【本文摘自鄢一龍、白鋼、章永樂、歐樹軍、何建宇著：《大道之行：中國共產(chǎn)黨與中國社會(huì)主義》，中國人民大學(xué)出版社2015年2月出版。】

　　從橫向比較來看，中國政府是各國政府中“自主性”程度比較高的，以具有強(qiáng)大組織力的中共作為政治后盾，并且有強(qiáng)大的國有企業(yè)作為其經(jīng)濟(jì)自主性的基礎(chǔ)，不會(huì)像歐美政府一樣，輕易被強(qiáng)勢的社會(huì)集團(tuán)所“俘獲”。而正是這種“自主性”，使得中國政府能夠著眼于國家和民族的長遠(yuǎn)利益來制定規(guī)劃，推出各項(xiàng)政策。

　　然而，強(qiáng)“自主性”政府完全可能是服務(wù)于官僚集團(tuán)自身利益的政府，未必是服務(wù)于社會(huì)長遠(yuǎn)和根本利益的政府。中國政府之所以能在很大程度上做到“為人民服務(wù)”，其根本原因還在于執(zhí)政黨自身的“先進(jìn)性”與“代表性”。黨能夠提供未來的戰(zhàn)略愿景，并對(duì)各種社會(huì)利益進(jìn)行整合，形成全黨的意志，而這種意志通過人民代表大會(huì)制度，上升為國家的意志并得以執(zhí)行。只要執(zhí)政黨能保持“為人民服務(wù)”的本色，只要人大的轉(zhuǎn)換機(jī)制正常運(yùn)作，“自主性”就不會(huì)淪為官僚集團(tuán)的自私自利，而可以承載“先進(jìn)性”和“代表性”的精神。

　　不過，這一機(jī)制目前的運(yùn)作卻不無隱憂。第一，雖然從宏觀層面上看，“官”與“商”之間有諸多防火墻，但從微觀層面上看，又可能存在過多利益糾纏，從而可能扭曲政策的方向;第二，人大制度這一“轉(zhuǎn)換器”自身存在諸多張力，出現(xiàn)了某些階層被“過度代表”、一些階層缺乏代表的情況。

　　兩會(huì)中的“富豪代表”總是備受關(guān)注

　　從政治高度來認(rèn)識(shí)和解決黨政干部的“一家兩制”問題

　　中共領(lǐng)導(dǎo)下的職業(yè)治國者隊(duì)伍本身就是官與商之間的防火墻，資本集團(tuán)難以通過競選在體制內(nèi)進(jìn)行人事布局。然而，這只是宏觀的結(jié)構(gòu)。從微觀的運(yùn)作過程來看，防火墻已經(jīng)在一定程度上被侵蝕了。造成侵蝕的重要原因之一是普遍存在的“一家兩制”，即一個(gè)家庭或家族中有成員擔(dān)任黨政干部，另外有成員下海經(jīng)商。這樣權(quán)力在很大程度上就已經(jīng)“家族化”了，利益交換就可以在家庭或家族內(nèi)部完成。這樣就在社會(huì)層面弱化了政治的原則。

　　在政治權(quán)力行使中限制親屬關(guān)系的影響是個(gè)世界性的難題，即便是在個(gè)人主義文化較為興盛的歐美，也同樣面臨這一問題，更不用說“親親”傳統(tǒng)根深蒂固的中國了。中國古代的統(tǒng)治者就已經(jīng)對(duì)家族文化的政治影響作出限制。如科舉取士制度在很大程度上排除了家族勢力對(duì)官員任職資格授予的直接干預(yù);回避制度則在地理上弱化官員權(quán)力行使與其家族之間的關(guān)聯(lián)。經(jīng)過20世紀(jì)革命，中國的家族文化也已經(jīng)大大弱化。然而市場經(jīng)濟(jì)的興起，使得掌權(quán)者的家屬獲得了將影響力兌換成貨幣的新機(jī)會(huì)，社會(huì)變革過程中各項(xiàng)制度的不健全，更為這種影響力的發(fā)揮提供了很大空間。

