《中華人民共和國價格法》（以下簡稱《價格法》）中，第一條開宗明意地規定：“為了規范價格行為，發揮價格合理配置資源的作用，穩定市場價格總水平，保護消費者和經營者的合法權益，促進社會主義市場經濟健康發展，制定本法。”第三條規定：“國家實行并逐步完善宏觀經濟調控下主要由市場形成價格的機制。價格的制定應當符合價值規律，大多數商品和服務實行市場調節價，極少數商品和服務價格實現政府指導價或政府定價。第四條規定：“國家支持和促進公平、公開、合法的市場競爭，維護正常的價格秩序，對價格活動實現管理、監督和必要的調控。”第十八條規定：“下列商品和服務價格，政府在必要時可以實現政府指導價或政府定價：（一）與國民經濟發展和人民生活關系重大的極少數商品價格；（二）資源稀缺的少數商品價格；（三）自然壟斷經營的商品價格。”第二十六規定：“穩定市場價格總水平是國家重要的宏觀經濟政策目標。”第三十條規定：“當重要商品和服務價格顯著上漲或者有可能顯著上漲，國務院和省、自治區、直轄市人民政府可以對部分價格采取限定差價率或者利潤率，規定限價，實行提價申報制度和調價備案制度等干預措施。”　　

②價格法在房地產價格非理性上漲中調控失靈的原因　　

《價格法》實施中的博弈主體可以分為:國務院、國務院價格主管部門、省、自治區、直轄市人民政府、縣級以上地方各級人民政府價格主管部門、各類經營者、消費者和其它組織。在房地產價格中的主體可以進一步劃分為國務院、國務院價格主管部門、省、自治區、直轄市人民政府、房地產開發商、居民和投機者。　　

《價格法》第三十條規定：“當重要商品和服務價格顯著上漲或者有可能顯著上漲，國務院和省、自治區、直轄市人民政府可以對部分價格采取限定差價率或者利潤率，規定限價，實行提價申報制度和調價備案制度等干預措施。”據該條規定，在我國住宅房地產價格出現大幅度的非理性上漲時，國務院和省級政府是負有使價格趨于合理的法律責任。但現實狀況是，國務院接連出臺針對住宅價格的宏觀調控政策，而在實際操作中卻難以得到貫徹。省級政府鮮有出臺措施抑制住宅房地產價格的非理性上漲，這就是我國住宅房地產市場出現問題后不能得到及時糾正的關鍵所在。　　

是什么原因致使這種情況的出現呢？正如霍爾姆斯所言：“沒有法律上可實施的義務，就沒有法律上可實施的權利，這就是為什么法律只有通過強制才能隨心所欲。”[32]從某種意義上說，正是在《價格法》中缺乏強制省級政府實施穩定住宅房地產價格義務的法律規定，才導致了省級政府對住宅房地產價格非理性上漲的漠視和縱容。在《價格法》第六章的法律責任中，共有八條規定，其中對規定經營者應承擔責任的有六條，占75％，涉及政府責任的第四十五條規定：“地方各級人民政府或者是各級人民政府有關部門違反本法規定， 超越定價權限和范圍擅自制定、調整價格或者不執行法定的價格干預措施的、緊急措施的，責令改正，并可以通報批評；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分。”　　

結合住宅房地產市場的實際狀況，事實是我國的局部地區（直轄市和部分省會城市）出現了住宅房地產價格的非理性上漲，對房地產價格應當負穩定責任的首推省級政府，但由于《價格法》中第四十五條的規定，使省級政府應履行的法律義務虛化，缺乏抑制房地產價格非理性上漲的動力，從制度變遷和公共選擇的角度分析，就是省級政府缺乏制度創新和進行正確公共選擇的的激勵，才導致中央對房地產市場宏觀調控措施難以得到有效貫徹的情況出現。　　

縱觀以上我國價格法的主要條款，可以得出如下結論：如果價格法真正充分發揮作用的話，房地產價格是不可能出現非理性上漲的。　　

（四）解決房地產價格非理性問題的文獻綜述　　

自從我國房地產價格的非理性上漲以來，對房價問題的爭論就從來沒有停止過。筆者對我國學者解決目前房地產市場存在的問題的方法進行文獻綜述，并選取比較有代表性的論點進行簡要介紹和評析：  　　

1、學者劉福垣認為，對于我國目前的高房價，必須改革房地產流通體制，即用年租制代替批租制，用年稅制代替批稅制，這樣，才能使房地產價格下降至目前價格的三分之一左右。劉還認為，房價高的真正原因在各級政府，而不在于開發商，政府是高房價的始作俑者和重要獲利者。同時，劉認為政府必須充當中國最大的房東，一個勞動者把本來應當正常消費的活錢變成死錢，不僅不能增值，還要支付利息，這是很不聰明的做法。全社會一大筆資金全呆滯，不產生現金流，社會級差的損失是可想而知的。[33]筆者認為，該觀點所主張的改批租制為年租制、批稅制為年稅制忽略了房價是否合理，如果房價合理，該辦法只是將一次付款變為多次付款，并沒有真正減輕購房者的負擔；筆者同意房價高的真正原因是各級政府，但不同意由政府充當我國最大的房東，如果那樣將又回到計劃經濟的住房時代。　　

2、學者易憲容認為，要發展住房消費，最大的問題不在于住房消費結構的調整，而是要把目前過高的房價調整過來，讓國內大多數民眾有支付能力進入房地產市場。易認為，政府從“土地相關規劃上、住房的交易稅與物業稅、銀行利率及信貸控制上”入手，調整房地產泡沫并非難事。目前，國內房地產價格調控的困難性，最大的問題正是我們對房地產屬性的定位歧義導致的結果。房地產或是投資，或是消費。當國家統計局計算時，則房地產時投資，因此，房地產價格無論上漲多高，都不會反映到CPI（居民消費價格指數）上去；當國家要拉動需求時，房地產又是消費了，既然是消費，拉動內需，房地產自然是首功一件了。[34]根據掠奪經濟理論，[35]易還認為我國房地產市場發展中存在房地產商利用政府權力對城市弱勢民眾及農民土地資源的掠奪。筆者認為，從宏觀調控的角度分析，正是房地產業的定位錯誤，導致了目前房地產業的非理性發展，這是我國在建立市場經濟體制中對宏觀調控法忽視的后果。　　

