成型：20世紀90年代中后期

　　類似事件發展到上世紀90年代中后期后，從以廣東省佛山南海市口岸辦公室原副主任汪峰、北京城鄉建設集團原副總經理李化學和廣東省南海市置業公司原經理李繼祥為代表的樣本可以看出，此時已經到了“裸官”外逃的成型階段。

　　外逃前，李化學擔任北京城鄉建設集團副總經理。1999年12月案發后，北京市紀委開始審查其經濟問題。感覺到危險的李化學經由深圳坐船前往香港，隨后直飛到新西蘭。無論是外逃路線還是目的地，李化學都經過了精心策劃。

　　李化學提到六年前即做了外逃準備。1993年，他以申請參加悉尼奧運會項目競標為由，攜情婦前往澳大利亞，之后其情婦留在了新西蘭。他在新西蘭購買了高檔住宅，與情婦在當地生有子女。

　　除了安排情婦作外應，他在澳大利亞的二哥、二嫂亦是其外逃的接應者，以他們為控股股東共同在當地注冊公司。1995年，北京城鄉建設集團將2700萬元用于項目開發的資金匯入該公司。

　　2002年，李化學被北京市第一中級法院判處無期徒刑，其受賄和貪污總額達1333萬元。據了解，此案也是截至當時北京市市屬單位涉案人員級別最高、局級干部中涉案數額最大，通過司法協助緝捕、引渡回國的第一案。

　　無獨有偶，涉案金額達3000萬元的汪峰外逃國度亦指向了新西蘭，這同樣是其與妻子蓄謀長時間后確定的目的地。外逃后，夫妻二人以8萬美元在新西蘭奧克蘭市購買了一家快餐店，并生下兩個孩子。

　　李繼祥的案件則完全具備外逃“裸官”之特征。其非法挪用4000萬元公款后，于2003年經香港出逃至澳大利亞。在出逃的四年前，其妻兒已于1999年移民澳國。他轉移資產的手段也十分典型：將挪用款項通過調匯公司、地下錢莊或隨身攜帶等方式轉往其他安全賬戶，再轉往澳大利亞購買別墅或存入家屬賬戶。

　　總結第二階段外逃貪官的特征，大致如下：

　　一、 籌劃時間長，準備精細;

　　二、 外逃攜款數額愈來愈巨大;

　　三、 轉移款項的手段越來越隱秘越成熟，地下錢莊成為他們最主要資產轉移工具;

　　四、 具備了妻兒在案發前移民國外的典型“裸官”特征;

　　五、 外逃公職人員以國有企業負責人為主。

　　高發：20世紀90年代末至今

　　上世紀90年代末至本世紀初期的幾年，貪官外逃到達了高發期。

　　中國人民銀行的直屬機構中國反洗錢監測分析中心一份《我國腐敗分子向境外轉移資產的途徑及監測方法研究》(下稱《轉移資產研究》)的報告確認：中國官員因為經濟犯罪外逃始于上世紀80年代。

　　該報告同時披露，公安部2006 年5 月公布的數據顯示，截至公布時間，中國已陸續緝捕到外逃的經濟犯罪嫌疑人320 人左右，直接涉案金額近700 億元。公安機關和有關部門掌握的仍在逃的外逃經濟犯罪嫌疑人有800人左右，潛在的經濟損失和他們實際非法轉移的資金數額不能完全準確地確定。

　　上述報告記錄的另一組數據更為驚人：“據中國社會科學院一份調研資料披露：從上世紀90年代中期以來，外逃黨政干部，公安、司法干部和國家事業單位、國有企業高層管理人員，以及駐外中資機構外逃、失蹤人員數目高達1.6萬至1.8萬人，攜帶款項達8000 億元。”

　　2005年8月，新華網刊發文章《外逃貪官帶走500億美元——專家：多管齊下打擊》引述的商務部調查報告數據為：近幾年來外逃官員數量大約為4000人，攜走資金約500億美元。

　　上述數據在2010年被商務部否認，中國反洗錢監測分析中心的數據來源也遭到質疑，被認為是未經證實的網上消息，但至今沒有一個權威部門站出來證實真實數據，從而導致中國外逃貪官的數量和攜帶款項數目成謎。

