群眾路線是黨的根本工作路線，是指“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”。它也是政法工作的根本工作路線。改革開放三十多年來，政法工作中的群眾路線經歷了很大變遷，在不同時期其具體內涵有所差異。在新的歷史條件下，群眾路線仍然有著根本性意義。今天，政法工作面臨許多挑戰，形勢有些嚴峻。如何與時俱進地走群眾路線，是政法工作面臨的關鍵問題之一。

　　一、改革初期的群眾路線

　　雖然政法工作一直強調“群眾路線與專門工作相結合”，但20世紀80年代的中國基層不太強調“專門工作”的一面，而更側重于“群眾路線”的一面。政法工作中的“群眾路線”最初來源于毛澤東的具體指示。建國初期，為了鞏固新生的人民政權，針對當時的國內政治和治安形勢，中共中央決定，在全國開展鎮壓反革命運動。在此期間，毛澤東為這場運動制定了明確的工作路線：“黨委領導，全黨動員，群眾動員，吸收各民主黨派及各界人士參加，統一計劃，統一行動，嚴格地審查捕人和殺人名單，注意各個時期的斗爭策略，廣泛地進行宣傳教育工作，打破關門主義和神秘主義，堅決地反對草率從事的偏向。”應該說，毛澤東為政法工作如何走群眾路線所做出的具體指示，確定了基本路線，為政法工作在黨委領導下走群眾路線奠定了重要的思想基礎。

　　1957年中國第一部《治安管理處罰條例》頒布，中央希望“經過充分的群眾工作，依靠廣大農民的自覺自愿，依靠廣大農民的支持來管理壞分子，依靠多數人的支持來約束少數人侵犯他人利益擾害公共秩序的行為”。中央要求各級公安機關“實行群眾路線。在執行治安管理處罰條例的時候，必須依靠廣大群眾，對于要求人民遵守國家紀律這一部分說來，必須堅決貫徹說服教育的精神。為此目的，就應當在群眾中廣泛地進行宣傳教育，通過報紙、廣播、書刊、影片、戲曲、黑板報等形式，深入到機關、團體、學校、企業、街道和農村，向群眾反復宣傳治安管理處罰條例的意義……號召人民群眾自覺遵守，不要違反，并且督促別人遵守。號召人民群眾監督壞人，不容許壞人破壞秩序。各級公安機關應當經常聽取人民群眾的意見”。1957年《治安管理處罰條例》的效力一直維持到1987年新的《治安管理處罰條例》的施行，其間極度倚重“群眾路線”的工作方式則一直得以延續。

　　20世紀80年代，政法工作作為“專門工作”的一面還不具較強的特殊職業性和技術性，因此具體工作中也一直沿襲著“群眾路線”。在政法工作中，群眾路線主要體現在三個方面，一是直接呼應群眾的要求，這使得當時對違法犯罪行為的懲罰具有道德標準性;二是依靠群眾來維護治安，這使得當時的政法工作具有全民動員性質;三是通過接近群眾來維護群眾的安全感，保持政法機關對違法犯罪的威懾力，這使得群眾對政法機關及其工作具有高度認同。這三個方面在具體實踐中往往聯系在一起，具有整體性。對群眾路線的極度倚重使得治安工作呈現出“群眾司法”的樣態，使得整個社會被統一動員起來應對治安問題，使得對違法犯罪行為的懲罰具有群眾性和彌散性。

　　改革初期，雖然法律精英們開始了人治和法治的爭論，但在中國基層，人們還延續著之前的革命思維方式，法律上的犯罪和道德上的越軌還不太為人們所區分。人們對犯罪只有籠統的、模糊不清的認識，往往把群眾不能容忍的各種各樣的人歸入到違法犯罪分子這樣籠統的概念中。群眾排斥越軌分子的原因，有的是由于越軌分子直接侵害了群眾的利益，有的則是由于越軌分子直接違反了群眾的傳統道德觀念，還有的則是由于群眾接受各種“說服教育”后提高了“政治覺悟”，從而對越軌分子產生了“階級仇恨”。人們在泛革命化的集體化時代所培養起來的各種集體情感還沒有消失，黨和國家在新的歷史條件下，還在以新的方式培養人們的集體情感。在這些集體情感的支配下，違法和犯罪行為具有很高的道德性，對越軌行為的懲罰也因此有很高的彌散性。尤其是在“嚴打”期間，道德氣氛愈加濃烈，許多只是道德問題的案件，由于“民憤”極大，也會受到嚴厲懲罰。