3、學者汪利娜、殷劍峰認為，在我國房地產高速發展中，住房結構扭曲和可支付住房的供給不足才是困擾其健康發展的最大問題，也是政府干預房地產市場最應注意的問題。汪還認為，某些地方政府在土地供應方面的壟斷導致地價過高，這也是開發規模及資金需求龐大的主要原因之一。[36]筆者認為，根據我國的土地制度，住房的土地價格是政府必須嚴格調控的，只有住房土地價格保持在合理的范圍內，才能建造合理的可支付住房，所以地方政府保持房地產土地價格的合理是房地產市場健康發展的最大問題。　　

4、學者朗咸平認為，歷史上（世界各國）的經濟發展的支柱，沒有哪個是以房地產經濟出現的，一個城市僅依靠房地產是不能把經濟拉動起來的。我們所應追求的是這個城市有一個獨特的競爭力，以競爭力發展一個城市的未來。這個城市上去了，民生富裕了，房地產是一個后續的工作，要發展一些配套設施，房地產推出來才有人去買。這個過程如果顛倒過來，最后房地產的泡沫反而會阻礙這個城市的發展。朗認為以房地產為主導的經濟，證明中國的資源通過各種管道嚴重地被誤導。[37]筆者同意該觀點，房地產業只能作為基礎產業，而不能作為新的經濟增長點，這是一國產業法應當明確的。　　

5、學者鐘偉認為，目前大部分城鎮居民并不具備購置新房的能力，房地產問題的主要原因是收入分配不公，政府缺位和高速貨幣化進程造成的。[38]筆者認為，該觀點是對我國市場經濟中出現的問題的部分概括，在這三個原因中，政府缺位是首要原因。即使存在收入分配不公和高速貨幣化進程，如果政府制定切實有效的制度，保證住宅市場的非投機性，房地產問題是完全可以避免的。　　

6、學者喬新生認為，中國房地產市場存在的問題，從根本上說是決策不民主的問題，房地產市場的形成、發展，脫離了民主發展的軌道，成為了既得利益集團賺取高額利潤的重要產業。要想從根本上解決房地產市場中存在的問題，必須從發展民主角度著手，徹底改變我國城市資源配置不合理的現象。[39]筆者認為，該觀點是從政治學的視角分析我國房地產市場問題的，也具有一定道理，但民主更重要的是程序。多數人的錯誤在歷史上也層出不窮，民主并不是包治百病的良方，關鍵是要找出房地產問題的深層經濟原因，畢竟，經濟基礎決定上層建筑。　　

上述觀點是我國目前比較有代表性的對房地產問題的總結，可以看出，以上觀點大部分是從經濟學的角度出發，也有學者從政治學的角度出發，對房地產市場存在的問題提出了看法。　　

三、我國房地產價格調控法律制度構建的理論基礎　　

正如亞歷山德羅·萊維教授認為的：“法律規范是連接經濟規則與倫理規則的結合部。”[40]特別是本文所論述房地產價格問題的，每一個規范房地產價格制度的出臺，都是對原來房地產制度的變遷，而這種變遷，從某種意義上說，正是相關的利益集團公共選擇的結果。所以說，借鑒經濟學的相關理論，從制度變遷和公共選擇的角度來分析我國房地產價格調控的法律問題是一種有益的探索。　　

（一）制度變遷理論的視角　　

新制度經濟學的出現，是對傳統經濟學的重大突破。傳統經濟學把經濟發展的焦點都集中在資源、技術、偏好等方面，而其它的協調與組織經濟活動的制度則往往被認為是當然的存在，把市場的運作看作是完全無摩擦的過程，忽視了制度在經濟發展中的巨大作用。但在經濟學發展到今天，制度已經成為經濟發展的一個至關重要的因素。新制度經濟學的崛起就是明證。　　

在新制度經濟學理論中，不同的學者有著不同的認識。如美國學者諾思認為: 制度是一系列被制定出來的規則，守法程序和行為的道德論理規范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為。[41]青木昌彥將制度概括為關于博弈重復進行的重要方式的共有信念的自我維持系統。[42]平喬維奇認為制度是對人類重復交往所作的法律的、行政的和習慣性的安排。[43]　　

不管學者對制度理解的差異如何，關于制度的基本理論學者還是有共識的。如都認為制度包括正式約束和非正式約束。其中正式約束是指人們有意識創造的一系列規則，包括政治規則、司法規則、經濟規則。從憲法到普通法律，它們共同構成了一個約束人們行為的規則等級結構。非正式約束是指價值觀念、倫理規范、道德觀念、風俗習慣等。它們是人們在長期交往中無意識形成的，在現實社會中有著持久的生命力。　　

新制度經濟學認為：制度是與人的動機、行為有著內在的聯系，歷史上任何制度，都是當時歷史條件下人們利益選擇的結果；制度是一種公共物品，作為行為規則，它并不是針對特定的人設計的，而是具有一定的普遍性。制度的功能是通過提供一系列界定人們行為選擇方式的規則，來調整人們之間的相互關系，從而減少環境中的不確定性，減少交易費用，保護產權，最終促進經濟的發展。　　

所謂制度變遷，是指制度的替代、轉換與交易過程。從歷史發展的過程來看，制度的變遷是通過每一個具體的制度創新來實現的。新制度經濟學中關于制度變遷的基本假定是：在現存的制度結構中無法獲得潛在的利潤，那些希望獲得該利潤的利益集團采取各種措施，推動了制度的變遷。　　

關于制度變遷的方式，在新制度經濟學中的理論認為，制度變遷分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷。誘致性制度變遷是指由個人或某個群體，在響應獲利機會時自發倡導組織實施的制度變遷。強制性制度變遷是指由國家采取正式的規則引入和實行的制度變遷，正式規則包括命令、法律、政策等。　　