　　一組比較有明確消息源的數據是，2001年1月，最高檢察院和公安部聯合召開電視電話會議，部署追捕在逃貪污賄賂等職務犯罪嫌疑人的行動。新華社當日發布消息稱，“據不完全統計，目前有4000多名貪污賄賂犯罪嫌疑人攜公款50多億元在逃。其中，有的已潛逃出境，造成國有資產大量流失，使一些國有公司、企業難以為繼，社會危害十分嚴重。”

　　外逃貪官包含于在逃貪官的數量之中，但外逃貪官數量成謎，難以統計的“裸官”數量更是謎團。

　　公眾對“裸官”數字的追問，自“裸官”概念出現伊始，便從未停止，但亦從未獲得明確的官方答案。這個群體的規模，目前只能從各類零星報告中窺見端倪。但數據間的沖突，以及來自不同官方渠道的口徑分歧，使得權威數據仍然顯得曖昧不明。

　　2012年3月8日，馬馼受訪時表示，“恐怕這個統計數字(中國有多少‘裸官’)現在還拿不出來。”

　　最高檢察院工作報告記載，2007年在境內外追逃追贓上，對在逃的5724名職務犯罪嫌疑人已抓獲4547名，追繳贓款贓物244.8億多元。至2012年，通過加強反腐敗國際司法合作，完善境內外追贓追逃機制，最高檢會同有關部門追繳贓款贓物計77.9億元，抓獲在逃職務犯罪嫌疑人1631人。

　　對比2000年至2003年、2007年和2012年境內外追贓和追逃的數字可見：2000年至2003年，歸案的潛逃境內外的貪官人均攜款約430萬元;2007年，人均攜款約540萬元;2012年，人均攜款約480萬元。上述六個年份中，僅追回的贓款總計即達540億元左右，人均約480萬元。尚未歸案的外逃貪官和攜款數量，因為缺乏官方公開數據而難以統計。

　　在這一階段，外逃的官員有福建省工商行政管理局原局長周金伙、云南省原省委書記高嚴、陜西省政協原副主席龐家鈺、河南省煙草專賣局原局長蔣基芳、貴州省原經貿委副主任盧萬里、浙江省建設廳原副廳長楊秀珠、溫州市鹿城區原區委書記楊湘洪、廈門市原副市長藍甫、河南省高速公路局原局長童言白等人。

　　這個階段，貪官外逃已經完全具備“裸官”外逃的所有特征，其特點為：

　　一、 攜款數額陡升，向過億元方向發展，其中資本性外逃增多，已經嚴重影響到中國金融穩定和市場安全;

　　二、 外逃人員中官員數量激增，且級別越來越大;

　　三、 追贓和追捕難度越來越大，迫切需要加強國際反腐司法協助。

　　此外，金融領域內的國有企業高管或者關鍵部門的責任人，在外逃公職人員中所占比例龐大。這也成了影響中國金融穩定和形象的最主要因素。

　　金融行業重災區

　　除了國有企業負責人、中資駐外機構負責人和政府官員攜款外逃，金融行業內負責人或者主管人員外逃，成為貪官外逃的重災區。

　　在本報告所列舉的59人的外逃“裸官”名單中，金融行業占據24%，涉案數額高達將近18億元。這些人員中，年齡最小的案發時只有25歲(交通銀行寧波市分行辦事員方勇)，大部分犯罪嫌疑人在30歲至40歲之間，正值人生黃金階段。

　　其中，中國銀行廣東開平支行外逃窩案即是典型。

　　2001年10月初，中國銀行在首次對全國計算機實現聯網監控時，發現賬目存在高達4.82億美元聯行資金的缺口，事發地點被鎖定在廣東開平。當年10月12日，銀行方面發現中國銀行廣東開平支行前后三任行長許超凡、余振東、許國俊下落不明，隨即向有關部門報案。經公安機關的緊急偵查，發現涉嫌挪用巨資的這三任行長已潛逃到香港，隨后轉機到了加拿大、美國。

