產(chǎn)權(quán)制度是現(xiàn)代國家制度的基礎(chǔ)。它不僅構(gòu)成國家基本經(jīng)濟(jì)制度的核心，也是決定財(cái)政制度形態(tài)的關(guān)鍵。以公有制經(jīng)濟(jì)為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，這是我國基本經(jīng)濟(jì)制度的內(nèi)涵。這意味著，在我國的社會產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，公共產(chǎn)權(quán)是主體。盡管在流量層面，如國民生產(chǎn)總值中民營經(jīng)濟(jì)占比重超過60%，但在存量層面，如在包括土地、礦產(chǎn)等自然資源的國民財(cái)富中，公共的依然占主體，或者國有，或者集體所有。從經(jīng)濟(jì)學(xué)維度來觀察，在這種社會產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，大量生產(chǎn)要素是公共的。在分配原則轉(zhuǎn)向與市場經(jīng)濟(jì)要求相吻合的按要素貢獻(xiàn)分配原則下，社會中應(yīng)有大量公共性的要素收入，或歸于國家，或歸于集體。從傳統(tǒng)理論來觀察，生產(chǎn)資料公有制，即使在市場經(jīng)濟(jì)條件下，也應(yīng)是有利于分配公平的。而現(xiàn)實(shí)的狀況卻是相反。一方面，我國堅(jiān)持公有制經(jīng)濟(jì)為主體，另一方面，卻出現(xiàn)了日益嚴(yán)重的分配公平問題。不僅如此，從財(cái)政的視角來看，公有制經(jīng)濟(jì)未在財(cái)政上充分體現(xiàn)出來，除了地方財(cái)政擁有較多的國有土地出讓收入等公共產(chǎn)權(quán)收入之外，財(cái)政整體上是以稅收為主的。所有者放棄了大量的要素收入，或用來招商引資，或因資本與公權(quán)相勾結(jié)，本來公共的收入隱性地以各種方式落入了少數(shù)人的腰包，使這些人加速成為社會的富裕階層。“清費(fèi)立稅”一直是上個世紀(jì)90年代“費(fèi)改稅”以來堅(jiān)持的原則，治理亂收費(fèi)是正確的，若轉(zhuǎn)向“唯稅論”，無疑會使財(cái)政制度變遷與產(chǎn)權(quán)制度脫節(jié)。照理來說，我國存在“所有者國家”與“稅收國家”并立的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而現(xiàn)實(shí)的變化卻在向“稅收國家”演變。上層建筑的變化與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的存在是背離的，這在財(cái)政上得到了明顯的印證。在我國現(xiàn)實(shí)條件下，這種背離蘊(yùn)藏著相當(dāng)大的公共風(fēng)險——加速貧富分化。

　　在我國，國家的財(cái)政收入被區(qū)分為稅收收入與非稅收入兩大類。在理論研究中，以稅收作為國家財(cái)政主要來源的國家被稱為“稅收國家”，稅收國家通常是在私有制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，征稅權(quán)與私人產(chǎn)權(quán)之間必須取得某種平衡，憲政與法治原則是稅收國家所認(rèn)可的基本規(guī)則。而以國家所有權(quán)收益作為國家財(cái)政主要來源的國家被稱之為“所有者國家”，所有者國家是以公有制經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的，生產(chǎn)資料被國家和集體占有，個人僅僅擁有少量的消費(fèi)資料。在當(dāng)今世界，沒有純粹的稅收國家和所有者國家。經(jīng)過改革開放，我國走向了混合所有制經(jīng)濟(jì)，公所有權(quán)與私所有權(quán)通過產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)化日漸混合運(yùn)行。源自于公所有權(quán)的公共產(chǎn)權(quán)收入，是我國非稅收入的主要組成部分。公共產(chǎn)權(quán)不同于國家的征稅權(quán)，它是國家基于公共財(cái)產(chǎn)所有者的身份通過產(chǎn)權(quán)交易或營運(yùn)而取得的各種收入。

