作為當今世界上最重要的國家之一，美國往往被視為后發展國家的學習樣板，人們常把美國稱為“小政府、大社會”模式的典范，作為自身政府改革的重要甚至唯一參照。但是，事實真的如此嗎?本文作者專門組成“真實美國”課題組，從實證數據資料出發，擺事實講道理，還原一個“真實的美國”。
【“真實美國”課題組、朱彩云/文】通過對美國政府規模的總體和各部門雇員規模的具體分析，我們可以看到，美國的政府規模并非像我們想象的那樣小，我們反而可以說其政府規模是相當大的，比很多后發展國家的政府規模都大。但根據OECD的統計，美國的政府規模在所有發達國家中只處于中等水平，英國、德國、法國以及北歐國家的政府規模都要比美國的大，可見政府規模的大小并不能作為評判一個政府先進與落后的標準。
政府規模是政治學、政治經濟學和公共管理學等專業的跨學科主題，長期處于學術研究的熱點位置，也常常在學術之外成為意識形態爭論的焦點。作為當今世界上最重要的國家之一，美國往往被視為后發展國家的學習樣板，人們常把美國稱為“小政府、大社會”模式的典范，作為自身政府改革的重要甚至唯一參照。但是，事實真的如此嗎?即便過去曾經如此，現在還是這樣嗎?一旦較起真來，恐怕很多人都會覺得模棱兩可。有鑒于此，我們專門組成了“真實美國”課題組，希望從實證數據資料出發，還原一個“真實的美國”。
衡量政府規模的指標通常有以下兩個：第一個指標是政府雇員的數量，及其占總人口或就業人口的比例。一般認為政府雇員的數量越大，占總人口或者就業人口的比例越高，政府的規模越大;第二個指標是政府財政規模。財政指標是最常用的指標，政府總支出占國民生產總值(GNP)的比重，就是公共財政學統計政府規模的指標。
政府總支出越多，政府規模就越大;政府總支出越小，政府規模就越小。政府行政管理開支包括公務員工資、辦公設備、差旅費等政府自身消耗而非公共性的開支占政府財政收入的比例。這兩個指標對政府的兩個主要領域進行了測量，對衡量政府規模具有重要作用。當然，在學術研究和媒體傳播中還有許多其他形形色色的衡量指標，但大抵都是從這兩個衡量指標中演化而來。本研究主要采用第一個指標，即政府雇員的數量，及其占總人口和就業人口的比例。
一、美國政府雇員規模的總體考察
首先我們可以看一下作為基數的美國人口。
圖1顯示了美國從1790年到2000年兩百年間的人口變化情況。在1790年時，美國的人口大約只有500萬左右，當時其最大的城市費城的人口也只有4萬人。在1790到1890年這一百年間，美國人口大約增加了12倍，1890年時達到6000萬人。此后美國的人口增長明顯加速，在1915年時人口規模突破1億，到1969年時達到2億。時至今日，美國的人口已經突破了3億。
美國人口的增長主要是伴隨著美國社會經濟的發展，內生人口的增加以及外來移民的大量涌入而來的。反過來講，美國人口的增加和社會經濟的發展，必然會使社會的復雜程度不斷增加，政府所面臨的問題也隨之越來越多，其職能也日益多樣化。一個好的政府必然是一個能有效應對問題和管理社會的政府。那么，伴隨著社會經濟的發展，社會規模的不斷擴大，人口的不斷增加和政府職能的多樣化，美國政府規模是不是也會隨之而擴大呢?接下來，就讓我們用數據來做一初步驗證。
圖1:美國人口增長圖(1790—2000年)
資料來源：http://www.census-charts.com/Population/pop-us-1790-2000.html
圖2和圖3表明，從1816年到2013年，美國政府雇員的規?？傮w一直呈上升態勢，說明美國政府雇員的規模也是在不斷擴大的。
具體我們可以從聯邦、州和地方政府三個層面來講。
首先來看聯邦政府，在1816年時，美國聯邦政府的雇員總數僅為6327人，此后緩慢增長，到1917年為50萬人左右。隨后在1918年有一個較大幅度的增加，達到90萬人，這主要是由于一戰的影響，伴隨著戰爭而來的總是政府雇員的短時間內大量增加。這一點很明顯的體現在二戰時期，從圖二中我們可以明顯的看出，從1939年開始，美國聯邦政府雇員的數量開始急劇增加，1939年約為92萬人，到1945年時迅速擴大到了350萬人左右，僅僅六年之間就翻了3倍。但二戰結束后，其聯邦政府雇員又出現了一個急劇縮減的階段，到1951年時約為150萬人。