　　當時公安派出所的建制還不健全，“專門工作”遠遠不到位，政法工作高度依賴鄉村組織和城市單位組織來完成，它們在其中起著非常基礎性的作用。那時的村莊和單位組織甚至可以開辦“法制學習班”，“幫教”有越軌傾向的青少年。而在“嚴打”中，鄉村干部、單位干部簡直成為政法機關的下級組織，在實踐中享有扭送越軌分子去政法機關的權力。

　　改革初期政法工作中的懲罰直接呼應群眾的要求，符合群眾意愿，有時甚至直接由群眾發起，對違法犯罪行為的懲罰也是依靠群眾，具有全民動員性質。不僅如此，懲罰行為還以群眾看得到的方式進行，這尤其體現在公審公判大會的頻繁召開，大會前后還會押著罪犯游街。在鄉村，為了打擊“歪風邪氣”，也會押著輕微違法者或道德違反者游街。通過開展群眾運動，國家有效打擊“敵人”和“壞分子”，社會秩序得以保障，“好人”長了志氣，“壞人”沒了威風，不敢再危害秩序;群眾運動還可以教育群眾，防止他們在生活上工作上犯錯誤。

　　國家將犯罪行為當作“敵人”、“壞分子”對社會主義秩序的破壞，嚴重犯罪者是人民群眾的敵人，當然要嚴厲打擊;在對“敵人”和“壞分子”的打擊中，政法部門充當了“刀把子”，要首當其沖地打擊犯罪，保護人民利益;同時，對“敵人”的打擊要依靠群眾，動員群眾，群眾是“刀把子”的堅強后盾。“敵人”并非永遠是“敵人”，而是可以通過勞動改造成對社會有用的人，因此對于那些認清形勢、悔過自新、投案自首、如實交代自己和揭發同伙罪行的犯罪分子，可以從寬處理，在接受應有懲罰、進行勞動改造后，重新納入人民群眾的范疇;而對那些死不悔改的、負隅頑抗的頑固分子，則應給予更嚴厲的打擊。群眾并不是一個完整無缺的整體，他們雖然屬于“好人”，但覺悟常常并不高，因此需要教育，需要黨團積極分子深入群眾中進行動員，動員他們同違法犯罪分子作斗爭;群眾中的一部分，尤其是青少年則很容易受“敵人”和“壞分子”拉攏，很容易受到剝削階級思想和丑惡現象的侵襲，因此需要加強世界觀和人生觀教育，增強思想道德修養。

　　上述思維邏輯源自改革開放之前。1957年《治安管理處罰條例》頒布時，中央就認為，“在這些違反治安管理應當受到處罰的人中，有一部分人原來就是各種壞分子。……這些壞分子是我們專政的對象。對他們的違法活動，是必須實行專政，必須加以處罰的。……從這個意義上說，治安管理處罰條例是人民對各種壞分子實行專政的一個武器”。應該說，改革初期治安工作中的“群眾路線”，呼應了群眾的要求，不但接近群眾，還從群眾運動中教育群眾，發動群眾維護了社會秩序，將群眾帶進國家的具體司法過程中，并從群眾運動中增強轉型期黨和國家政權的合法性。從實踐來看，在當時的政治和社會條件下，“群眾路線”基本上有效維持了社會秩序，保障了人們的生活安全感。