　　稅收具有強(qiáng)制性特征，其所以如此，是因?yàn)槎愂赵诒举|(zhì)上是基于國家的征稅權(quán)而對產(chǎn)權(quán)主體財(cái)產(chǎn)的依法剝奪。從歷史淵源看，稅收從來都是針對私有制的產(chǎn)權(quán)主體而言的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，稅收日益被淡化，甚至一度被取消，就是緣于當(dāng)時私有制經(jīng)濟(jì)的消失。當(dāng)公有制經(jīng)濟(jì)成為清一色的時候，稅收存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不復(fù)存在，“稅收國家”漸漸隱去，“所有者國家”走上前臺。這意味著財(cái)政主要來源從強(qiáng)制性的“稅收”變?yōu)榛谪?cái)產(chǎn)關(guān)系的產(chǎn)權(quán)“收益”。我國市場化改革以來，稅收日漸成為主要的財(cái)政來源，不是因?yàn)槎愂崭?ldquo;規(guī)范”，而是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生了變化，民營經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，非國有產(chǎn)權(quán)日益擴(kuò)大，國家“征稅權(quán)”的運(yùn)用就成為不可避免的事情。當(dāng)國家的征稅權(quán)從企業(yè)向居民家庭擴(kuò)展的時候，往往伴隨著國家與個人關(guān)系的調(diào)整變化，民主與監(jiān)督的需求就會凸顯出來，對征稅權(quán)的制約也會同時強(qiáng)化。近幾年來，我國民眾對稅收關(guān)注度的提升是與此相關(guān)聯(lián)的。西學(xué)東漸，財(cái)政理論也不例外，在財(cái)政收入籌集上，日漸偏好稅收，非稅的收入形式漸漸地被打入另冊，壓縮其存在的空間。而我國一個最大國情是，基本經(jīng)濟(jì)制度與國外市場經(jīng)濟(jì)國家不同，公共產(chǎn)權(quán)廣泛存在，其固有的“收益權(quán)”一旦隱性放棄，其對分配產(chǎn)生的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了市場競爭所帶來的“馬太效應(yīng)”。我國當(dāng)前面臨的分配困境與此是密不可分的。

　　國家以公共財(cái)產(chǎn)所有者的身份占有社會財(cái)富并廣泛參與經(jīng)濟(jì)生活的情況多見于實(shí)行社會主義經(jīng)濟(jì)制度的國家，公有經(jīng)濟(jì)、公共產(chǎn)權(quán)在社會主義經(jīng)濟(jì)制度中具有崇高的法律地位。然而，從對財(cái)政收入的貢獻(xiàn)來看，則不盡然。一方面，公共產(chǎn)權(quán)收入對財(cái)政收入的貢獻(xiàn)極為有限;另一方面，國家對公共產(chǎn)權(quán)收入征集的態(tài)度并不像針對私有經(jīng)濟(jì)主體的征稅那樣嚴(yán)格，這與公共產(chǎn)權(quán)在全社會財(cái)富中的占有狀況極不匹配。改革開放35年來，國家對于公共產(chǎn)權(quán)問題缺乏系統(tǒng)的法律規(guī)制，在公共產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)化、市場化過程中已經(jīng)滋生了大量的腐敗、權(quán)力濫用和國有財(cái)產(chǎn)流失等現(xiàn)象。從長期看，如果這種狀況不能得到糾正，社會公正、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及中國特色社會主義制度建設(shè)的實(shí)踐都可能因?yàn)楣伯a(chǎn)權(quán)收益隱性放棄導(dǎo)致分配問題惡化而毀于一旦，這種潛在風(fēng)險正在日益顯性化。

　　對于公共產(chǎn)權(quán)的收入問題，目前在國內(nèi)學(xué)術(shù)界少有人問津。土地財(cái)政引起社會廣為關(guān)注，實(shí)質(zhì)上是公共產(chǎn)權(quán)收入的形成與分配問題，但大多注重表象，與房價關(guān)聯(lián)在一起，簡單歸結(jié)為地方政府的一種牟利行為。至于基本經(jīng)濟(jì)制度衍生出來的公共產(chǎn)權(quán)收入至今仍未納入理論的視野，即使涉及到的諸如土地、礦產(chǎn)、國企等公共產(chǎn)權(quán)收入的研究，也是基于政策的考量和局限于某一方面，缺乏著眼于整體的深入的基礎(chǔ)性研究。公共產(chǎn)權(quán)收入是以公有制經(jīng)濟(jì)為特點(diǎn)的中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)制度中的一個核心問題，許多理念和原理性的問題還未解決。擺在讀者面前的《公共產(chǎn)權(quán)收入問題研究》填補(bǔ)了我國這方面研究的不足，尤其在公共產(chǎn)權(quán)收入及其公共性的基礎(chǔ)理論與實(shí)證研究方面具有一定的開拓性與創(chuàng)新性。