制度變遷理論雖然產生于西方發達資本主義國家的經濟社會實踐背景，但制度變遷理論關于制度結構、制度均衡、制度變遷的方式、制度變遷的路徑等問題的分析，是高度抽象理性思維的產物，對所有制度都具有不可忽視的指導作用，因為從根本上說，制度和制度變遷是人類社會共有的現象。具體到我國的房地產法律制度變遷來說，從住房福利化的分配制度，逐步將房地產業從基礎性產業改變為先導性產業、支柱性產業，直至定位于新的經濟增長點。都充分反映了利益集團追求潛在高額利潤的動機，都是對原來制度的某種變遷。而房地產法律制度作為國家的立法的重要內容之一，就是要將這些制度變遷的結果法律化、制度化。同時，建立房地產法律制度是國家行為，其本身也是制度改革和創新的重要途徑。在筆者看來，我國房地產法律制度的構建，是強制性變遷的結果。國家在房地產制度的構建中發揮著首要的作用。從這個角度上說，國家對房地產制度的正確構建負有首要的責任，我國房地產市場的非理性發展，說明在房地產制度存在問題，需要進行制度變遷。　　

（二）公共選擇理論的視角　　

公共選擇是與市場中的個人選擇相區別而言的。市場中的個人選擇是指個人出于自愿，分散、個別、隨機作出的選擇，其收益和風險也由選擇者個人負責，個人相互之間不發生強制性的關聯影響；而公共選擇是指人們通過民主政治過程來確定公共物品的需求、供給與產量，是把個人選擇轉換為集體選擇的機制，其結果取決于聯合的、集體的決策行動。　　

公共選擇理論有兩大基本觀點和方法：一是個人行為的“經濟人”假設，二是交易經濟學方法。　　

對于前者，公共選擇理論認為：個人是根據他們所受到的約束，為追求效用最大化而行動的，個人被構造為尋求促進自身利益最大化的人。與傳統經濟學不同，公共選擇理論將“經濟人”的角色擴展到了政治領域，認為在政治選擇過程中，從一般意義上說，政治家、選民、官員和利益集團都自覺或不自覺地扮演著“經濟人”的角色；并且認為政治過程類似于市場過程，在政治過程中，不存在根據公共利益進行的選擇，只是各種利益集團之間所締結的協議。　　

對于后者，公共選擇理論認為：必須把極大化范例從經濟學工具中的統治地位上驅逐掉，停止過分憂慮資源配置及其效率問題，應將注意力集中在廣義交易的起源、所有權及制度上。在這里，公共選擇學派將研究的重點轉換到人們中間的各種協定過程上來，不再局限于研究市場中個人的行為，而是根據交易范例把研究重點轉移到政治和政治活動過程上來，把政治視為類似于市場的過程，認為不管是誰，都通過進入社會，在政治市場中相互發生作用，根據自身的利益來尋求實現它的手段。　　

公共選擇理路的興起，除了來源于自由主義思想在社會科學領域的復興外，一個重要的現實原因是政府行為保露出來的種種問題，如政府失靈、尋租效率低下等問題，也促使人們對政治和立法實踐進行新的思考。公共選擇的重要觀點是它不再把公共物品或公共事物的選擇，簡單地看作一個理性社會計劃者的行動或者一個追求社會福利函數最大化的問題，而是將其還原為一個社會利益沖突與調和的問題，一個不同社會利益集團之間的相互關系問題。在一個社會中當然會存在著公共利益，對它正確認識和在實踐中作為衡量具體制度是否合理的標準也是必要的，但是注意到具體利益的分歧沖突與博弈也是同樣重要的。因為對一個政策或法律制度內容具有決定性影響的因素，可能恰恰是利益的沖突與博弈的結果。公共利益與其說是人們追求的目標，毋寧說是公共選擇的結果。根據公共選擇理論，可以發現，我國房地產價格的非理性狀況也是公共選擇的結果，是什么原因促成了公共選擇的結果與公共利益相違背的結果？學者喬新生的觀點值得深思，即“房地產市場存在的問題，從根本上說是決策不民主，成為既得利益集團賺取高額利潤的重要產業。”[44]　　

（三）制度變遷與公共選擇理論對構建房地產法律制度的啟發　　

由于制度變遷與公共選擇理論都注意對制度的分析，因此借鑒它們的研究成果對正確重構我國房地產制度是大有裨益的。　　

根據制度變遷和公共選擇理論，“制度創新來自于統治者而不是選民，這是因為后者總面臨著搭便車問題。”[45]這表明在我國的房地產制度的變遷中，政府應當起著至關重要的作用。事實上，我國從計劃經濟到市場經濟轉變的過程，是由政府主導的強制性變遷的過程，在這個過程中，各種制度安排從一定意義上說是由不同的利益集團相互博弈、公共選擇的結果。當前房地產的價格問題也是這種制度所引發的必然結果，這說明，我們的制度安排出現了偏差。從某種意義上說，廣大居民在房地產市場上不在自由了，他們必須違背自己意志的去承受本無力負擔的高房價之苦。美國學者史蒂芬·霍爾姆斯曾言：“準確地講，自由不是不需要依賴于政府；相反，積極的政府為自由提供了條件。”[46]　　

相對應的是，地方政府、房地產開發商和房地產投機者結成了利益集團，攫取了暴利。這正如奧爾森所言：“任何經濟領域內，如果不存在特殊利益集團，就不能長期保持超額利潤。”[47]　　

四、國際視野下的房地產法律保障制度的比較和借鑒　　

我國房地產產業的非理性發展，從另外一個角度上說，是由政府在構建住房法律保障制度上的缺位直接引起的。它所引起的直接后果是把不具備購買商品房能力的城鎮居民推向了商品房市場。在此基礎上，地方政府又把地產作為資產來對待，片面追求高地價，從而導致了房地產產業的非理性發展。　　

（一）國外主要國家的房地產法律保障制度 [48]　　

1、美國的房地產法律保障制度概況　　

20世紀30～50年代，美國政府推行的是公共住房政策。國會于1937年通過了《公共住宅法案》，設立聯邦平民房屋建設總處，負責向地方政府提供建造公共住房的補貼。1949年，美國修訂了1934年通過的《國家住房法》，明確在今后6年要建造80萬套公共住房，以比私人住房最低租金更低的房租出租給低收入者。之后，于1990年制定《國民可承受房法案》，1998年又制定了《多元家庭資助性住房改革及承受能力法案》，通過上述住宅法律保障制度，確保居民的住宅權得以實現。[49]　　