　　這種全民動員性質的群眾路線和群眾性司法很容易讓人聯系起群眾運動，也許是因為擔心局面失控，因此在鄧小平去世后很少在政法工作中動用。

　　二、“專門工作”的進展

　　隨著農村人民公社體制的瓦解和城市單位體制的松弛，政法機關與基層單位的關系發生了質的變化，基層單位與基層政府綁在一起的年代一去不返。于是，政法機關越來越覺得村莊和單位干部不配合，發現難以通過舊有的組織渠道維持社會秩序。基于這種現實，承擔著維護鄉村秩序專門職責的鄉鎮派出所，也越來越對村莊組織和基層單位不抱希望，而是在政法工作中越來越獨立作為。

　　到20世紀90年代中后期，基層組織和干部已經難以在維護社會秩序中起作用，基層政府由于缺乏有效的組織渠道，就更加難以動員群眾來維持秩序，集體化時期和20世紀80年代初的“群眾路線”逐漸喪失了實踐的可能性。一方面，固然是由于國家正在經歷轉型，治理工作方式發生了變化，運動方式逐漸遭到拋棄。另一方面，由于在當時的治理性危機面前，群眾與基層政府的對立情緒不斷高漲，群眾運動已經無法動員起來。由于基層政府和農民的對立和矛盾，基層政府越來越害怕農民聚集起來。因為無論何種原因，只要農民聚集起來，矛頭就很容易莫明其妙地指向政府，從而引發群體性事件。這種情況下，明智的基層政府就不會用從前那種“群眾路線”的方式來解決社會秩序問題。在無法有效動員群眾的情況下，20世紀80年代的“公審公判”和“游街”等方式不再能夠起到作用。

　　在法治的道路上，政法機關不能依賴群眾性司法，逐漸通過加強“專門工作”來應對治安工作中的問題，而“專門工作”的發展在無形中加大了對混混和黑社會的依賴。其中主要包括治安聯防和“線人”兩個方面。治安聯防制度的出發點是通過加強群眾力量來遏制混混的力量，但在實踐中，基層派出所往往將一些混混吸收進了治安聯防組織中。而線人制度本身就是通過加強同混混的聯系來遏制混混、打擊黑社會。

　　20世紀80年代末、90年代初，國務院和公安部多次發文指示加強社會治安綜合治理，要求建立群眾性自防自治的治安保衛組織。這一時期的治安聯防隊，主要由派出所負責組建，經費保障實行“以費養隊，自收自支”。在組建治安聯防隊時，很多地方派出所采取“以匪治匪”策略，從混混和無業青年中招募聯防隊員，這雖非所有地方的情形，卻是非常普遍的情形。由于治安聯防隊人員來自混混，且需要“以費養隊”，因此導致亂收費幾乎是必然的后果。比亂收費更加重要的問題是治安聯防隊員的違法和侵權。這支隊伍人員來歷復雜，很多本來就是混混，因此常常發生違法現象，侵犯群眾合法權益。2003年3月發生了深圳治安員打死犯罪嫌疑人事件、鄭州治安員系列搶劫殺人案。胡錦濤、羅干等中央領導先后作出批示。

　　2004年9月公安部發出通知，要求各地逐年將治安聯防隊員清退;2008年1月1日以后，各級公安機關一律不得再以任何名義留用治安員。治安員違法往往產生很大的社會負面影響，造成“警匪一家”的恐懼和想象。應該說，治安聯防隊是在警察與群眾關系疏離，警方維護治安能力下降的特殊歷史條件下，維護社會治安的補救方法。但由于這種制度依賴混混，也付出了較大的成本，以至于最終被中央勒令退出歷史的舞臺。然而，實踐總是很復雜，目前基層留用聯防隊員的情形依然存在。一方面，治安聯防隊員協助民警工作，發揮著不可替代和忽視的作用;另一方面，基層警力嚴重不足，在短時間內無法得到足夠補充。面對基層違法犯罪案件日益增多的現實，在不擴充警力的前提下，大規模地削減聯防隊員不利于打擊違法犯罪，不利于維護鄉村社會秩序。