　　另一金融大案——中國銀行黑龍江省分行哈爾濱河松街支行原行長高山案，則將“裸官”的概念演繹得淋漓盡致(參見《財經》2007年第5期“高山逃亡800天”)。

　　心思深沉，外表踏實的高山，給同事制造了一個假象：妻子李雪在北京師范大學攻讀心理學碩士，女兒高山雪蓮則在河南鄭州的外祖母家。實際上，從2002年起，李雪在蘇格蘭愛丁堡大學學習心理學;高山雪蓮則已在加拿大溫哥華定居。

　　2004年12月，高山外逃。2005年1月4日，高山案發。此后查證，高山主要作案手段是票據詐騙，涉案總金額超過10億元。2012年8月13日，公安部網站顯示，高山回國投案自首。

　　今年9月29日，哈爾濱市中級法院公開開庭審理李東哲、李東虎、高山等七名被告人票據詐騙、挪用公款、合同詐騙、敲詐勒索、行賄、單位行賄、販賣毒品、容留他人吸毒一案。公訴機關指控，2000年至2004年間，李東哲、李東虎、高山伙同袁瑛、張立濱以非法手段占用26家存款單位存款276筆，共計28億余元，造成六家存款單位實際損失8億余元。李東哲、李東虎所控制五家車行累計貸款總額8億元，造成實際損失2億余元。

　　除了開平支行窩案和高山案，中國銀行北京勁松分理處原主任丁嵐與他人合謀詐騙1.76億元，于1999年8月3日從泰國押解回國;中國工商銀行重慶九龍坡支行楊家坪分理處原會計陳新，自1996年至2001年間采取虛增賬上資金、自制虛假單據的手段，將公款4000萬元挪入自己控制的賬戶中，案發前，攜帶現金及銀行匯票等699萬余元潛逃至緬甸、越南等地;此外，中國銀行南海支行丹灶辦事處原信貸員謝炳峰和麥容輝、北京市房山區河北信用分社原會計楊彥軍、交通銀行寧波市分行原辦事員方勇、建設銀行瑞安支行莘塍分理處原副主任金力成、建設銀行東莞分行金庫原保管員林進財和陳國強、農業銀行要塞支行原行長孫峰等人(見圖表1)。

　　綜合以上案例可見，金融行業公職人員外逃，具備了以下特征：

　　一、 犯罪金額在所有相關行業中最大;

　　二、 犯罪嫌疑人熟悉資產轉移和路徑;

　　三、 作案手段不為常人熟知，具備相當的專業性;

　　四、 犯罪嫌疑人學歷普遍較高;

　　五、 嚴重影響中國金融穩定、市場安全和社會穩定。

　　報告三：外逃途徑及潛在危害

　　通過對外逃路徑的剖析，不難發現這些貪官一步步“裸體做官”背后的外逃動機。兩者之間極易互相轉化的特性，更顯出“裸官”距離外逃貪官僅有“一步之遙”的說法，并非杞人憂天

　　“裸官”不一定是貪官，也不一定外逃，不過，外逃貪官的外逃路徑有跡可循：子女、配偶、親友、情人移居—資金轉移—擇機外逃，呈現“三步走”的模式，實則暗合了“裸官”這個群體的內部特征和邏輯聯系。

　　一.親屬先行

　　“裸官”的特征之一，即是安排配偶和子女定居國外。對于預謀外逃的“裸官”而言，這種安排無疑是最安全和最可靠的。這一步并不難實現。作為在境內利益訴求和政治資源的交換，諳熟此規則的中介公司，以及負責接應的業務客戶、生意關系均是這一步的鋪路石。

　　其中，子女的移居理由可以是留學，也可以是已經安排妥當的外出打工，配偶則通過陪讀、商業生意等借口隨之出走，甚至有時以假離婚的名義出境。這些官員只需熬到子女、配偶在留學或者工作過程中取得綠卡、加入國籍，最后一步就是其自身邁出國門。

　　例如，原河南服裝進出口公司總經理董明玉在出逃前，利用公司業務關系在美國為自己建立了生意關系，讓其妻兒打理美國的生意并獲得美國綠卡。這一模式同樣存在于高山、蔣基芳等大案中，在外逃之前，他們的妻兒均已提前至國外學習與定居。

