以大食物安全體系保障國家糧食安全

　　今天，大家共同討論一個話題，即“什么是真問題”。在這個問題的討論中，我們希望以大食物安全為例，或者稱為食物安全與國家綜合安全。提出這樣的話題實際上已經(jīng)隱含了一個答案：只有將國家綜合安全視為我們構(gòu)筑安全底線的目標(biāo)，而不是單純強(qiáng)調(diào)某個領(lǐng)域的安全，我們才可能達(dá)到真正意義上的安全。所以，“真問題”的實質(zhì)是，在面臨全球性的大危機(jī)時，只有推動綜合性安全建設(shè)，才有可能實現(xiàn)我們所需的安全保障。這是一個很嚴(yán)肅的話題。

　　一個時期以來，我們觀察到一個很重要的變化，從2006年開始強(qiáng)調(diào)18億畝耕地紅線以來，似乎很多政策的重點聚焦在糧食安全上。這一變化引發(fā)發(fā)的許多討論都可以歸結(jié)到習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中提出的“樹立大食物觀”。這是一個新的具有明顯調(diào)整意義的戰(zhàn)略指導(dǎo)思想。

　　我長期從事農(nóng)業(yè)政策調(diào)查研究。早在1985年，當(dāng)糧食出現(xiàn)減產(chǎn)的時候，就出現(xiàn)了關(guān)于糧食減產(chǎn)是否意味著糧食安全受到影響，大量的耕地轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)作物的調(diào)整是否影響糧食產(chǎn)量，以及大量的勞動力和資金轉(zhuǎn)向了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是否影響糧食產(chǎn)量的討論。當(dāng)時，農(nóng)民人口仍然占總?cè)丝诘?6.29%，并且家家戶戶都有存糧。政策部門當(dāng)時非常注重調(diào)查研究，在做了大量調(diào)查研究之后，提出國家只需購入全部糧食產(chǎn)量的7%-8%就足以應(yīng)對糧食安全需求，因為占76%以上的種糧農(nóng)民可以自己保證糧食安全。家有三年糧是農(nóng)村中長期普遍的基本經(jīng)驗，農(nóng)民通常是把陳糧用作養(yǎng)殖業(yè)的飼料，用于喂豬、喂雞等，同時自己食用新糧。在那個年代，推行的保障糧食生產(chǎn)的措施，結(jié)合了農(nóng)民“種養(yǎng)結(jié)合、立體循環(huán)”的農(nóng)戶理性。這種方式促使農(nóng)民“以地定養(yǎng)”——按土地面積確定養(yǎng)殖規(guī)模，比如承包5畝地對應(yīng)要養(yǎng)一頭牛；如果承包10畝地就得養(yǎng)兩頭牛。這種情況下，形成了種養(yǎng)結(jié)合的多元立體循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式。農(nóng)戶用這種方式，能夠有效的平衡種養(yǎng)兩個業(yè)態(tài)的市場價格波動（豬價高時糧價低，糧價高時豬價低），實現(xiàn)內(nèi)部的價格風(fēng)險平衡。因此，在上世紀(jì)80年代提出糧食安全問題之時，我們的調(diào)查研究已經(jīng)表明，只要我們維持農(nóng)民作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的多元立體循環(huán)種養(yǎng)結(jié)合方式，發(fā)揮農(nóng)民的自主性，那些源自中華農(nóng)業(yè)文明傳承的基本經(jīng)驗就能夠有效地抵御所謂的糧食安全風(fēng)險。國家也不僅僅只是依靠建設(shè)大倉庫，還有構(gòu)建龐大的流通和物流體系，以保證每個人都能得到足夠的糧食。

　　所以，當(dāng)農(nóng)戶理性得以發(fā)揮，特別是立體循環(huán)種養(yǎng)結(jié)合的經(jīng)營方式得以延續(xù)時，我們并不需要占有糧食總產(chǎn)量的大部分來保障全國的糧食安全，只需要占有一定比例就已足夠。

　　上世紀(jì)80年代中期討論糧食安全時，那些實事求是、客觀的政策思想在整個政策體系中高度有效，能夠以極低的成本來維護(hù)全國人口的糧食安全。

　　90年代以后的糧食安全問題，在于我們開始全面照搬西方的的美國化模式，錯誤地以為美國、加拿大、澳大利亞這些殖民地國家的大規(guī)模農(nóng)場應(yīng)該是我們追求的方向。于是我們開始強(qiáng)調(diào)單一作物種植規(guī)模化，迫使農(nóng)業(yè)大規(guī)模使用農(nóng)業(yè)機(jī)械、化肥、農(nóng)藥和除草劑。農(nóng)業(yè)的化學(xué)化、機(jī)械化被視為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主要方向，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)資本化，農(nóng)業(yè)成本不斷上升。隨著農(nóng)業(yè)成本的上升，更進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)模，用擴(kuò)大規(guī)模所形成的絕對地租來支付不斷增加的資本投資成本。從90年代開始，人們認(rèn)為只有相對比較大規(guī)模的農(nóng)場用地，才能夠真正保障糧食安全。