　　如果說治安聯防制度是警方維護治安的替代性應對方式中的“陽面”，那么“線人”制度則是其“陰面”。線人制度是警察偵查中的一項固有制度，但在群眾性司法狀態下，警察可以得到幾乎所有群眾的支持和主動幫助，村干部和單位組織干部也絕對支持他們，根本不需要用到線人。20世紀80年代中后期，情況發生了變化，線人逐漸登場。線人是指公安機關發展的為其獲取情報信息的人，也稱為特情、耳目。1984年，公安部制定了至今仍為秘密文件的《刑事特情偵查工作細則》。線人中除了少數是有正義感，愛打抱不平的人外，大多數本身就是混混圈子中的人。他們起初犯有治安方面的案件，情節輕微，警方依法可以從輕處罰。于是民警找他談話，如果愿意與警方合作，充當線人，警方就直接將他釋放。有極少數線人可能已涉及犯罪，但警方想讓他們“戴罪立功”，從而將他們發展為線人。線人會經常與警方聯系，反映情況。警察也會定期或不定期與線人聯系，聯絡感情。警察平常還會給線人辦一些力所能及范圍之內的事。

　　1980年代中后期開始，警方一直強調群眾路線與線人制度相結合;到1990年代開始，公安機關越來越重視線人制度的建設，不斷宣傳利用線人破案的成功經驗。現在，線人制度早已成為派出所的基本制度，上級公安機關以此對基層派出所進行考核。當前政法工作中的許多信息只能依靠線人提供，民警們竭力與一些混混搞好關系，希望從混混那里獲取破案的關鍵線索。現在，基層警察最頭疼的往往不是混混犯下的重案，而是一些偶發重案，因為偶發重案往往缺乏足夠的線索來源渠道。

　　正是由于基層干部在政法工作中的無所作為，警察對治安聯防隊員和線人的制度性需求才非常急切;治安聯防和線人制度作為“專門工作”的一部分，其發展才更加緊迫，也更加具有現實可能性。

　　三、新時期的群眾路線

　　在“專門工作”日益發展的背景下，最近十多年來各地政法工作形勢卻不斷嚴峻。1993年，當時的公安部長在《人民日報》發表文章，提出“重溫毛主席的教誨，做好新時期的公安工作”，文章重溫了建國初毛澤東提出的，搞好政法工作“最重要的一條，是如何做好群眾的工作，教育群眾，組織群眾”，指出新時期的公安專門工作更應與群眾路線相結合。在“專群集合”原則指導下，各地政法機關開始了新時期“群眾路線”的各種嘗試，這些嘗試試圖與群眾建立起密切的聯系，發動和組織群眾參與治安管理，實行警民攜手共同預防和打擊違法犯罪、維護社會秩序。在農村，這些嘗試主要包括巡訪制度和社區警務。

　　巡訪制度，就是民警定期主動深入到轄區街道居委會或村民組的群眾中去，通過巡查訪問的方式，調查了解轄區的社會治安情況、犯罪分子的活動規律與特點，以及各種社會“熱點”問題，然后采取針對性措施，及時預防、控制及打擊各種違法犯罪活動的一種工作制度。巡訪制度最初于1993年由河南省寧陵縣公安局首創，被認為是新形勢下基層派出所工作的新思路和新探索，是對改革農村基層派出所的傳統管理模式的創新，是市場經濟條件下專門工作與群眾路線相結合的新路子。其基本內容有：排查案件線索，調查“三逃”人員潛址，考查重點人口，收集治安信息，指導治保會工作，宣傳社會主義法制，傾聽群眾對公安機關的意見、建議。其基本方法是搞好“四個結合”，即巡訪工作與偵查破案、基礎工作建設、隊伍建設、宣傳發動群眾相結合。在具體操作上，要求所長、指導員、警長、民警每月在轄區內定量巡訪，并做好記錄。民警下鄉一律徒步或騎自行車，方便接觸群眾。同時還建立了周講評、月定績、季評比、年考核的管理制度，保證干警積極主動地開展巡訪工作。