　　《中華人民共和國公務(wù)員法》第五十三條規(guī)定：“公務(wù)員必須遵守紀(jì)律，不得有下列行為……(十四)從事或者參與營利性活動(dòng)，在企業(yè)或者其他營利性組織中兼任職務(wù)”。第一百零二條規(guī)定：“公務(wù)員辭去公職或者退休的，原系領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員在離職三年內(nèi)，其他公務(wù)員在離職兩年內(nèi)，不得到與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的企業(yè)或者其他營利性組織任職，不得從事與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營利性活動(dòng)。”但并沒有禁止或限制公務(wù)員家屬經(jīng)商的總體規(guī)定。只有一些較為特殊的產(chǎn)業(yè)對(duì)主管部門的公務(wù)員家屬的經(jīng)營進(jìn)行了限制，如《娛樂場所管理?xiàng)l例》第四條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)及其工作人員不得開辦娛樂場所，不得參與或者變相參與娛樂場所的經(jīng)營活動(dòng)。與文化主管部門、公安部門的工作人員有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系以及近姻親關(guān)系的親屬，不得開辦娛樂場所，不得參與或者變相參與娛樂場所的經(jīng)營活動(dòng)。”除此之外，有不少文件規(guī)定要求公職人員申報(bào)親屬經(jīng)商情況、在管轄行業(yè)就業(yè)情況、出國情況等，但這些規(guī)定往往過于模糊，管轄范圍不清，罰則不明。如果公職人員自己不出事，幾乎不可能發(fā)現(xiàn)或查處其親屬違規(guī)經(jīng)商狀況。從近年來紀(jì)檢部門查處的腐敗案件來看，從中央高層到基層，大量腐敗案件中都有“一家兩制”的原因。一些公職人員甚至用未成年子女或高齡父母的身份來牟取商業(yè)利益。

　　這一問題絕不僅僅是一個(gè)反腐問題，而更是涉及到了政治層面上的“先進(jìn)性”和“代表性”問題。如果黨政干部已經(jīng)在實(shí)質(zhì)上成為“老板”，在社會(huì)各階層中，其到底代表誰的利益，答案也就不言自明了。比如說，在勞資糾紛中，實(shí)質(zhì)身份是老板的黨政干部就未必有保護(hù)工人利益的積極性，而這最終會(huì)造成損害執(zhí)政黨的社會(huì)基礎(chǔ)的后果。持有大量房產(chǎn)的黨政干部當(dāng)然會(huì)反對(duì)房產(chǎn)稅，更會(huì)反對(duì)遺產(chǎn)稅，這就會(huì)導(dǎo)致利于國計(jì)民生的稅收政策遲遲無法出臺(tái)。

　　因此，“一家兩制”問題必須提高到一個(gè)政治性的高度來認(rèn)識(shí)，“家風(fēng)”不正，“政風(fēng)”難正。但要正“家風(fēng)”，需要更為嚴(yán)密的黨紀(jì)國法。當(dāng)前對(duì)于公務(wù)員及其家屬經(jīng)商的規(guī)定線條過粗，但最大的問題還是政治高度不夠，只是從“反腐敗”的技術(shù)考慮來進(jìn)行規(guī)定。在我們看來，當(dāng)前的管理模式過于寬松，應(yīng)當(dāng)建立更為嚴(yán)格的黨政干部親屬經(jīng)商影響力評(píng)估制度。

　　具體而言，黨政干部申報(bào)一定范圍內(nèi)的親屬經(jīng)商狀況是最基本的要求，紀(jì)檢部門需研究，親屬經(jīng)商是否處于該干部管轄范圍之內(nèi)，是否可能借助該干部權(quán)力或利用其影響力來獲得利益，只要存在較大的蓋然性，哪怕沒有現(xiàn)實(shí)的權(quán)錢交易，也應(yīng)該影響該干部的升遷。該干部要么勸說自己的親屬退出生意，要么接受自己得不到升遷，甚至降職的結(jié)果。這種評(píng)估需要比較細(xì)致的規(guī)則，比如說親屬的范圍，“生意”內(nèi)容的界定，“影響力”的評(píng)估，均非易事。因此，有必要通過廣泛的試點(diǎn)，來探索監(jiān)管和評(píng)估的規(guī)則，再在全國范圍內(nèi)推廣。這在表面上沒有限制黨政干部親屬經(jīng)商，但實(shí)際上可以起到這樣的效果。干部級(jí)別越高，規(guī)則就要越為嚴(yán)格，因?yàn)檫@時(shí)候親屬能更為容易地借助該干部的影響力來獲得利益。

　　不對(duì)“一家兩制”做出限制，執(zhí)政黨的“先進(jìn)性”就會(huì)打折扣，“代表性”就會(huì)被扭曲，“純潔性”更會(huì)成為問題。源頭的污染是最大的污染，不可掉以輕心。

　　《大道之行：中國共產(chǎn)黨與中國社會(huì)主義》，中國人民大學(xué)出版社2015年2月出版

　　各級(jí)人大必須加強(qiáng)自身的“描述代表性”