在美國，通常年收入低于2萬美元的家庭被視為低收入或者是貧困家庭。目前，這樣的家庭約有3900萬人，占美國總人口的12.1％。對此，美國聯邦法律規定，政府住房政策的著力點是幫助中低收入家庭解決住房問題。具體做法是：聯邦政府把專項資金核撥給地方公共住房管理部門，有地方為低收入家庭提供住房資助。為支持低收入居民購房，美國各州印發了低利率抵押債券，并嚴格規定必須是第一次購買房屋，收入低于或等于當地收入平均水平的家庭，所購房屋價格低于或等于當地房價平均水平的90％，才能使用這一資金。另外，美國還出臺了低收入者購房稅收抵免法案。低收入者如需購房，可以向州或地方政府申請抵押信貸證書，擁有證書者可在10年內享受個人所得稅的抵免。低收入者獲得稅收抵免后，減輕了稅收負擔，同時相應提高了購房后的還貸能力。這一方面幫助低收入者解決了住房問題，另一方面也促進了房地產市場的發展。　　

2、英國的房地產法律保障制度概況　　

從20世紀80年代開始，英國相繼頒布了《住宅法》、《住宅與規劃法》、《住宅與建筑法》等重要的住宅法案，共同組成住宅法律保障制度。[50]在英國，住房政策的制定和監管是由副首相辦公室負責的。2005年，英國政府推行一項新的“部分產權”購房計劃，購房人可以先購買50％的產權，其余部分由政府、銀行或抵押銀行分擔，并以低于市場的價格租給房主。這樣，首次購房者只需湊足一半市價的房款，就可以購房了。在許多新建的試點小區，新房主便是以“部分產權”的方式買下了自己的第一套住房。同年，英國政府又提出了一個五年計劃，強調要以可接受的價格為每個家庭提供體面的住房。英國政府出臺的政策重點是向三類人傾斜：一是低收入人群，二是首次購房的年輕人，三是社區關鍵崗位的服務人員，如護士、小學教員、消防員等。具體政策有：一是在批準建房土地時，要求每一個住宅小區必須包括一定比例的低價住房。這種住房都是總價在6萬英鎊以下的低成本、小戶型住房。質量與其它住房完全相同；二是為關鍵崗位人員提供購房補助或優惠貸款。三是與房地產公司建立合作社，允許靈活的混合產權。四是向租住地方政府福利公房的30萬住戶折價出售房屋。五是將購房印花稅的起征點提高到12萬英鎊，此舉將確保超過50％的首次購房者不用交印花稅。此外，英國政府已在倫敦等城市購買了僅100塊土地，用以建造更多普通人能買得起的住宅。英國政府還設立了房地產投資基金，并對這些投資予以免稅，以促進房屋建設。英國政府還將為首次購房者提供額外補助，在2010年以前增加200萬房主，使英國的房產擁有者達到75％。　　

3、韓國的房地產法律保障制度概況　　

伴隨著韓國的現代化進程，韓國的城市化也迅速推進。1960年，韓國只有38％的人口居住在城市。到了2004年，韓國的城市人口已上升到89％。城市人口的急劇增長，也造成了城市住房的短缺，房地產價格也隨之飆升。為解決住房短缺，穩定房價，韓國政府把“居者有其屋”作為主要施政目標。自上個世紀70年代以來，韓國采取多種措施，一方面加快住宅建設，同時將推行“一戶一宅”制度作為工作重點，確保大多數國民有自己的家。所謂“一戶一宅”制，是指一個家庭只允許購買一套住房。為解決廣大低收入者的住房問題，韓國政府實施了一種優先為無房戶提供住房的制度。具體做法是，無房戶在購房前須到制定的銀行存款，存款額度為每年約20萬韓元；在銀行累計存款兩三年后，可獲得購房資格，按先后順序進行排隊、政府提供給低收入者的住房一般都是兩室一廳的房子。新住房建成后，購房者可根據自己的需要看房，銀行可給予貸款。目前，“一戶一宅制度”已經成為保障百姓安居樂業和國家經濟發展的基本制度。韓國政府之所以能夠實行這項制度，關鍵在于韓國政府在住房方面實施了一套嚴格的檔案制度，政府對每個購房者的住房情況都了解的清清楚楚，誰家有房，房主何人，面積多大，是否多住宅戶等均有案可查。因此，韓國極少數出現富人假冒低收入者享受優惠的情況。但近幾年來，，韓國也出現了利用多處住宅進行投機的現象。為此，韓國政府出臺了一系列遏制房地產投機的政策：政府把優先向無房戶提供的住宅比率提高到50％；在稅收上，“一戶一宅”的房主，政府收取的資產增值稅為9％，而有兩處或兩處以上住宅者則征收高達36％的資產增值稅。2003年，韓國政府又推出“住房交易申報制”，即在購買投機區域或投機過熱地區的住房時，必須在15日向所在地的市、郡、區申報實際交易內容，如果違反這一規定，將受到重罰。目前，韓國漢城等8個地區被定為投機過熱區，53個地區被定位投機區域。其次，從2005年1月開始，對在投機地區擁有3套以上住房的房主征收60％的資產增值稅，再加上居民稅等，政府收取的稅率高達75％，這些措施對房主想借賣房撈一把的夢想徹底擊破。　　

4、新加坡的房地產法律保障制度概況　　

新加坡采用的公共住房制度為85％的居民提供了低價的住房，是一個政府參與市場相結合的體制。在過去的40多年中，新加坡政府通過強制性低價征用私人土地，使國有土地從1949年的31％增加到2005年的87％。政府把征用的土地用于公共實施、工業發展和公共住房建設。1964年，新加坡政府的住宅發展局推出“居者有其屋計劃”，該計劃保證為絕大多數家庭提供一套負擔得起的　100平方米　使用權的公共住房，即公共住房的價格以居民平均收入水平決定，居民需要拿出月收入的25％～30％支付30年的房屋貸款。設定的購買政府公共住房的收入頂限涵蓋了80％以上的家庭，而對于超過政府規定的收入頂限又無力購買私人商品住宅的白領階層也提供政府補貼的低于市場價的住房。私人住宅發展商可以購買永久性私人土地或99年地權的政府土地開發私人商品房，價格由市場決定。　　