　　余振東則在案發前就與妻子辦理了離婚手續，其妻通過已經接洽好的異國婚姻獲得美國綠卡。五年后，當她與丈夫“破鏡重圓”，一家人手持綠卡通關。同案中許超凡、許國俊也是以相同模式成功出逃。

　　值得注意的是，這些貪官的情婦也扮演了外逃過程中的重要角色。例如，在全國人大常委會原副委員長成克杰案中，其將情婦安排在香港定居，將巨額贓款都轉移到情婦名下。相比這些“裸官”的原配，情婦的身份不僅更為隱秘和自由，在從事境外商業活動以及資產轉移中，也更為便利。

　　二.資產隨后

　　究其根本，“裸官”之所以受到嚴控和輿論的質疑，是因為這種現象背后潛藏著巨大的危害。首要危害便是造成“資金外逃”的風險加劇。

　　總結外逃“裸官”案例可見，出逃前的大量資產轉移不僅是必經步驟，也是“裸官”外逃的根本初衷。

　　轉移資產的手段及方式多樣，概括起來大體有如下種類：現金走私，由官員直接隨身帶出境;通過合法金融系統的現金交易、賬戶付款、海外業務、貸款和其他金融交易實現交易套現;以貿易為掩護的方式，即非法所得通過進出口貨物，虛構或偽造進出口合同、海運單據、海關報關單和其他相關文件的方式套現;通過地下錢莊系統轉移資產;借助電子貨幣、網上金融服務以及股票期權、遠期外匯匯率合同等新的金融衍生品向境外轉移資產;通過設立海外空殼公司的方式轉移資產和套現。

　　2006年，中央編譯局主管的雜志《經濟社會體制比較》刊文稱，資金外逃是“生產資源由貧窮國家向富裕國家的流失”。除了加劇“資金外逃”的風險，上述文章還認為，“裸官”的潛在危害還在于，給貪污腐敗者提供了便利的退身之路，給其提供低風險獲利空間，是對貪污賄賂等犯罪的刺激和引誘，將直接威脅黨的廉政建設，損害黨的執政基礎。

　　《轉移資產研究》一文指出，“腐敗分子向他國轉移的財富被公認是外逃資本的重要組成部分。”不僅如此，外逃“裸官”向境外大量轉移資金，甚至也會加劇金融風險，沖擊金融穩定。金融機構內部人員巨額貪污、挪用并將資金轉移往往會危及該機構的持續經營和公眾信心，甚至帶來整個金融體系的震蕩——如廣東開平案和高山案就為中國銀行業帶來了極大的負面影響。

　　《轉移資產研究》認為，首先，轉移活動會造成資金的異常流動，影響利率和匯率的正常形成，擾亂金融市場，干擾國家的宏觀調控。其次，以資產轉移為目的的貿易和投資活動，會使有關行業不遵循市場規律和國家產業政策而調整，造成國家經濟結構的畸形發展和經濟動蕩。

　　僅從曝光出來的外逃“裸官”的案例可見，動輒即有千萬甚至幾億元、十幾億元的資金被轉移出境。2007 年12 月17 日，世界銀行公布的一組數字表明：發展中國家和轉型期國家每年產生的腐敗收益高達200億美元到400 億美元，相當于全球官方發展援助的20%到40%，而且大部分被轉移到發達國家。

　　三.擇機外逃

　　外逃是“裸官”們“裸奔”的最后一步，但這一步仍然充滿技術含量。

　　首先是獲得出境證件的問題。根據2003年中央下達的關于加強出國證照管理的文件，領導干部因公臨時出境要經過所在單位、組織部門、人事部門等一系列審批，因私出國也要報經上級部門、人事部門批準。因而，目前公職人員的公務護照是由外辦統一保管，對于私用護照，許多單位也要求工作人員進行統一保管。

　　已有的樣本顯示，這些外逃官員或制作假證、或持有多個護照，有些也并未上交其私人護照。這些證照不在審批和報備之列，不僅導致單位無法對其進行監控，一人多證的現象，也給案發后追查財產、資料帶來阻礙。