　　在解決好源頭的問題之后，人大作為黨的意志和國家意志之間的轉(zhuǎn)換器的角色就值得進(jìn)一步研究。目前對(duì)人大存在的結(jié)構(gòu)性問題有兩種不同的診斷：第一種是認(rèn)為人大在“代表的廣泛性”上出現(xiàn)了問題，表現(xiàn)在人大代表中官員與商人的比例過高，變成了一個(gè)官商俱樂部，這種意見要求一種“描述性的代表制”(descriptive representation)，要求人大代表的結(jié)構(gòu)大體上能反映人民的社會(huì)構(gòu)成;第二種是認(rèn)為人大代表個(gè)人的身份并不是那么重要，一個(gè)律師身份的人大代表可以代表資本家，也可以代表工人，關(guān)鍵在于他和哪些群體之間建立了代表和被代表的關(guān)系，因此問題不在于代表的身份是精英還是草根，而在于選舉機(jī)制要具有實(shí)質(zhì)性、人大代表有充分的參政議政權(quán)、選民對(duì)人大代表的問責(zé)機(jī)制要落實(shí)。

　　這兩種表述的背后是對(duì)人大作用的不同定位。第一種定位以“黨的領(lǐng)導(dǎo)”為前提，認(rèn)識(shí)到人大是將黨的意志轉(zhuǎn)化為國家意志的轉(zhuǎn)換器。在這一視野下，人大代表個(gè)人的參政議政能力并不是最重要的，關(guān)鍵是人大作為一個(gè)整體，要反映出人民的構(gòu)成結(jié)構(gòu)，從而賦予這種轉(zhuǎn)換以更大的權(quán)威性。第二種定位則更重視人大作為“權(quán)力機(jī)關(guān)”的實(shí)質(zhì)定位，希望人大超越將黨的意志轉(zhuǎn)化為國家意志的轉(zhuǎn)換器的定位，與選民之間建立更為緊密的代表關(guān)系。從這一定位出發(fā)，一些人大代表走向“專職化”，設(shè)立工作室聽取選民日常意見和建議的做法，獲得了較多的肯定。

　　然而，從2010年《代表法》的修正來看，“人大代表專職化”的思路顯然遭到了否定。《代表法修正案》規(guī)定，代表不脫離各自生產(chǎn)和工作崗位。這一修正的邏輯不難理解。如果人大代表專職化，其綜合民意得出的結(jié)論如果與黨組織不一致，就會(huì)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性沖突，這對(duì)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”會(huì)構(gòu)成削弱作用。《代表法修正案》在實(shí)質(zhì)上重申了中國政制的基本邏輯，即黨對(duì)民意的整合是第一位的，而人大對(duì)于民意的整合是輔助性的。借用王紹光的說法，中國的民主是偏重內(nèi)容與實(shí)質(zhì)的代表型(representational)民主，而不是偏重形式和程序的代議型(representative)民主。按照代議型民主的思路，向選舉產(chǎn)生的人民代表賦權(quán)才是正道，依靠未經(jīng)過人民選舉產(chǎn)生的執(zhí)政黨來整合民意，在形式和程序上都不太說得通。但如果單看形式和程序的話，就無法理解執(zhí)政黨在日常政治生活中的民意收集和民意整合活動(dòng)(如調(diào)查研究、政治報(bào)告的起草)的重要性。如果第二種思路行不通，那么勢必要回到第一種思路，人大必須加強(qiáng)自身的“描述代表性”，以更好地承擔(dān)“轉(zhuǎn)換器”的角色。從這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來看，當(dāng)下從中央到地方的人大代表構(gòu)成顯然是出現(xiàn)了“描述性”不夠的問題，真正的一線工農(nóng)代表數(shù)量少，官商比例過高，一些地方工人與農(nóng)民代表的名額還經(jīng)常被商人擠占，掛羊頭賣狗肉。如果這一現(xiàn)狀不改變，人大的角色定位就會(huì)處于尷尬的境地，既不符合“代表型民主”的思路，也不符合“代議型民主”的思路。

　　從總體上看，中國代表制政治的核心還在于中國共產(chǎn)黨如何保持“代表性”與“先進(jìn)性”。問題的關(guān)鍵仍然是中共如何對(duì)多元的社會(huì)利益進(jìn)行認(rèn)識(shí)和綜合。這首先需要中共在自身的成員構(gòu)成上保持一定的“描述性”——黨不能成為一個(gè)社會(huì)精英的俱樂部，一線的工人與農(nóng)民必須在黨內(nèi)保持相當(dāng)大的比例，這樣工人與農(nóng)民關(guān)心的問題在黨內(nèi)才能得到重視;其次，發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，讓基層和一線的黨員的意見能夠獲得順暢的表達(dá)渠道，這就需要充分發(fā)揮黨代會(huì)和黨代表的作用，需要“群眾路線”活動(dòng)的常態(tài)化，需要黨員在黨內(nèi)的言論自由獲得保障;再次，就是要嚴(yán)格限制黨政官員的“一家兩制”，使其決策和政策執(zhí)行較少受到特殊利益的影響。如果黨對(duì)民意的解讀和綜合是比較準(zhǔn)確的，黨的路線、方針、政策也就具備了科學(xué)的基礎(chǔ)，具有更大的可接受性。

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