新加坡的住宅保障制度，具有以下的作用，一是普惠性的公共住房制度成為新加坡社會最主要的財富均衡機制和最大的社會穩定機制；二是自由競爭的私人商品房市場滿足高收入者和外來資金對房地產的需求。二元化的房地產市場保障了本地居民基本居住需求和社會的正常運作，同時也滿足了新加坡高度開放的經濟環境。　　

（二）比較與借鑒　　

聯合國1948年的《世界人權宣言》聲明：“人人有權享受為維持本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務。” 我國政府于1997年10月已簽署參加了《經濟、社會、文化權利國際公約》(CESCR)，該公約的11條第1項規定：“本公約締約各國承認人人有權為其本人和家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進生活條件。各締約國將采取適當的步驟保證實現這一權利，并承認為此而實現基于自愿同意的國際合作的重要性。”作為公約的成員國，應當遵守公約的規定，負擔起國家保護公民住宅權的國內與國際義務，積極地采取適當措施以保障我國公民住宅權的實現。住宅權，即獲得適足或充分住房的權利，住宅是人類的基本需要之一應得到法律保護的觀點已成為人類的一項共識。[51]　　

從世界主要國家住房保障制度的發展分析，可以將住房保障制度分為兩類，一是在土地資源豐富的市場經濟國家，其房地產市場的調節以市場為主，政府提供的住房保障制度為輔。此類以美國為代表，這些國家中良好的社會流動基礎和普通人民較高的收入水平，使其房地產市場一般情況下不會出現非理性發展。如紐約的房價高，但低收入居民可以很容易地搬離到其它城市或近郊更便宜的地方。二是在土地資源匱乏，居民流動性差，相對競爭性的房地產市場難以形成的國家，實行政府住宅保障制度為主，市場調節為輔的制度。此類國家以新加坡為代表。　　

從住房保障制度的角度來說，我國的國情和第二種情況相似，屬于上面第二種情況的房地產市場，政府本應該承擔保障居民住房的基本責任，但我國卻在實際中執行了上面第一種情況的住宅保障制度，從而引發了房地產業的非理性發展。　　

五、我國房地產價格法律調控制度的構建　　

正如洛克所言：“人民的福利是最高的法律。”[52]法律是利益的主要調節器。在事關數億公民的住宅權的問題上，我們的法律卻沒有發揮應有的作用，從根本上把不具備購買商品房的居民推向了本來不應該實行完全商品化的房地產市場，搖擺不定的產業政策、政府保障職能的缺位和不當的稅收金融制度，致使房地產價格非理性上漲。通過以上對我國房地產法律制度現狀的分析，筆者認為當務之急是必須建立相應的法律制度來解決房地產價格的非理性上漲的問題。這些制度包括：　　

（一）構建合理的房地產產業法律制度　　

產業是關于生產經營活動中提供同一產品或者同一勞務的各個企業、行業、部門的總稱。產業政策是國家宏觀經濟政策的重要組成部分，“產業法是調整國家產業政策制定和實施過程中發生的經濟關系的法律規范的總稱。”[53]產業法具有綜合性、協調性、表現形式靈活性和規范的選擇性的特征。　　

產業法屬于經濟法中宏觀調控法的范疇，是一項重要的法律制度。它的作用和地位主要表現為兩個方面：首先是產業法有利于國家產業和經濟的可持續發展。產業法是國家為了調節地區之間、產業之間以及產業內部企業集團之間的協調發展，為了實現產業結構的現代化、合理化和產業資源的有效配置而運用的行政和法律手段。產業法的立法目的從根本上來說在于國家產業和經濟的可持續協調發展。其次，產業法有利于保障國家的經濟安全。市場機制具有自發性，單純通過市場機制來實現資源配置和產業結構的調整往往存在不可避免的缺陷，進而影響國家經濟發展的基礎。這種失衡可能表現為地區之間的失衡或者產業之間的失衡。因此需要國家通過產業政策和產業法的手段來引導產業發展，彌補市場缺陷，從而保障國家的經濟安全。　　

具體到我國房地產業的發展，本文通過對與房地產價格調控相關的法律（政策）及評析，結合我國房地產市場的具體特點，可以發現我國房地產價格的非理性發展，是房地產產業政策制度引發的必然后果。表現為：一是政府對房地產業在國民經濟發展中的定位不明確。如在1998年出臺的《國務院關于深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》中，明確政府向城市中低收入居民提供負擔得起的經濟適用房。到2003年時，又出臺了《國務院關于促進房地產房地產市場持續健康發展的通知》，在該通知中，房地產政策轉變為“要逐步實現多數家庭購買或承租普通商品住房”。正是在這樣的政策背景下，地方政府出于自身利益最大化的目的，為尋求加快城市建設和經濟發展資金，以經營城市土地獲取高地價，把地產作為“資產”來利用，放棄了經濟適用房的建設責任，伴隨經濟快速發展的預期和城市就業人口的迅速增加，住房需求迅速增加而供給有限，房地產開發商則利用獲得的土地壟斷權制造所謂的地荒論，抬高房價，高房價的預期在錯誤的金融信貸的支持下引發了大量的投機性需求，共同導致了房地產價格的非理性上漲。二是缺乏對正確政策的有效執行體系。如國務院于　1994年7月18日　頒布的《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》（國發[1994]43號），是房地產業的指導性政策。具體要求把住房建設投資由國家、單位統包體制改變為國家、單位、個人三者合理負擔的體制；把各單位建設、分配、維修、管理住房的體制改變為社會化、專業化運行的體制；改住房實物福利分配為住房分配貨幣化；建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系；建立以最低收入居民對象的廉租住房制度；建立住房公積金制度；發展住房金融和住房保險，建立政策性和商業性并存的住房信貸體系；建立規范化的房地產交易市場和發展社會化的房屋維修、管理市場，逐步實行住房資金投入產出的良性循環，促進房地產業和相關產業的發展。可是沒有得到切實有效的執行。　　

