今年，地方政府發(fā)債額度達到4000億元，并有10個省市開始試點“自發(fā)自還”地方債，總規(guī)模為1092億元。

　　所謂自發(fā)自還，是指試點地區(qū)在國務院批準的發(fā)債規(guī)模限額內，自行組織本地區(qū)政府債券發(fā)行、支付利息和償還本金。自發(fā)自還地方債的規(guī)模僅占全年地方債發(fā)行規(guī)模的27%。雖然占比不大，但是“當家才知柴米貴”，“自發(fā)自還”發(fā)債模式的探索，或將促使地方政府更加合理地配置資源，為潛伏已久的地方債務風險打通一條“引水渠”。

　　根據國家審計署的數據，今年地方政府負有償還責任的債務中，將有近2.4萬億元需要償還。而更為嚴峻的現實是，隨著土地出讓金收入的下降，依靠拍賣土地來籌資的模式難以為繼，地方政府今后還能依靠什么還債?地方債的危機時刻到了嗎?

　　“自發(fā)自還”降低地方融資成本

　　自從5月21日財政部發(fā)布通知，允許10個省市地方政府試點地方政府債券自發(fā)自還以來，截至8月5日，已經有廣東、山東、江蘇和江西4省順利完成了地方債發(fā)行。

　　值得關注的是，8月5日完成發(fā)行的江西地方債，其3個不同期限的地方債的中標利率水平，只比同期限的國債收益率高2個基點，而且也比財政部代發(fā)的地方債利率水平低得多。

　　“江西省政府債券的招標結果并不遜色于已經發(fā)行債券的一些東部沿海省份，比今年江蘇地方債的利率還要低，堪稱‘中部樣板’，或將給接下來要發(fā)債的其他兄弟省份以激勵。”江西的一位業(yè)內人士評述道。

　　實際上，已經成功發(fā)行債券的4個省份中，山東省的地方債利率最低，甚至還低于同期限的國債收益率。

　　地方政府首次試點自發(fā)自還地方債，債券利率反而比國債利率還要低，這不符合債券定價的一般規(guī)律。一般而言，債券風險越高，利率越高;反之亦然。論風險，地方政府的風險肯定高于中央政府，因此自發(fā)自還的地方債券利率也應該比國債高才是。

　　對此，業(yè)內人士分析，出現這一結果，有可能是因為當地銀行等金融機構爭相認購地方政府債券所致。這樣一來，“自發(fā)自還”的地方債券利率，要比之前作為地方政府舉債主體——地方融資平臺所發(fā)的融資平臺債的利率低很多。

　　中國社科院財經戰(zhàn)略研究院財政審計研究室主任汪德華告訴《中國經濟周刊》：“地方融資平臺公開發(fā)債募集資金的利率非常高，一般在 7%~8%左右，這實際上加大了地方財政的負擔。從4個試點省份發(fā)行的自發(fā)自還債券來看，確實大幅度降低了地方政府的財政負擔，應該說試點這個方向還是很積極的。”

　　地方債并未超過警戒線 政府仍有大量資產可償債

　　中原地產市場研究部最新統(tǒng)計數據顯示，7月份，北上廣深4個一線城市，和成都、大連、合肥、南京、武漢等近40個二線城市在內，土地出讓金合計為1054億元，比2013年同期的1953億元下降46%。

　　消息一出，引發(fā)各方人士對地方政府償債能力的擔憂。再加上日前審計署公布的數據，從2013年6月底至2014年3月底，已有9個省份超8億元的債務逾期未還，這更加劇了業(yè)內地方政府債務違約的擔憂：中國會發(fā)生地方債務危機嗎?

　　接受《中國經濟周刊》采訪的財政部財科所副所長劉尚希(微博)對此持樂觀態(tài)度：“肯定會有一定的影響，但未觸及危機的程度。目前地方政府的土地收入雖然在減少，可能會增大一些地方政府的償債壓力。但是，地方政府可以有針對性地調整財政支出結構來應對。”

　　而能否發(fā)生債務危機，還要看地方政府的償債能力。許多市場人士認為，地方政府財政收入、地方政府性基金收入(主要是土地出讓金)是其最直接、最主要的償債資金來源。而當前土地和房地產市場走勢漸弱，靠土地出讓金能夠籌集的資金越來越少，由此市場人士開始擔憂地方政府的還債能力。

　　國家統(tǒng)計局原局長李德水則認為判斷地方政府的債務風險需要更謹慎。7月22日，李德水在中國國際經濟交流中心第61期“經濟每月談”上表示，地方債并不可怕，要把資產和負債都搞清楚，才能夠判斷地方債風險的大小。

　　“如果光講債務不看資產，怎么知道究竟有多大風險。我們的地方資產評估過嗎?有幾個地方政府建立了準確的資產負債表?”李德水認為光看債務這么大，就判斷地方政府還債有風險是不準確的，還要看地方政府有多少資產。

