“誰的孩子誰抱走”

——關于化解鄉村基層債務的代表提案

    這是溫鐵軍先生今年人大會前寫給全國人大的提案，據說有33個代表聯署。

    駛隨著各地對于國家減免農業稅費政策的落實，縣以下鄉鎮和行政村多年累積的公共負債問題，越來越明顯地暴露出來。不僅嚴重影響著黨中央和國務院強調的三農政策在基層的執行，而且導致農村安定團結大局受到嚴重威脅。

根據有關部門的調查，1999年鄉村基層債務總額大約在3000—6000億，負債最高的鄉鎮達到大約4000萬元，最高的村大約在500萬元左右；到5年之后的2004年，鄉村基層債務總額已經上升到6000—10000億。嚴重程度不亞于國有企業負債。

有關調查還發現，鄉村基層債務的債權人既有工商企業主，也有各類有收費與罰款權利的上級政府下設單位，主要是公檢法、計劃生育、工商等部門；而他們之所以同意鄉村基層組織借債，在于有收益“預期”——可以通過法定的、持續的鄉村稅費征收，不斷獲得高于銀行利率的收益。而去年以來中央幾乎是突然性地出臺了全部免除農業稅費的決定，農村基層權利部門的收益預期隨之迅即消失，巨額鄉村公共債務的冰山也浮出水面。

這種對于基層安定團結影響巨大的問題，在執政黨強調“和諧社會”的指導思想提出之后，應該盡快拿出一攬子解決辦法。

本提案認為，解決鄉村公共負債的基本原則，應該是“誰的孩子誰抱走”，亦即：哪個方面造成的債務由哪個方面承擔責任。這是市場經濟的起碼原則。

根據基層反映，鄉村公共負債的主要來源大致可歸為3個方面：

其一是上級下達的沒有配套經費、或者沒有足夠經費的“硬任務”，例如訂閱各級黨報黨刊，建設黨支部、村委會、青年團、民兵、婦女等活動場所，以及學校、廁所、綠化、道路、防火、防洪等各種達標驗收，還有上級下令搞的各種“現場會”等等；這些主要由鄉村基層支付的公共開支大部分缺乏足夠的法律依據，亦即，大都有上級黨組織和政府各種部門違反《行政許可法》，干預村民自治原則的痕跡。此外，由于有些地方規定鄉村干部只有完成稅費增收任務才能得到工資，這也迫使基層出現由于“買稅”而造成公共負債。這些問題，確實應該實事求是地予以撥亂反正。

其二是政府宏觀政策的歷次改變在基層造成的損失，例如，中央提出關閉“十五小”是正確的，但大部分這類小企業曾經在80年代受到過中央政策鼓勵，而且主要是鄉村集資或直接由鄉村政府組織借貸投資的；國家90年代政策改變、下令關閉這些企業，卻沒有給予投資者以足夠補償，更不像在城市關閉國有企業那樣建立社會保障或由政府負責安置干部職工。再如，國家下令關閉的鄉村“農民合作基金會”，也是過去中央政策鼓勵發展、后來政策改變后被強行關閉的，所造成的巨大損失也只能轉化成為鄉村基層的公共債務。

其三是鄉村組織自身“不正之風”形成的債務，例如搞“形象工程”、“領導工程”、“大吃大喝”、“請客送禮”等等，乃至于干部違法開支的貪污腐敗、賣官鬻爵、行賄等費用。

綜上所述，前兩個方面的責任在上面。建議采取上下結合的辦法予以解決。在清理的公共債務的工作中，債權人是政府或事業單位的（包括其中所有財政供養人口），債務額度限于本金，不承認利息部分；債權人是工商企業或非干部身份的個人，其利息可按照銀行同期利率計算，同時嚴令打擊任何形式的高利貸。

對于第一種債務，應該由各級黨政組織根據執政黨提出的“和諧社會”要求，認真清理文件，根據曾經下達到縣以下和鄉村的文件內容，核定所應該承擔的債務；并且明確保證今后如沒有足額經費就不再下達任務。

第二種債務形成的主要根源在于中央政策的變化，本來就不應該由地方和群眾承擔責任。應該由決策部門負責解決；建議補充列入國家十一五規劃，或者直接由中央財政部門逐年予以核銷。

第三種債務盡管是基層造成的，但現在大多數造成債務的干部事實上會得到提拔，在潛規則的作用下，基層公共債務問題實際上已經不可能由鄉村的黨政組織自行清理解決，建議由省級以上黨政部門派工作人員下來，與農村的農民代表組成上下結合的清理債務小組，把債務分解到造成該項具體負債的每個責任人；如該責任人不能馬上償還公共債務，則應先停職，待制定出還債計劃并被清理債務小組認可后，再重新恢復正常工作；否則，可參照“引咎辭職”處理。

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