房地產業在世界各國的產業定位來看，是一個基礎性產業。而我國將房地產業不當地定位于支柱產業，并將其作為新的經濟增長點，這是必須予以改變的。正如學者王小廣所認為的：“對政府來講，房地產業應當理解為一個被動型的產業，是社會福利的重要表現形式，不能作為財富增值的重要手段。”[54]所以，筆者建議：應當盡快制定房地產業發展法。在事關數億居民的住房問題上，比較和借鑒國外的先進經驗，制定房地產業發展法，明確我國的房地產業的發展目標、原則，明確地方政府在保障居民實現住宅權的首要責任，制定切實有效的法律責任追究機制，使房地產業法得到切實有效的執行。　　

（二）構建二元化的房地產法律制度　　

結合我國的具體土地制度和改革開放的現實國情，建立二元化的房地產市場制度勢在必行，即對70％普通居民住房需求，應當建立具有社會保障性質的住房制度來解決；對滿足國內高收入群體和外來投資者的住房需求，則通過完全市場化的商品房制度來解決。這樣保障了各類的住房需求得以實現，又實現了土地資源的利用最大化。　　

1、我國的土地社會主義公有制的性質和經濟發展水平，決定了應當借鑒新加坡的房地產法律保障制度，而不能實現以市場化為主的房地產法律制度。　　

筆者認為，我國的住宅法律保障制度真正發揮作用之時，就是房地產業持續健康發展之日。為此，應通過以下步驟構建住宅保障法律制度：　　

首先，進行城鎮居民住房情況普查，筆者建議對城市居民以戶為單位的住房情況進行一次徹底的普查，了解每戶家庭的實際住房情況。只有在了解到居民住房的實際狀況后，才能為下一步調控房地產市場做好必要的準備。這是解決房地產市場存在問題的基本技術前提，這個制度的建立是要從根本上對房地產投機性需求進行控制。　　

其次，建立全國性的房地產登記制度，實現資源共享。該制度主要用于掌握房地產的異地交易情況，為對已經取得一戶住宅后又購置房地產的居民做好征收稅負的基礎性準備工作。　　

第三，地方政府對城鎮居民要有償提供一套能夠負擔能力具有社會保障性質的住房。該住房不是福利化的，更不是無償的，而是符合居民承受能力的有償的。筆者建議按照國際通行的標準推算出合理的地價，對居民基本住宅用地要提供充分保障。對居民住宅的土地出讓價格，地方政府應當以國際通行的房價收入比6：1為基準，以通行的地價占房地產價格比例的20％，來確定住宅市場的基準地價。對該地塊上的開發商，要求在既定的地價下，采取競房價的措施來實現市場好運作。　　

以鄭州市為例，按照2005年鄭州市城鎮居民人均可支配收入標準計算，一個普通雙職工家庭年收入約為21280元，一套　90平方米　的房地產價格為127680元，則地價應為25536元。假如容積率為3，則每平方米的地價應為851.20元。這一數字與前文中鄭州市地王的價格（每平方米約為6400元）相比，足可以看出當前鄭州市地價的非理性程度。由于我國的土地制度實行的是社會主義公有制，決定了為居民提供合理的住宅用地是地方政府不可推卸的責任，這就要求法律對當前住宅市場用地的價格作出明確合理的規定。將住宅用地真正按照有償使用的原則構建相應的法律制度，而不是在地產壟斷的情況下，將住宅市場用地完全推向商品化的市場。　　

2、、構建符合我國國情的商品房法律制度　　

應當借鑒新加坡房地產市場的發展模式，建立有限的商品房制度，可以解決以下兩個方面的問題：一是隨著國民經濟的發展，高收入者的比例會越來越多，他們對房地產的需求與中低收入者的需求是不同的，住宅保障制度難以滿足；二是對外來投資對房地產的需求。對于城市居民，每戶在獲得一套基本住宅后，可根據自身情況，購買商品房。但國家仍然有必要對商品房市場進行有效的調控，最大限度的避免對商品房投機情況的發生。　　

（三）構建合理的房地產稅收金融法律制度　　

1、構建合理的房地產稅收法律制度　　

通過本文的分析可知，我國目前房地產價格的非理性上漲，在很大程度上是由于投機性需求引起的，如何有效地降低這部分需求，就成為價格調控制度研究的一個重要方面。稅收對投機性需求的控制，主要體現在消費和保有環節。然而我國的相關稅收制度，卻是輕保有重流通的設計，在消費環節并沒有針對消費性需求和投機性需求制定差別性的稅收制度，而在保有環節，我國房地產稅種較少，稅負較輕，使得投機購房者的房地產保有成本較低，不利于抑制房地產的投機行為。　　

對此，筆者建議：首先針對房地產的消費性需求和投機性需求制度不同的稅收制度加以調整。同時，在房地產消費環節和保有環節實行差別性的稅收政策，鼓勵消費性需求，抑制投機性需求。具體為：在消費環節，可以對居民的消費性購房給予減免契稅等的優惠政策。在保有環節，首先要改變房產稅、城市房地產稅和城鎮土地使用稅的計稅依據，按房地產評估值作為計稅的依據。其次，盡快開征統一規范的物業稅。由于我國房地產稅制“輕保有、重流通”的局面，房地產保有環節稅制的改革就成為整個房地產稅制改革的重點。一般認為，物業稅是財產稅的一種。建議對居民的第一套住房實行免稅，對第二套住房開始征收，在居民購買第三、四套住房時要逐步實行高額累進稅率。這樣既能促進消費性房地產需求得以實現，又能對投機性需求起到較好的抑制作用。　　

2、構建合理的房地產金融法律制度　　

房地產金融制度是指調整為房地產的生產和消費而進行的資金籌集、容通和結算金融服務活動的總稱。完整房地產金融制度包括兩大類：一是住房生產金融制度，指銀行及其它非銀行金融機構為房地產開發企業提供資金及相關的其它信用服務。二是住房消費融資，指銀行及其它非銀行金融機構及住房消費基金為消費者提供資金和相關的其他信用服務，也稱為個人購房抵押貸款。　　