　　劉尚希也認為，除了土地之外，地方政府還有大量的資產，國企還有大量的經營收益。“即便如此，中央和地方的債務加起來也沒有突破60%的國際警戒線，中央和地方現在的債務加起來還不到50%。”劉尚希說。

　　而針對目前地方政府通過借新債來還舊債的質疑，劉尚希也認為不必過分炒作。“借新還舊，是沒有問題的。”劉尚希肯定地告訴《中國經濟周刊》，可以用現發(fā)的新債去還舊債。 “即便是中央發(fā)的國債，相當一部分也是以新還舊。這不是什么新奇的事，很多國家都是這么做的。”

　　《預算法》修訂或頒地方債“準生證”

　　盡管始自2009年起，地方政府就公開發(fā)行地方債，但地方政府發(fā)行債券的主體資格仍存在爭議。

　　2009年2月17日，十一屆全國人大常委會第十八次委員長會議聽取了關于《國務院關于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報告》有關情況的匯報，該報告首次提出由中央代發(fā)2000億地方債。當時就有人質疑：“《預算法》沒有規(guī)定地方政府有權發(fā)債的。”

　　汪德華向《中國經濟周刊》表示：“原則上，不是通過地方融資平臺借貸的模式，法律上是不允許的，因為《預算法》不允許地方政府借債。”

　　《預算法》規(guī)定地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。但現行《預算法》并沒有堵死地方政府發(fā)債，其規(guī)定是除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。

　　由于受到2008年金融危機的影響，鑒于當時地方財政吃緊，2009年3月，國務院決定2009年由財政部代地方政府發(fā)行2000億元的地方政府債券，模式采取財政部“代發(fā)代還”。2011年，上海、深圳、廣東、浙江4地被批準嘗試自發(fā)政府債券，但仍由財政部代還，2012年，江蘇和山東兩個省份也加入此項試點。

　　但是，“代發(fā)代還”和“自發(fā)代還”模式均由財政部代辦還本付息，始終因存在“上級兜底，中央信用背書”缺乏市場基因而遭詬病。于是，從今年開始，國務院批準10個省市地方政府試點地方政府債券“自發(fā)自還”。

　　“現在進行的自發(fā)自還試點，就是規(guī)范政府舉債融資制度，開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司的政府融資職能。對地方政府債務實行限額控制，分類納入預算管理。”汪德華說。

　　劉尚希認為，原來中央代地方發(fā)債，還債的責任也是地方;現在地方自己發(fā)債，還債的責任也是地方，只是發(fā)債方式的一個變化，“最大好處走向透明，試點辦法對發(fā)行規(guī)模、期限結構、利率確定都有嚴格的規(guī)定，這有利于控制地方債務的風險。”

　　多位業(yè)內人士認為，地方政府直接發(fā)債，而不是通過融資平臺舉債，這是將地方政府債務分類納入預算的開端。

　　另外一方面，地方債試點的推進也迫使《預算法》修訂工作提速。

　　據知情人士向《中國經濟周刊》透露，我國《預算法》的修訂從2004年就已經開始，至今已經10年。最近幾年《預算法》的修訂，爭論最大的就是地方債。“據我了解，《預算法》的修訂經過多次審查，目前在建立地方發(fā)債制度方面已經取得共識。這些共識已經體現在最近要提交人大常委會審議的四審稿中。”該知情人士稱。

　　對地方債應進行日常動態(tài)監(jiān)控

　　有媒體報道稱，從2009年重啟地方政府債券以來，截至2013年，我國發(fā)行了94只地方政府債券，總融資金額達8500億元，加上今年即將發(fā)行的4000億元，僅地方債的融資規(guī)模就將達到1.25萬億。

　　如何做好地方債務風險控制成為業(yè)內關注的焦點，多位接受本刊采訪的專家表示，解決問題的核心就是規(guī)范財政管理體制。

　　汪德華建議：“規(guī)范財政管理，首先要把地方債務的底數摸清楚，現在的債務底數是通過審計署去摸的，毫無疑問，這種統(tǒng)計方式未來不可持續(xù)。針對地方債要進行日常動態(tài)的監(jiān)控，要有一個科學的債務統(tǒng)計。”

　　“其次，地方債務要公開，有什么樣的債務，債務的期限，總額，規(guī)模，結構，這些都應該要公開，公開以后才能知道這個債務的風險多大。第三，債務的償債資金來源情況怎么樣，錢財怎么來，也需要統(tǒng)一考慮。第四，通過加快政務會計改革，盡快形成一個科學的債務確認準則，讓債務的統(tǒng)計、管理，有據可循。”汪德華說。

　　汪德華認為逾期未還債務，可能是現金流出了問題。他建議現在可以啟動專項債制度，“專項債就是以一些項目為支撐借債。這個可能是當前需要重點考慮的一個方向，以解決逾期未還債務可能形成的風險。”

　　10省市地方債試點之后，可以預見，下一步將會在全國各省份全面鋪開。但是，發(fā)債雖易，還債不易，對于地方債而言，還是要且行且珍惜。

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