　　從理論層面看，在比較馬克思主義產(chǎn)權(quán)理論與新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論的基礎(chǔ)上，該書剖析了公共產(chǎn)權(quán)的概念，分析了公共產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)生、壯大或消亡的內(nèi)在的“國家理性”，認(rèn)為在公共(社會)理性不斷發(fā)育的時代，國家理性必須回應(yīng)來自社會公眾的(公共理性)訴求。為此，需要重新解釋和定位公共產(chǎn)權(quán)存在的價值、目的和方式，必須證明“社會以國家為媒介對公共產(chǎn)權(quán)的占有是為每一個社會成員的自由與發(fā)展創(chuàng)造條件的占有”，從而用基于公共產(chǎn)權(quán)所有者身份所取得的收入回饋民眾以彰顯公共產(chǎn)權(quán)內(nèi)在的公共性。

　　《公共產(chǎn)權(quán)收入問題研究》一書提出應(yīng)當(dāng)在稅收之外更加重視公共產(chǎn)權(quán)收入在國家財(cái)政收入中的地位。公共產(chǎn)權(quán)收入與稅收收入并立存在的公共性，是有待于深入研究的重大課題。稅收是國家占有的社會資源，除了用于當(dāng)期公共消費(fèi)的那部分之外，稅收用于公共投資同樣會形成公共產(chǎn)權(quán)。是更多地依靠稅收來擴(kuò)大財(cái)政規(guī)模，還是通過稅收的使用——公共投資形成的公共產(chǎn)權(quán)來取得相應(yīng)的收入，并不是一個非此即彼、黑白分明的問題，二者可以包容，在不同條件下權(quán)衡選擇。世界上的國有化、私有化運(yùn)動都不是直線式的，而是圓周式的循環(huán)。稅收國家、所有者國家，這兩者更像是鐘擺的兩極，現(xiàn)實(shí)的運(yùn)動總是在這兩者之間。風(fēng)險社會的來臨，推動財(cái)政規(guī)模擴(kuò)大，著名的“瓦格納定律”對此做了實(shí)證描述。從財(cái)政規(guī)模占國民生產(chǎn)總值的比例來看，發(fā)達(dá)國家比100年前至少提高了30個百分點(diǎn)。所謂的福利國家，不過是收了更多的稅收，更多地用在當(dāng)期的公共消費(fèi)。北歐國家近一半的GDP交給了政府，私人產(chǎn)權(quán)差不多是在給國家“打工”。稅收強(qiáng)化了私人產(chǎn)權(quán)的公共性。而所有者國家意味著稅收更多地用在公共投資上，稅收擴(kuò)大了公共產(chǎn)權(quán)，同時也可能弱化稅收對私人產(chǎn)權(quán)的未來負(fù)擔(dān)。從動態(tài)的歷史過程來看，財(cái)政是不同產(chǎn)權(quán)之間的轉(zhuǎn)化器，也是歷史存量與當(dāng)期流量的黏合劑。所有制、產(chǎn)權(quán)制度、分配制度、財(cái)政制度都是公共性的載體，其作用如何發(fā)揮依特定歷史階段的公共風(fēng)險而定。

　　總體而言，該書對于我國公共產(chǎn)權(quán)和國家所有權(quán)的相關(guān)學(xué)術(shù)研究和法治實(shí)踐具有重要的參考價值，值得一讀。從我國全面深化改革、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的背景來看，產(chǎn)權(quán)制度還是一個新課題，尤其是對于公共產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的很多問題還有待我們深入研究。

　　(本文是財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長劉尚希為《公共產(chǎn)權(quán)收入問題研究》一書作的序，刊發(fā)時略有刪節(jié))

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