　　進(jìn)入新世紀(jì)以來，我們開始將加快城市化當(dāng)成發(fā)展的主要方式，激進(jìn)的城市化浪潮短期內(nèi)帶動了大量的農(nóng)民進(jìn)城。自90年代開始，幾千萬農(nóng)民外出打工，逐漸增長到現(xiàn)在2.9億多人口。這種大規(guī)模的農(nóng)民外出意味著至少無法再實現(xiàn)糧食的自給自足。同時，由于我們客觀上追求規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化和單一品種的種植，很多制度和政策進(jìn)一步削弱了農(nóng)民的家庭經(jīng)營。農(nóng)民不再存糧，很多家庭都不再自產(chǎn)糧食，而是不得不購買糧食。這意味著過去國家只需支付極低的成本，就能夠保證基本的糧食安全體系，變成了一個極高成本的體系，現(xiàn)在要集中相對比較規(guī)模的商品糧，才能夠滿足全國各地老百姓的糧食需求，這個制度成本巨大。

　　我曾見過財政領(lǐng)導(dǎo)干部提出批評，稱在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，涵蓋種子、化肥、農(nóng)機(jī)等各方面，都需要巨額補(bǔ)貼。不僅要在收購時給予補(bǔ)貼（國家維持最低收購價），在消化庫存階段同樣需要補(bǔ)貼。這一系列補(bǔ)貼累積成為國家支持農(nóng)業(yè)的重大支出。難道我們不應(yīng)該深思，對于我們所奉行的單一的糧食安全政策思路，是否存在可供商榷的余地呢？一旦將其上升到國家安全層面時，似乎就沒有討論余地，人們就只能默默接受。于是，為了單一的糧食數(shù)量安全的目標(biāo)，引發(fā)的另外一個數(shù)量安全就是必須保證18億畝耕地紅線不可突破。

　　這些年來，工業(yè)化城市化的快速發(fā)展，再加上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的擴(kuò)張，導(dǎo)致大量土地被占用。尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，土地被征用成城市建設(shè)用地，造成平原上的耕地向山區(qū)遷移。同時，耕地的占補(bǔ)平衡政策允許省內(nèi)調(diào)節(jié)，城市附近的土地價值不斷攀升。這樣的情況導(dǎo)致政府和開發(fā)商競相分配利益，變成一個資源轉(zhuǎn)化成資本然后轉(zhuǎn)化成收益分配的過程。為了從農(nóng)村得到建設(shè)用地指標(biāo)（農(nóng)村建設(shè)用地可以直接入市），進(jìn)行集村并鎮(zhèn)，讓大量的農(nóng)民住進(jìn)樓房，造成山上的基本農(nóng)田大面積棄耕撂荒。18億畝耕地的紅線是保住了，但是擠占了平原的糧田面積，基本農(nóng)田保護(hù)劃到山上去了，山上又只適合種樹，導(dǎo)致很多地方政府為了達(dá)到數(shù)量性指標(biāo)，就把山上種的樹和草毀了。過去農(nóng)民可以自主地形成經(jīng)營，特別是家庭經(jīng)營所體現(xiàn)的糧食安全的基礎(chǔ)，幾乎被各種各樣照搬政策給毀掉了。

　　二十大召開后提出大食物安全觀的概念主要是針對過去我們教條化的政策體系，開始強(qiáng)調(diào)因地制宜的原則，即宜糧則糧、宜漁則漁、宜牧則牧。我們國家960萬平方公里的國土面積，不同地方存在著諸多差異，很難用一個模式或者單一的數(shù)量指標(biāo)來統(tǒng)一安排。只有融入到大食物體系中，我們才可能真正實現(xiàn)大食物安全。所以，大食物體系構(gòu)建應(yīng)以大食物安全觀為指導(dǎo)，這意味著我們必須根據(jù)各地實際資源情況，采取實事求是、因地制宜的多元化農(nóng)業(yè)體系，而不是一成不變的單一體系。我們需要深刻反思以往過度西方化的政策體系的根源所在，才有可能做出真正意義的調(diào)整。在這個方面，因地制宜顯然至關(guān)重要，更何況我們還有另外一個概念，叫因時制宜。實際上，我們的食物消費已經(jīng)變得多元化，除了主糧外，人們現(xiàn)在有更多的選擇。我們要意識到，隨著時代的變化，人們的消費結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。我們客觀地看大食物體系，應(yīng)該看到國家在數(shù)量指標(biāo)上不斷調(diào)整，例如將不應(yīng)該作為主糧體系的大豆剔除出了主糧，但是還應(yīng)該對其他不再作為主糧體系的品種進(jìn)行調(diào)整。