　　至于所列出境的緣由，除了最常見的養病、休假，官員外逃還經常發生于公務考察時。兩者的特點呈現為突然消失，以及滯留不歸。

　　例如在2008年，時任溫州市鹿城區委書記楊湘洪在考察團結束巴黎訪問回國前夕，留下字條稱腰椎病痛病復發，需在巴黎住院治療之后失蹤，一直未歸。

　　值得一提的是，“裸官”們的出逃時機，常常發生在紀檢部門談話之后。組織的談話調查催生這些“做賊心虛”的當事人加速離開，由于缺乏對應的人身控制措施，等于是給裸官們的外逃提了醒。

　　報告四：監管趨嚴，需法律規范

　　防治“裸官”的規定陸續出臺，但仍然存在操作層面上的漏洞。在這樣的背景下，繼續強化對“裸官”的治理和制度設計，成為一種必然選擇

　　雖然“裸官”概念出現不過五年，但中國對“裸官”的治理要早得多。

　　在2008年之前，中國對“裸官”的研究早已開展，不同層面的統計也在持續，對其的防治甚至帶有懲罰性的政策和規定也出臺數部。與此同時，中國政府與其他國家在反腐和司法協助上的進一步加強，也讓“裸官”外逃空間逐漸壓縮。

　　以政策規范為主

　　有據可查的是，1995年4月30日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發了《關于黨政機關縣處級以上領導干部收入申報的規定》(下稱《1995規定》)。雖然當時并未直接突出規定“裸官”，但這為下一步明確“裸官”現象做了一個基礎性鋪墊。

　　兩年之后，1997年1月31日，經中共中央、國務院批準，中共中央辦公廳、國務院辦公廳又印發《關于領導干部報告個人重大事項的規定》(下稱《1997規定》)。

　　這兩部規定，構成了中國“裸官”治理規范的基石。

　　兩者中，僅以標題內容而言，從“收入申報”延伸至“重大事項報告”，官員所需報告內容有所擴展。《1995規定》申報的范圍是：工資;各類獎金、津貼、補貼及福利費等;從事咨詢、講學、寫作、審稿、書畫等勞務所得;事業單位的領導干部、企業單位的負責人承包經營所得、承租經營所得。《1997規定》報告的范圍擴展至六項，其中突出規定了“本人、子女與外國人通婚以及配偶、子女出國(境)定居的情況”和“本人因私出國(境)和在國(境)外活動的情況”。

　　此外，《1995規定》申報官員的級別為縣處級，企事業單位也限定在一把手。《1997規定》將“領導干部”外延也進行了擴大，包含“各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關擔任領導職務和非領導職務的副縣(處)級以上(含副縣〔處〕級，下同)干部。社會團體、事業單位中相當于副縣(處)級以上干部，國有大型、特大型企業中層以上領導干部，國有中型企業領導干部，實行公司制的大中型企業中由國有股權代表出任或由國有投資主體委派(包括招聘)的領導干部、選舉產生并經主管部門批準的領導干部、企業黨組織的領導干部”。此外，解釋上述規定的部門，也由中央紀委和監察部擴展至中央紀委和中央組織部。

　　《1997規定》被普遍視為中央關注和規范“裸官”問題的第一份明確性文件。但查閱各地在執行方面的文件可見，該規定執行情況并不理想，很多地方甚至到2005年仍在下發《重申認真執行<關于領導干部報告個人重大事項的規定>的通知》。上述通知忽略《1997規定》在當時已被廢止的背景，同時強調對尚未申報的一并進行補報。

　　在《1997規定》廢止后，2006年版的《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》(下稱《2006規定》)于當年9月24日下發。新規定在官員報告范圍上，繼續進行細化，總數達到九項。

　　值得注意的是，其中涉及“裸官”問題的就有六項。所涉條款包括：(二)本人持有因私出國(境)證件的情況;(三)本人因私出國(境)的情況;(四)子女與外國人、港澳臺居民通婚的情況;(五)配偶、子女出國(境)定居及有關情況;(六)配偶、共同生活的子女(指同財共居的子女，下同)私人在國(境)外經商辦企業的情況;(七)配偶、共同生活的子女擔任外國公司駐華、港澳臺公司駐境內分支機構主管人員的情況。