房地產金融法律制度的首要目的是為居民實現住宅權提供必要的信貸支持，對投機性貸款則不予信貸支持，這不僅是經濟問題，也是社會問題。結合我國房地產金融制度的特點，筆者提出以下建議：一是對投機性購房的貸款嚴格控制，不給投機性需求金融支持。二是改變當前對房地產開發商的貸款比例，嚴格控制開發商對房地產的囤積等投機行為。我國房地產開發商除了自有資金外，主要依靠銀行貸款來維持房地產項目的運作。“目前，來源于銀行的資金往往占到房地產擴大資金的70％以上，有些企業甚至達到90％。”[55]房地產開發企業從購買土地、建設房屋到銷售等各個環節，均通過不同的主體直接或間接地依靠銀行資金維持。這種狀況加大了銀行的金融風險。特別是在房地產價格非理性上漲過程中，銀行對大量投機性需求的貸款起到了一定的助推作用。當然，銀行實施正確的金融信貸政策，是以能夠區分消費性住房需求與投機性住房需求為前提的，這就要求我國盡快建立詳細、準確的城鎮居民住房情況登記制度，以便銀行能夠及時對居民房地產信貸的性質作出正確的判斷。　　

通過以上相關房地產法律制度的構建，筆者相信一定能夠從根本上明確我國房地產產業的發展目標，改變地方政府把土地作為資產，片面追求“高地價、土地財政”的現實，切斷銀行對投機性住房需求的資金支持，從根本上解決當前房地產價格非理性上漲的問題，使我國的房地產產業保持持續協調的發展，廣大居民也一定能夠真正實現安居樂業。　　

結    語　　

我國房地產價格非理性上漲問題出現，從形成原因上說，一是由于房地產業政策定位不明確，致使在實際執行中異化；二是由于地方政府把土地作為資產來使用，片面追求高地價；三是由于相關法律（政策）制度的互相矛盾，加上住宅法律保障制度的缺失，不當的房地產稅收金融制度共同導致的結果。從規范分析的角度來說，則是房地產法律制度缺乏公正性造成的。因為沒有公正的法律，致使房地產價格非理性上漲，大多數居民在房地產市場中失去了自由，房地產市場也失去的秩序。正如學者意大利學者布魯諾·萊奧尼所言：“正是政府，賦予了人們避免市場中其他人強制他們的現實力量。”[56]是的，政府（國家）是法律制度這一公共物品的唯一合法的供給者。政府（國家）提供這一制度不僅僅是保障房地產價格保持理性狀態，它還是公民住宅權的實現的保障。同時，完善的房地產法律制度是房地產產業持續協調發展的前提，而房地產產業的持續發展又是保證國民經濟健康發展的重要條件。可見，國家在房地產產業的發展中發揮著至關重要的作用。也許正如學者諾斯所言：“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源。”[57]這是他給國家的詮釋，也是我國房地產實現市場持續協調發展的關鍵所在。　　

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5、李佳 劉學東：“國外如何幫助低收入者買房”，《金融經濟》，2006年第2期。　　