　　大食物安全觀要求我們認(rèn)真的調(diào)整當(dāng)前的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，調(diào)整到綠色、生態(tài)化的多元方式上，這才能真正體現(xiàn)食物安全觀。隨著鄉(xiāng)村振興發(fā)展至今，中央在二十大之后提出了一個新的重要戰(zhàn)略思想，要把新型城鎮(zhèn)化放在新型縣域經(jīng)濟(jì)之中，在新型縣域中加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，不再像過去一線大城市那樣激進(jìn)的擴(kuò)張，這種激進(jìn)的城市化發(fā)展方式嚴(yán)重違反生態(tài)原則，破壞生態(tài)平衡，導(dǎo)致資源枯竭，環(huán)境嚴(yán)重污染。

　　當(dāng)前，農(nóng)業(yè)的面源污染造成這種發(fā)展方式是不可持續(xù)的。因此，我們要將糧食安全放在國家的綜合可持續(xù)安全中，才能形成綜合安全觀，做出系統(tǒng)性調(diào)整，我們的農(nóng)業(yè)安全和糧食安全才能夠得到保障。

　　我在談?wù)撨@些問題時，可能會有一些批評的聲音，但這是針對我們嚴(yán)峻現(xiàn)實問題的批評。歡迎大家多討論，將過去簡單的單一的數(shù)量型安全轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合多元、互相關(guān)聯(lián)的安全觀上。只有這樣，我們才能應(yīng)對當(dāng)前的全球化挑戰(zhàn)，乃至于各種不同方向的威脅，真正建立起我們的安全保障體系。

糧食安全不只是糧食的問題

　　一個時期以來，各個方面有關(guān)糧食安全的討論是很復(fù)雜的，也使糧食安全成為一個熱點問題。這使我回想起以前這幾十年，農(nóng)村改革與發(fā)展過程中有過四次關(guān)于糧食安全、耕地紅線等等問題的討論。在我能夠回憶到的有關(guān)影響因素中，似乎每一次的討論都不是糧食出了問題。

　　第一次關(guān)于關(guān)于糧食安全的討論發(fā)生在20世紀(jì)80年代中期。

　　我們知道，1982年開始推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，同時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展。從1982年到1984年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速增加，大量農(nóng)村勞動力離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)入這些設(shè)立在鄉(xiāng)村的企業(yè)務(wù)工，農(nóng)民的收入當(dāng)然有明顯的增長，同時也拉動了城市經(jīng)濟(jì)增長，這個大家都不否認(rèn)。但是1985年糧食減產(chǎn)，這是因為城市收入增加了以后，人們對副食品的需求增加，農(nóng)村中發(fā)生了很多自覺的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)民開始調(diào)減了糧食種植面積。而且，1984年糧食高產(chǎn)，那時候有些部門拒收、限收、壓級、壓價，農(nóng)民賣糧難等等這些現(xiàn)象發(fā)生，糧價也上不去，影響了農(nóng)民收入。所以1985年農(nóng)民就自發(fā)地調(diào)整了種植結(jié)構(gòu)，上了比較多的經(jīng)濟(jì)作物，減少了糧食種植面積，于是1985年糧食會落到約3.7萬噸，比上一年減少6.9%。

　　即使正常情況下，糧食產(chǎn)量也是有周期的，叫做兩豐一欠或者叫兩豐一平一欠，或者兩豐兩平一欠，基本上三年一個小周期，五年一個大周期。所以從1985年的情況看，本來是符合我們所說的兩豐一欠，或者兩豐一平一欠等等小周期規(guī)律的，但是卻引起了很大的爭論，主要的爭論是認(rèn)為糧食安全會影響全局。其實不是糧食當(dāng)時的產(chǎn)量不夠了，而是因為當(dāng)時農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展起來以后，它在市場上所表現(xiàn)出的競爭力，幾乎不用國家批什么土地，就是自己村里邊的企業(yè)占了自己本村的土地，自己用了本村的勞動力，原來農(nóng)村集體有點現(xiàn)金結(jié)余，就變成了投入的資金，所以土地、勞動力、資金三要素基本上都是自己的，它完全不在國家控制范圍之內(nèi)，因此跟當(dāng)時城市的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)就有一些矛盾。