　　與《1997規定》相比，《2006規定》在文件名稱上特別強調了“黨員領導干部”這一說法。此外需要報告的官員范圍增加了“副調研員以上非領導職務的黨員干部”。如此變化的原因是，以中央紀委和中央組織部名義聯合下發的文件只能適用于中國共產黨黨員，而不能適用于其他民主黨派和無黨派人士。

　　追溯《2006規定》出臺背景，其中時機值得玩味。自當年4月開始，一批高級官員相繼落馬或受審：四川省原副省長李達昌、山西省委原副書記侯伍杰、上海市委原書記陳良宇、北京市原副市長劉志華、河南省人大常委會原副主任王有杰、山東省委原副書記杜世成等一批省部級干部被雙規調查，安徽省委原副書記、政協原副主席王昭耀也在此間接受審判。

　　在這樣的背景下，2006年8月29日，時任中共中央總書記胡錦濤主持召開中共中央政治局會議，研究黨員領導干部報告個人有關事項的規定等問題。中央政治局會議指出，《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》，將強調黨員領導干部向黨組織報告個人有關事項的職責，明確需要報告的事項，確定受理報告的機關，完善報告程序，強化監督檢查，使這項制度更加切合實際，更加具有可操作性。

　　治理日趨嚴格

　　2010年是中國反腐的又一高潮期。當年2月，國家預防腐敗局發布《2010年工作要點》——這是在該局成立三年后，監管“裸官”首次作為工作重點被提出。

　　在這種背景下，中央推出了一系列辦法加強“裸官”管理。2010年初，《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》由中共中央頒布施行;1月11日至13日，十七屆中央紀委第五次全會通過的全體會議公報，提出了關于領導干部行為的五個“嚴禁”;3月底，中共中央制度反腐“再出重拳”，連續發布了《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法(試行)》。

　　2010年5月19日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布實施《關于對配偶子女均已移居國(境)外的國家工作人員加強管理的暫行規定》(下稱《暫行規定》)。

　　新華社在當時的報道中，將出臺背景描述為：有的人“身在國內心在外”，通過為配偶子女移居的國家謀取利益而獲得私利;有的人由于配偶子女均已移居國(境)外，非法斂財時更加肆無忌憚;有的人將大量非法財產逐步轉移出境，一遇合適機會便抽身外逃。這些雖然只是個別現象，但是給黨和國家利益帶來嚴重危害，廣大干部群眾對此反映強烈。

　　這份《暫行規定》將適用對象劃為：所有國家工作人員，但縣處級副職以上領導干部為規范重點;事業單位、人民團體、國有企業(含國有金融企業)中的工作人員參照本規定執行;經組織批準引進的海外高層次人才、國家特需高級科技人才和通過其他途徑回國的海外高層次人才不適用本規定。

　　隨后，2010年7月，新版《關于領導干部報告個人有關事項的規定》(下稱《2010規定》)頒發。

　　對比《1997規定》、《2006規定》和《2010規定》的申報內容，呈現出內容不斷增加和適用范圍不斷擴大的趨勢;在處罰措施上，相關文件都規定了不實申報的處罰措施，且逐次嚴厲。

　　例如，《1997規定》明確，視情節輕重，給予批評教育、限期改正、責令作出檢查、在一定范圍內通報批評等處理;《2006規定》明確，視情節輕重，對其進行批評教育、限期改正、責令作出檢查、誡勉談話、通報批評等;《暫行規定》明確，視情節輕重，采取批評教育、組織處理、追究紀律責任和法律責任等方式予以處理;《2010規定》則明確，可以視情節輕重，對違反規定的公職人員最高處罰可以至調整工作崗位、甚至免職。

　　責任后果的強化　　在中央對監管治理“裸官”進行整體制度梳理的同時，2010年前后，地方開始的探索方向則在于對該部分群體進行“從業限制”：明確規定不得擔任“黨政正職和重要部門的班子成員”或“敏感崗位的領導職務”的責任性后果正在成為一種規范趨勢。

　　這種試水自特區深圳開始。2009年11月，深圳市政府出臺的《關于加強黨政正職監督的暫行規定》提出，“裸官”不得擔任黨政部門正職。一年后，這種從業限制通過2010年7月公布的《關于深入貫徹落實加強黨政正職監督暫行規定的若干實施意見》被再次強調。