有趣的是，美國二戰前后的人口規模并沒有太大的變化，僅從1940年的1.3億增長到1950年的1.5億，但其聯邦政府雇員規模卻是1940年的1.5倍有余，其背后的原因值得我們探究。從1950年代往后，美國聯邦政府雇員的規模呈現一個起伏式上升的態勢，到1990年代老布什時期，再次達到320萬人左右，到2013年時，其規模仍在280萬人左右。
圖2：聯邦政府雇員總數(1816—1945年)
數據來源：《Historical Statistics of the United States 1789-1945》P.304
在州和地方政府層面，其雇員規模同樣是在不斷的增加。
在1955年時，州政府雇員約為100萬人左右，地方政府雇員為300萬人左右，此時聯邦政府的規模比州政府和地方政府的規模相差不大。但到2013年時，州政府的雇員總數達到了450萬人，地方政府的雇員人數更是擴大到了1450萬人。八十年間，州和地方政府雇員規模都擴大了3倍有余。如果把聯邦、州和地方政府雇員加總起來看的話，1955年美國政府雇員總數約為570萬人，到2013年時，其總數為2180萬人，八十年間也是增長了3倍左右。
圖3：美國政府雇員總數(1939—2013年)
資料來源：http://www.truthfulpolitics.com/
通過前面數據的分析，我們已經知道美國人口和政府雇員的變化發展情況，由此我們得出美國政府雇員占其總人口的比例(見下)。
圖4中分別顯示了聯邦雇員以及州和地方政府雇員占總人口的比例。從圖中我們可以看出，從1962年到2006年，美國聯邦政府雇員占總人口的比例呈逐漸下降的態勢，1962年為3%左右，1968年達到最高3.4%左右，此后一路緩慢下降至2006年的1.3%左右。與此相反的是，州和地方政府雇員人數占總人口的比例卻是呈不斷上升的態勢，1962年為3.5%左右，到1978年時達到6%，此后仍然緩慢上升，在2006年時達到6.5%左右。就美國政府雇員占比的總體來看，1962年時約為6.5%(1:16)，2013年時約為7.8%(1:13)，總體呈緩慢增長的態勢。
圖4：美國政府雇員占其總人口的比例(1963—2006年)
資料來源：http://www.truthfulpolitics.com/
圖5顯示了美國政府雇員人數占美國就業人口的比例。我們可以看到，美國政府雇員人數占美國就業人口的比例總體也是呈上升態勢，從1940年的13.4%增長到2012年的16.5%。期間存在三個峰值，分別是1945年的15.5%、1974年的19.5%和2011年的17.8%，占比最低的年份是1949年，約為12.6%。從1940年到2012年的七十二年間，美國政府雇員占就業人口的平均比例約為16%，這也就意味著美國每6個就業人口中，就有1個是受雇于政府部門，其比例還是相當高的。
圖5：美國政府雇員人數占美國就業人口的比例(1940—2012年)
資料來源：http://www.businessinsider.com/how-big-is-our-government-2012-7?op=1
二、 美國聯邦政府各部門雇員數量分析
上文我們對美國政府雇員的總體規模作了一番考察，在接下來的部分，我們將要深入到美國聯邦政府的內部，考察美國聯邦政府各個部門的雇員變化情況，以搞清楚在我們考察的時段內，究竟是哪些部門的雇員規模變化引起了聯邦政府雇員規模的變化。
首先我們來看一下聯邦政府各主要部分的雇員人數變化情況。
圖5顯示了1962年至2011年聯邦行政部門、軍人和立法司法部門的雇員變化情況。從總體來看，聯邦雇員總人數呈下降的趨勢，在1962年，雇員總數約為530萬人，其中行政部門的文職雇員約為250萬人，軍人約為280萬人;在1968年時，聯邦雇員總數達到最高峰約660萬人，其中行政雇員約300萬人，軍人約360萬人，此時規模的增加主要是由于越戰引起的，因為1968年正處于越戰最激烈的時期。此后緩慢下降，2000年時降為約410萬人，其中行政部門約為260萬人，軍人約為140萬人。