　　所以客觀地看1985年第一次關(guān)于糧食安全問題的討論本身，并不是糧食問題引起的，盡管那一次糧食確實有減產(chǎn)，但主要原因是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，特別是農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展引起跟城市產(chǎn)業(yè)之間的競爭關(guān)系。所以那次就不是糧食的問題，而是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的問題 。

　　第二次關(guān)于糧食安全問題的討論，是在1995年前后。

　　中國在20世紀(jì)90年代中期開始融入全球化，大量引進(jìn)低端勞動力密集型的制造業(yè)，同時帶有一些污染的企業(yè)開始大面積進(jìn)入中國，當(dāng)然也開始帶動大量的農(nóng)村勞動力對外轉(zhuǎn)移，尤其是在90年代上半期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)出現(xiàn)了嚴(yán)重的不景氣，大量在農(nóng)村企業(yè)務(wù)工的勞動力流動外出打工。那時候有個美國的評論家叫萊斯特·布朗給了一個分析，認(rèn)為如果中國也像西方那樣進(jìn)入現(xiàn)代化，僅中國人要想像西方那樣擁有轎車，停車場就會占掉大量的面積，這樣中國的耕地就會大幅度減少，如果再想擁有私家車，就得修各種各樣的道路，又要大面積占有土地，這樣很難養(yǎng)活中國人。于是他提出了一個很有意思的討論話題，叫做“誰來養(yǎng)活中國”。后來當(dāng)然他又提中國的水資源也不夠。

　　所以，從1994、1995年前后，一方面是勞動力外出打工，另外一方面是中國加快了和全球化的融合，大量的勞動密集型產(chǎn)業(yè)進(jìn)入中國，確實形成了一些對土地的占有，再加上地方財政嚴(yán)重不足，靠土地變現(xiàn)支撐財政開支，所以這個耕地減少的趨勢確實存在。當(dāng)然一個外國人對中國的情況不是很了解，但其所提出的質(zhì)疑，也引起了國內(nèi)的一些討論。我們開始派人出去向國際社會做解釋，中國雖然在加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，工業(yè)化、城市化都在加速，但是當(dāng)時中國內(nèi)部測算，我們的糧食單產(chǎn)在大幅度提高，再加上技術(shù)手段的應(yīng)用，以及其他的生產(chǎn)力要素（比如化肥等等）投入越來越多，因此我們認(rèn)為中國人的糧食生產(chǎn)能夠保證自己需求是沒問題的。也就是這一次，我們開始把糧食的數(shù)量指標(biāo)，特別是單位面積產(chǎn)量的提升，當(dāng)成了一個重要的糧食安全的指標(biāo)。

　　當(dāng)然這一方面是回應(yīng)國際人士對我們提出的挑戰(zhàn)，另外一方面確實在90年代，開始強(qiáng)調(diào)“省長米袋子”、“市長菜籃子”等所謂農(nóng)業(yè)安全責(zé)任，要求地方政府為主承擔(dān)責(zé)任。雖然隨著這些責(zé)任下達(dá)、指標(biāo)下達(dá)給予地方政策優(yōu)惠，但是這些優(yōu)惠不足以讓地方干部愿意承擔(dān)這些責(zé)任。所以從那個時候開始，糧食問題的討論就相對來講更迫切了，但是本質(zhì)上看，這仍然還不是糧食的問題，因為這個階段的糧食并沒有明顯減產(chǎn)。90年代我當(dāng)時就因為這些討論，發(fā)表了一篇文章叫做——《糧食是問題但不是糧食的問題》，它主要是跟其他各方面的宏觀問題相關(guān)，比如說財政的補(bǔ)貼問題、生產(chǎn)資料購銷問題、農(nóng)業(yè)進(jìn)出口的問題等等，總之跟外貿(mào)及其他的財政金融等各方面都有關(guān)系。同時，農(nóng)村得到金融扶持的情況不那么樂觀，資金被金融機(jī)構(gòu)抽到城市，因為在城市資金周轉(zhuǎn)快，客觀上在要素結(jié)構(gòu)布局上確實出現(xiàn)了一些問題，但它不是糧食生產(chǎn)的問題。所以從第二次糧食安全討論上看，也還不是真正的糧食出了問題。