　　巡訪制收到了一定的效果，被認為使“嚴打”斗爭的沖擊面明顯擴大，使派出所基層工作更有成效，干警隊伍建設充滿活力，提高了民警的作風和業務素質，改善了警民關系。其優勢在于“攻”“防”一體，不但是一種主動預防手段，而且使治安工作從“被動反應型”變為“主動進攻型”，在某種程度上將治安管理模式由靜態為主轉變為動態為主。由于民警經常深入轄區巡訪，能夠及時發現各種違法犯罪線索，使許多案件能夠及時破獲，增強了打擊力度;也由于民警經常下鄉巡訪，不斷發現并打擊犯罪，從而將“嚴打”寓于日常工作之中;還由于民警經常下鄉巡訪，提高了公安機關對社會面的控制能力，使得防范工作更加有效。

　　社區警務是新時期另一種貫徹“群眾路線”的重要制度。“社區警務”是指社區群體與對社區有治安管轄權的警方密切配合，共同管理社區治安、防控違法犯罪活動的一種工作方式。在警方的指導下，充分依靠社區力量，利用社區資源，以調查、發現和解決社區治安問題為導向，以預防減少社區犯罪為根本目標，不斷增強公眾安全感，提高社區居民生活質量。20世紀90年代，許多地方在探索社會治安管理方式中不斷試行了社區警務。2002年3月，公安部在杭州召開的全國公安派出所工作會議上，提出了2005年底在農村推行社區警務的構想。2006年9月，公安部頒布了《關于實施社區和農村警務戰略的決定》，要求農村公安機關推行農村社區警務，為社會主義新農村服務。《決定》指出，社區和駐村民警的主要任務是開展群眾工作、掌握社情民意、管理實有人口、組織安全防范、維護治安秩序。《決定》要求社區和駐村民警通過走訪調查、宣傳發動、巡邏守護、實地檢查、警情通報等方式做好警務工作;以開展群眾工作、構建和諧的警民關系為工作核心，有效地預防和減少社區和農村的犯罪和治安問題。

　　從實地調研來看，全國性的社區警務戰略有一定的效果，它推動了警力下沉、警務前移，密切了警民關系，促進了很多地方鄉村治安的改善，增強了農民的安全感。第一，警察經常在社區里活動，民眾比較有安全感，犯罪分子不敢放膽亂來，有正義感的民眾也敢出來管事。第二，豐富了警方的信息來源。當警察在村莊中的出現頻率提高后，群眾和警察就有了良性互動，群眾有疑問能找到警察咨詢，有糾紛能找到警察排解，有案情能找到警察舉報，有信息也愿意向警察匯報，警察也能在不經意中獲得許多額外有用信息。第三，群眾可以感覺到派出所工作態度的改變。派出所如果是機關辦事方式，民警的任務由所長臨時指派，發生案件時下村處理，無事則回營待命。實施駐村社區警務后，警察與群眾打交道多了，官僚氣息少了，群眾都能感覺出來。但是，這些措施卻由于缺乏激勵而流于形式，很多地方雖然建有警務室，但警察卻很少出現。

　　應該說，當前警察與群眾的關系是比較疏離的，遠遠比不上改革開放初期。改革初期的群眾路線包括直接呼應群眾的要求，依靠群眾來維護治安，通過接近群眾來維護群眾的安全感這三個方面;而目前則主要包括通過接近群眾來維護群眾的安全感這一個方面。現在，群眾配合警察維護社會秩序，最多只能進行一些與己有關的檢舉工作，群眾的要求不可能直接轉化為國家機關的具體行為，更不可能參與到司法過程中去。因為現代法治否定群眾運動和群眾性司法，認為群眾運動不符合法治程序，很容易侵犯人權。因此，新時期的群眾路線也不再主張群眾運動，反對群眾性司法。當前政法工作的運作基礎不是群眾運動和群眾性司法，因此對群眾的依賴程度較為有限;它較為強調警方的專門工作，強調合法證據的收集，尤其強調警察在混混和黑社會內部發展線人。