由此可見，這種下降主要是軍人規模的縮減而導致的，行政部門的雇員人數反而略有上升。但是2001年之后，美國由于恐怖襲擊而陷入了反恐戰爭之中，其政府雇員規模有所回升，2010年總數為440萬人，行政部門280萬人，軍人為160萬人。從中我們也可以看出，奧巴馬政府非但沒有從反恐戰爭的泥淖中抽身出來，反而在其中越陷越深，實行的仍然是小布什的反恐政策。就司法立法部門來看，雖然從1962年到2011年，其雇員規模翻了一番，從3萬人增加到6萬人，也說明了聯邦政府的司法立法權限在不斷增加，但就與其他兩個部門比較來看，司法立法部門規模仍然很小。
圖6：聯邦政府雇員總數(含軍人 1962—2011年)
單就行政部門的文職雇員規模來看，圖7展示了從1940年到2011年間的文職雇員人數變化情況?？傮w來看，行政部門的文職雇員人數是不斷起伏增長的，我們可以把這段時期分為四個階段。
第一階段從1940年到1950年，這十年間文職雇員人數出現了一個急劇增加和急劇減少的過程，從1940年的70萬增加到1945年的340萬，再迅速減少到1950年的144萬，其主要原因是第二次世界大戰，政府因為戰爭的需要，雇員規模才出現急劇的擴大，戰爭結束之后，因戰爭需要而雇傭的行政人員就會逐漸退出，導致雇員規模的快速縮減;
第二階段從1950年到1990年，期間文職雇員規模緩慢增加，從144萬增加到225萬，這一方面是冷戰以及朝鮮戰爭、越南戰爭等的導致的結果，另一方面也有美國經濟社會政策的作用;
第三階段從1990年到2000年，這十年間美國政府的文職雇員人數有所下降，從225萬下降為178萬，其原因一是因為蘇聯的解體和冷戰的結束導致與其相關的部門可以縮減規模，二是在克林頓政府主政期間，其提出的“振興經濟計劃”首先把解決財政收支平衡問題放在首位，其中就包括精減政府冗員;
第四階段從2000年到2011年，文職雇員規模又開始回升，到2011年時達到215萬人，這主要是美國反恐戰爭的導致的結果。
圖7：美國聯邦政府行政部門文職雇員總數(1940—2011年)
下面我們開始對美國聯邦政府行政部門各個具體部門的文職雇員規模變化情況進行分析。
首先我們考察聯邦政府的第一大部門——國防部，圖8顯示了從1940年到2011年國防部文職雇員規模的變化情況，1940年為25萬人，1945年達到頂峰為260萬人，此后呈下降的趨勢，到2011年時為77萬人。對比文職雇員的總規模，我們可以發現兩者的變化趨勢基本一致，由此我們可以得出以下結論，即聯邦政府文職雇員規模的變化主要是由國防部雇員規模的變化引起的。從數據中我們也可以看到，國防部雇員常年維持在100萬人左右，占聯邦文職雇員總數的35%以上，最高時則達到了78%，不愧為聯邦政府的第一大部門。甚至在某種程度上，我們將美國的聯邦政府稱之為“美國聯邦國防政府”也不為過。
圖8：國防部文職雇員規模(1940—2011年)
考察完國防部，我們再來看看其他行政部門的文職雇員規模變化情況。
圖9和圖10分別顯示了除國防部之外的各部門雇員的總體變化和具體變化情況。就其總體來看，其他各部門的文職雇員人數總體是不斷增長的，1940年時僅為44萬人，到2011年時增加到137萬人。這與國防部的雇員在1945年呈下降趨勢形成對比，從這個角度來講，我們可以說美國聯邦政府的戰爭職能在不斷地弱化，而社會治理職能的重要性在不斷地上升。但我們需要注意到的另外一個事實是，美國國防部門的伸縮性非常大，在需要的時候可以迅速地擴張，這與美國的國家政策重點是緊密相關的。當然，我們不能認為美國的國防職能和社會治理職能是相互對立的，但將它們作對比分析應該還是有意義的。
圖9：聯邦各部門雇員的總體變化(除國防部外 1940—2011年)
圖10則具體顯示了聯邦各行政部門文職雇員規模的狀況。就總體來看，各部門的文職雇員規模也是在呈上升的趨勢，但具體情況就需要我們具體分析各個部門。
首先來看農業部。