　　第三次關(guān)于糧食安全問題的討論是在三農(nóng)問題得到高度重視的2003年前后。

　　因為2001年美國爆發(fā)新經(jīng)濟(jì)泡沫崩潰的危機(jī)，大量美西方的產(chǎn)業(yè)資本紛紛流向中國，而這個時候各地特別是東部地區(qū)，大規(guī)模地征占土地，從2002年到2003年的土地征占速度是驚人的，中央三令五申發(fā)多道指示、多個文件強(qiáng)調(diào)執(zhí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，嚴(yán)禁濫征濫占土地等等，但實際上土地流失的速度非常快。所以在外資大舉進(jìn)入中國，各地招商引資進(jìn)入高潮的情況之下，問題出在如何跟所謂國際接軌的過程中有效地實現(xiàn)控制或者自覺調(diào)控，而不是簡單的順著招商引資的步調(diào)走。這問題還是出在宏觀經(jīng)濟(jì)，出在宏觀政策，出在工業(yè)化城市化的發(fā)展上，不出在農(nóng)業(yè)上，但是又把它變成了一個關(guān)于農(nóng)業(yè)問題的討論，關(guān)于糧食問題的討論。這種情況之下，為了防止地方進(jìn)一步大規(guī)模征占土地，設(shè)定了一個18億畝的耕地紅線，強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)紅線不得突破。

　　可見，糧食安全問題的主因是大規(guī)模招商引資，濫征濫占耕地所造成的，而不是糧食產(chǎn)量出現(xiàn)了多么嚴(yán)重的問題。所以這是第三次關(guān)于糧食問題的討論，仍然不是糧食的問題，而是整個宏觀經(jīng)濟(jì)本身出現(xiàn)了一些不協(xié)調(diào)的情況。

　　第四次關(guān)于關(guān)于糧食安全的討論發(fā)生在2008年后。

　　中國在遭遇到2008年華爾街金融海嘯以后，緊接著2009年全球大危機(jī)，全球需求下降，直接影響已經(jīng)高度融入全球化的中國外向型經(jīng)濟(jì)拉動的增長方式，這種情況下，出現(xiàn)了實體經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重不景氣，資金析出實體經(jīng)濟(jì)進(jìn)入房地產(chǎn)，房地產(chǎn)的擴(kuò)張很大程度上仍然是要征占土地，這時候我們又允許各地把農(nóng)民的集體建設(shè)用地用于城市建設(shè)，甚至允許省內(nèi)跨市縣的調(diào)整耕地指標(biāo)，當(dāng)然就出現(xiàn)了因征占土地，甚至把這些本來應(yīng)該在城市郊區(qū)保住的基本農(nóng)田指標(biāo)劃到山上去。由此，房地產(chǎn)和過于激進(jìn)的城市化的快速增長，造成了當(dāng)時關(guān)于糧食安全問題的討論，還不是糧食本身出現(xiàn)了減產(chǎn)的問題，實際上正在一個糧食穩(wěn)定增長的時期。所以，第四次還是宏觀經(jīng)濟(jì)如何協(xié)調(diào)、如何有效調(diào)控的問題，而不是糧食問題。

　　我自己在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中做政策研究這么多年，從80年代一直到現(xiàn)在，我發(fā)現(xiàn)四次有關(guān)糧食安全問題的討論，沒有一次真的是因為糧食出了問題。我們在這個問題上提出了一個可能不太同于一般的觀點，尤其是針對2008年華爾街金融海嘯爆發(fā)，美國大量推出量化寬松政策以來所出現(xiàn)的情況，我們認(rèn)為和糧食安全真正直接相關(guān)的問題是——糧食金融化。

　　2008年華爾街金融海嘯爆發(fā)，當(dāng)年美國出臺了超級量化寬松政策，大規(guī)模增加流動性，而且流動性增加主要流向了大宗商品市場，就在這種情況之下出現(xiàn)了糧食價格暴漲，帶動了那些糧食對外依存度過高的發(fā)展中國家，特別是把自己的農(nóng)地面積更多的轉(zhuǎn)向了高附加值作物生產(chǎn)的國家，這些國家因糧食價格暴漲而進(jìn)口糧食困難了，因為它要支付更多的外匯。因此，越是按照國際市場來調(diào)整自己本國的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的國家，越是糧食對外依存度高的國家，越是遭遇到饑餓。特別是北非，以埃及為例，原來它的糧食是可以自給的，但是因為它的棉花種植是世界市場上比較受歡迎的作物，于是它的農(nóng)地大面積轉(zhuǎn)向棉花種植，糧食進(jìn)口就更高的依賴國際市場，當(dāng)國際市場價格大幅度上漲的時候，它進(jìn)口就困難了，于是埃及就發(fā)生了解放廣場運動等等。這其實是農(nóng)業(yè)的金融化、農(nóng)業(yè)的全球化本身所造成的安全問題。我們必須汲取這些教訓(xùn)，切忌空談糧食安全問題。

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