　　四、群眾路線的當代意義

　　片面發展“專門工作”，常規政法工作的運作基礎就在于混混和黑社會，警察對混混就有了制度性需求，警察就必然與混混發生日常聯系和來往，從而產生負面效果。盡管借用混混和黑社會的力量，只要控制得當，還是可以有不錯的收效，但負面效果往往相伴而來。變成治安聯防隊員的混混，終因“素質不高”、屢發侵權現象而遭到中央的全面否定。線人固然是常態社會中不可缺少的，但也會產生負面效果，這種負面效果主要體現在“警匪一家”。雖然線人制度是警察利用混混的“暗”的渠道，但只要這個渠道存在，最終警察與混混會發生聯系，“暗”的一面會在“明”處呈現出來。

　　警察與混混的交往未必是腐敗層面上的，卻很容易走向腐敗。警察為了工作需要，而與某些混混保持特殊的聯系。但這種關系久了，就難免稱兄道弟，最后很容易變成權錢交換，從而滋生腐敗。然而，最重要的是，即便不存在腐敗和勾結，這種外在的關系就已經給群眾留下了“深刻”的印象，造成強烈的心理刺激，給群眾帶來“警匪一家”的心理后果和想象空間。混混已經可以利用這種關系中形成的“勢”來壓制群眾，群眾則因此而懼怕他們。而且，在這種情況下，群眾更加對警察敬而遠之，如果沒有“渠道”前去“巴結”的話;更加不會向他們提供重要線索，協助他們維護治安。如此一來，就很容易形成一種惡性循環的警群關系。警察由于工作需要(更不用說腐敗了)與混混保持很近的關系;混混可以利用這種關系從事非法活動，獲取非法利益，一般只要不存在嚴重犯罪行為;這種關系給群眾造成很大的心理威懾，使他們與警察的心理距離更遠，因此對警察的工作越加無法配合支持;這樣，警察對混混的制度性需求就更加強烈了。

　　簡而言之，側重專門工作的法治打黑策略收效不大，無法有效打擊混混和黑社會，群眾會有所不滿;在遇到大案要案時，警察為了有效打擊黑社會，通常要利用混混充當線人，而需要與他們保持良好關系，這對群眾也會有心理威懾;更不用說經常與混混保持良好關系，難免滋生腐敗，出現警匪勾結的情形。這是一個惡性循環的怪圈。在新時期、新形勢下貫徹群眾路線，也許是打破這個怪圈的一條出路。

　　打黑要走群眾路線，告訴群眾，今天的共產黨同革命時代一樣，同群眾站在一起。這使得在常規打黑策略下由于依賴線人制度，而使得警察與黑社會一家的形象在群眾中有所改變。這也向群眾釋放了信號，打黑還是要依靠群眾，而不是依靠混混和黑社會。因此，群眾路線能夠在打黑中起到實質推動作用，推動群眾以實際行動直接支持打黑行動。群眾認同了政府，就會配合政府的工作。在僅僅側重專門工作的打黑策略下，群眾認為“警匪一家”，當然不會支持警察協助警察維護治安。而在唱紅的映襯下，政府和警察拿出了表率，群眾看到了希望，自然會盡其所能地參與到打黑行動中去。如此，1983年嚴打時警民同心協力的樣態又出現了。

　　今天，建設社會主義法治國家已經提上了日程，法治是我們這個時代所最契合的社會治理措施。然而，在中國建設法治國家，不能僅僅從西方的法治理念出發，應當正視中國的政法體制和政法傳統，并在此基礎上建設穩定可行的法律制度體系，采取可行的法治策略。過去的群眾司法模式，當然不能直接成為今天政法工作的基本模式，但如何在新時期，進一步激活群眾路線，則是應當嚴肅面對的問題。

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