農業部是聯邦政府內閣的13個部之一，是重要的經濟管理部門，其職能，可以用一句話來概括，那就是“從田間到餐桌”。具體來講就是，通過對農業生產的支持，提高美國人民的生活質量，其職能可謂是覆蓋了美國鄉村社會從住房到農產品出口的方面方面。但就是雇員規模來說，總體是保持穩定的，1940年為9.8萬人，1978年規模達到最大時也僅為13.8萬人，到2011年時其雇員總數為10.4萬人。
衛生福利、教育和社會保險部門的雇員規模變化則可以分為兩個階段來看。
第一階段從1940年到1980年，這四十年間其雇員人數有較大幅度的增長，1940年時僅為9千人，到1980年時達到了最高的16.3萬人。1980年里根總統上臺后，積極推行經濟復興計劃，主張縮減政府規模和權力，減少稅收，降低通貨膨脹率和削減社會福利。因此從這一年開始，該部門的雇員規模呈現了下降的趨勢，2000年時降為12.6萬人，此后有所恢復，2011年時該部門的雇員總數為14.3萬人。
雇員規模增長速度最快的部門之一就是國土安全部，該部門成立于2002年，但在1947年冷戰開始之初，美國就設立了國家安全資源委員會。國土安全部作為美國在911事件后設立的一個聯邦行政部門，其職責自然而然的就是負責美國的國內安全和防止恐怖活動。近幾年不斷曝出的“監聽門”事件中，國土安全部就在其中扮演了重要的作用，由此我們似乎可以說，在涉及國家安全的問題上，各國的做法恐怕都是大同小異。從國土安全部的規模上來看，也從側面應證了這一點。在1940年時，該部只有1.8萬人，到2000年時也僅為7萬人，但是911年恐怖襲擊之后，伴隨著該部的成立，其規模也開始迅速膨脹，到2011年已經達到19.4萬人。如果繼續遵照反恐邏輯的話，國土安全部的規模應該還會進一步擴大。
另外一個規模擴張迅速的部門是退伍軍人事務部，該部門成立于1989年，其前身為1930年成立的退伍軍人管理局，主要負責為美國退伍軍人及家屬提供服務。從1940年的4萬人，增長到2011年的31.4萬人。該部門的規模變化與戰爭密切相關，戰爭開始與結束之后，一般都會帶來其規模的一輪擴張，二戰、越戰以及今天的反恐戰爭都帶來了這樣的結果，因為戰爭結束之后，一般都會有大批軍人退伍，其各種福利和事務都由退伍軍人事務部負責。更為有意思的是，如果我們將國防部、國土安全部和退伍軍人事務部都視為與國防相關的部門的話，我們就可以看到國防在美國聯邦政府中占據何等重要的地位。
財政部和司法部的雇員規模都有所上升，從1940年到2011年，財政部的雇員人數從4.5萬人增加到10.8萬人，司法部則從1.1萬人增加到11.7萬人?？偟膩碇v，在過去的半個多世紀中，美國的政府雇員規模一直是不斷擴大的，并且還可能會繼續擴大。
圖10：聯邦各行政部門文職雇員規模(1940—2011年)
小結
通過對美國政府規模的總體和各部門雇員規模的具體分析，我們可以看到，美國的政府規模并非像我們想象的那樣小，我們反而可以說其政府規模是相當大的，比很多后發展國家的政府規模都大。
但根據OECD的統計，美國的政府規模在所有發達國家中只處于中等水平，英國、德國、法國以及北歐國家的政府規模都要比美國的大，可見政府規模的大小并不能作為評判一個政府先進與落后的標準，更為關鍵的是應該要建立一個高效政府。在這一點上，美國建國者們的認識要比很多今人深刻的多，約翰•杰伊在《聯邦論》撰有五篇文章，討論了為什么有必要組成一個聯合的政府。對任何一個政治共同體來說，安全和秩序都是頭等大事，這就要有一個高效和強有力的政府來保障。
對于今天的中國來說，我們面對的更關鍵的問題在于如何建立一個高效的服務型政府，而不是一味的糾結于如何縮減政府規模這一形式問題。反過來講，即使我們成功精簡了政府規模，卻并不能建立反而削弱甚至摧毀了一個高效的服務型政府，其意義又何在呢?規模與效率并不是兩個相互對立的政治目標，為了確保政府的服務效率，適當擴大政府規模常常是必不可少的一步，本文所初步分析的美國政府規模和其他西方發達國家的政治歷史經驗都證明了這一點。
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