6、龐建新：“誰會支持成本公開”，《經濟》，2005年第11期。　　

7、歐陽覓劍：“房地產政策調控的產業之基”，《南風窗》，2006年第7期。　　

8、楊孟澤：“房地產宏觀調控與地方政府行為扭曲”，《當代經濟》，2006年第4期。　　

9、陳則明：“殘酷的房價更殘酷的預言”，《經濟》，2006年第6期。　　

10、安體富：“我國房地產市場發展和房地產稅收制度改革研究”，《經濟研究參考》，2005第43期。　　

12、張明君：“對個人住房貸款政策變化引發的多方博弈的思考”，《經濟研究參考》，2005第43期。　　

13、許經勇 馬原：“穩定房地產價格與住房保障制度建設”，《南通大學學報》，第22卷第1期。　　

14、張啟振：“房地產價格據高不下的原因及其調控”，《價格理論與實踐》，2005年第7期。　　

15、李鵬：“影響房地產價格的政策因素與制度調整”，《商業時代·理論》，2005第9期。　　

16、劉曉英：“政策對房地產價格的影響分析”，《中國物價》，2005年第8期。　　

17、鮑麗香：“房地產價格影響因素研究評述”，《邊疆經濟與文化》，2005年第9期。　　

18、胡雅萍 賈紅英 陳桂香：“論房地產價格非理性上漲的政策調控”，《中國行政管理》，2005年第6期。　　

19、孔煜 魏峰 任宏：“調控我國房地產價格的政策選擇”，《價格理論與實踐》。　　

著作類：　　

1、楊紫烜主編：《經濟法》，北京大學出版社 高等教育出版社，1997年版。　　

2、程寶山著：《經濟法基本理論研究》，鄭州大學出版社，2003年版。　　

3、程寶山主編：《經濟法學》，鄭州大學出版社，2004年版。　　

3、王保樹主編：《經濟法原理》，社會科學文獻出版社，1997年版。　　

4、李昌麒主編：《經濟法學》，中國政法大學出版社，2001年版。　　

5、孫同鵬著：《經濟立法問題研究》，中國人民大學出版社，2004年版。　　

6、[美]E·博登海默著：鄧正來譯，《法理學：法律哲學與法律方法》，中國政法大學出版社，2004年版。　　

7、金儉著：《房地產法研究》，科學出版社，2004年版。　　

8、金儉著：《中國住宅法研究》，法律出版社，2005年版。　　

9、劉俊著：《中國土地法理論研究》，法律出版社，2006年版。　　

10、吳清旺 賀丹青著：《房地產開發中的利益沖突與平衡》，法律出版社，2005年版。　　

11、於向平 邱艷著：《房地產法律制度研究》，北京大學出版社，2004年版。　　

12、[法]孟德斯鳩著：張雁深譯，《論法的精神》上冊、下冊，北京，商務印書館，1993年版。　　

13、[美]H·W·埃爾曼著：賀衛方 高鴻鈞譯，《比較法律文化》，北京，清華大學出版社，2002年版。　　

14、[古希臘] 亞里士多德著：《政治學》，北京，商務印書館，1983年版。　　

15、[美]羅斯科·龐德著，《法律史解釋》，鄧正來譯，北京，中國法制出版社，2002年版。　　

16、[美]伯爾曼著：《法律與革命》，賀衛方高鴻鈞 張志銘 夏勇譯，北京，中國大百科出版社，1999年版。　　

17、[意]布魯諾·萊奧尼等著：《自由與法律》，秋風譯，長春，吉林人民出版社，2004年版。　　

18、[美]R·M 昂格爾著;《現代社會中的法律》，吳玉章 周漢華譯，譯林出版社，2001年版。　　

19、[英]約翰·洛克著:《政府論兩篇》，趙伯英譯，陜西人民出版社，2004年版。　　

20、[美]史蒂芬·霍爾姆斯&凱斯·R·桑斯坦著:《權利的成本》畢競悅譯，北京，北京大學出版社，2004年版。　　

21、[美]理查德·A·波斯納：《法律的經濟分析》，蔣兆康  林毅夫譯，中國大百科全書出版社，1991年版。　　

22、簡德三  王洪衛著：《房地產經濟學》，上海財經大學出版社，2003年版。　　

23、胡彬著：《制度變遷中的中國房地產業》，上海財經大學出版社，2002年版。　　

24、楊繼瑞等著：《房地產新政——現狀、展望與思考》，西南財經大學出版社，2005年版。　　

25、王彥主編：《房地產價格》，中國物價出版社，1995年版。　　

26、[日]野口悠紀雄著：汪斌譯，胡偉白校，《土地經濟學》，商務印書館，1997年版。　　

27、包宗華著：《房地產先導產業與泡沫經濟》，中國財政經濟出版社，1993年版。　　

28、[美]丹尼斯·J·麥肯齊著：張有仁譯，張秋航校，《房地產經濟學》，經濟科學出版社，2003年版。　　

29、周京奎著：《金融支持過度與房地產泡沫》，北京大學出版社，2005年版。　　

30、曹振良 高曉慧等著：《中國房地產業發展與管理研究》，北京大學出版社，2002年版。　　

31、李建建著：《中國城市土地市場結構研究》，經濟科學出版社，2004年版。　　

32、畢寶德編著：《中國土地市場研究》，中國人民大學出版社，1994年版。　　

33、周誠著：《土地經濟學》，商務印書館，2003年版。　　

34、王敬敏等著：《市場經濟與宏觀調控法研究》，經濟科學出版社，2005年版。　　

35、郭守亭著：《中國城市化過程中的消費結構研究》，河南人民出版社，2006年版。　　

36、易憲容著：《非理性的繁榮》，北京大學出版社，2006年版。　　

37、賀衛 伍山林主編：《制度經濟學》，機械工業出版社，2003年版。　　

38、[美]道格拉斯·C·諾思著：陳郁等譯，《經濟史中的結構和變遷》，上海，三聯書店，1994年版。　　

39、[日]青木昌彥著：周黎安譯，《比較制度分析》，上海，遠東出版社，2001年。　　

40、[美] 曼庫爾·奧爾森著:呂應中 吳棟等譯，呂應中校，《國家興衰探源》，北京，商務印書館，1999年版。　　

41、吳敬璉著:《當代中國經濟改革》，上海，遠東出版社，2004年版。　　

42、[南]斯韋托扎爾·平喬維奇著:《產權經濟學——一種關于比較體制的理論》，蔣琳琦譯，張軍校，北京，經濟出版社，1999年版。　　

      43、孫翠蘭著:《中國商品住宅產業資本運營研究》，首都經濟貿易大學出版社2004年版　　

      42、郭金興著:《房地產的虛擬性及其波動研究》，南開大學出版社2005年版　　

             43、[美] 曼昆著:《經濟學原理》（上下冊），梁小民譯，北京大學出版社，1999年。　　

             44、Daniel F.Hinkel: Practical Real Estate Law. West Publishing Co.1991.　　

             45、Rajindar Sachar: The Right to Adequate Housing, UN 　New York　 and 　　Geneva　　,1996. United Nation Publication.　　

             46、D. Barlow  Burke, Jr.: Real Estate Transaction, Little, Brown and Company,1993.　　

后    記　　

由于房地產業的特殊地位，決定了一國房地產業的發展對該國經濟的重要作用。而這取決于其價格是否合理。可以說，房地產價格是否與經濟發展相協調，直接關系到我國國民經濟的未來走向。對房地產價格問題的研究，大多數學者是從經濟學角度分析并最終提出相應的政策建議。從經濟角度分析，其根本的出發點經濟效益的最大化，換一種角度說，也就是效率至上。誠然，效率是發展經濟所必須追求的，但違背公正的追求效率，最終必將適得其反。而法律是追求公正的事業，正是從這個角度上說，以法律的視角來分析我國目前房地產市場的非理性狀況，并提出相應的建議，應該是一種有益的嘗試。　　

以此作為碩士論文研究的題目，筆者思考了許久。一則是國內從法律角度研究該問題的文獻甚少；二則是對此問題研究，必然涉及到經濟學的諸多問題，而這卻是筆者的薄弱環節；三則是在我國目前立法部門利益化的背景下，提出相應的法律建議的意義究竟有多大。但還是有一種責任心驅使我堅定了以此為題的信念，一定要糾正我國目前房地產市場中存在的根本性錯誤——把住宅地產作為資產來對待，這樣的后果就必然引起房地產泡沫。　　

本文的選題、資料收集、寫作、修改，一直到定稿，都離不開幾位老師的熱忱幫助。尤其是導師金香愛副教授在日常學習和寫作過程中對我的諄諄教誨和精心指導。　金　老師給我的印象是深刻的，她對學問的不懈追求，嚴格認真的治學精神，博學、深刻的理論修養，深刻影響著我，鞭策著我，使我在學業上從來不曾懈怠。還有　程寶山　教授，他學識淵博、人格高尚，在經濟法理論上孜孜不倦的追求，深刻感染了我，使我在經濟法學術上前進的步伐不敢停息；　呂明瑜　教授生動的教學方法、嚴謹的學術精神；教學深入淺出、對學術至真的追求是曹　明睿副　教授的教學風格，這些都使我終生難以忘記。　　

在此，要感謝我的同學，是他們讓我在經濟法學專業的大家庭中獲得了友誼和知識。　　

最后，還要感謝我的家人，沒有他們的支持，我是不可能完成學業的。　　

李勝利　　

                       二ΟΟ七年五月二十日　　

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