　　該意見明確，凡配偶和子女非因工作需要均在國(境)外定居或者加入外國國籍或者取得國(境)外永久居留權的，不得擔任黨政正職和重要部門的班子成員。同時，在市、區兩級建立領導干部配偶子女出國(境)情況年度報告制度，即領導干部配偶子女出國一年一報。

　　深圳市在市、區兩級建立此制度的目的，是加強對“裸官”的管理，防止國家利益和人民利益受侵犯的情況發生。這種做法具有制度開創性，并在全粵以至全國形成了一定的示范效應。

　　2012年1月4日，廣東省委發布《關于加強市、縣領導班子建設若干問題的決定》。其中規定，公職人員的配偶子女均已移居國(境)外的，原則上不擔任黨政正職和重要敏感崗位的領導職務。兩周后，在1月18日召開的廣東省紀委全會上，廣東省委常委、紀委書記黃先耀提出，“廣東將構建廉政風險預警防控模式，加強對配偶子女均已移居國(境)外的‘裸官’的監督管理。”

　　同年9月29日至10月13日期間，廣東省委、省政府相繼印發了《從嚴治黨五年行動計劃》等八個文件。時任廣東省委組織部調研室主任張廣寧當時公開表示：“廣東將實行職位限入和提拔限制，對曾受到黨紀政紀處分的官員、‘裸官’和違反計劃生育有關政策規定的官員，其提拔任用都有具體的限制，對一些不宜擔任國有企業領導的人員，則實行職位禁入制度。”

　　這種省級制度確立信號，催生了諸多地方政府的制度探索。在廣東的廣州、佛山、惠州、東莞等地，近兩年均推出具體的實施細則，確立了這種限入、禁入的制度，而在執行細節上也做了突破嘗試。

　　例如根據惠州、東莞等地的實施細則規定，每年1月31日前，縣處級以上的黨員干部需要集中報告上一年度收入、房產、投資、因私出國(境)、婚姻變化、計劃生育以及配偶、子女出國(境)定居有關情況。這種情況報告將作為干部考察、考核的重要內容，如果發現失實，將即刻停職再做調查。

　　這種思路，隨后在廣東之外的制度探索中也被借鑒。2012年4月，湖南省湘潭市紀委、市監察局出臺了《湘潭市國家工作人員從業限制和利益回避暫行規定(試行)》。針對“裸官”群體，這份規定也特意提出從業規制：凡配偶和子女非因工作需要均在國(境)外定居或者加入外國國籍或者取得國(境)外永久居留權的國家工作人員，不得擔任黨政正職和重要部門的班子成員。

　　2013年初，寧波市委組織部公布“后備干部公選征求意見”，對這種“限入”更是提前至選拔報考環節。這份規定中明確提出，“有國(境)外永久居留權、長期居留許可或配偶子女均已移居國(境)外的”，不受理報考。

　　中國紀檢監察學院副院長李永忠表示，對“裸官”監管已日趨嚴格，這首先體現在，“裸官”不能擔任重要部門主要領導，“這是一個從上到下的共識”。其次，已經是主要領導的“裸官”，首先要求其讓配偶和子女回國，如果未能兌現，則該領導便要調離原來職位。

　　報告五：監管手段和機制的強化

　　中國紀檢監察學院副院長李永忠認為：“有關部門對‘裸官’都會進行記錄和采取一定的監管措施，現在想跑出去很難了。各級組織部門和領導機關對官員‘裸沒裸’大體上都掌握了，可以說有的還是很準確的知道。”

　　登記排查與智能反腐

　　根據上述《暫行規定》，2011年，對于所有國家工作人員的全國性排查開啟。排查意圖重點規范縣處級副職以上領導干部，甚至包括離退原職的干部。

　　這次排查雖然不僅僅針對“裸官”，但仍可以視為一次對“裸官”的全國摸底。如果官員的配偶子女均已移居國(境)外——包括取得外國國籍，或獲得國(境)外永久居留權、長期居留許可，除了如所有人需要提交個人有關事項報告表外，還需要提交另一份境外配偶、子女情況的報告表。

　　表格內容包括所持證件及證件號碼、移居原因及方式、移居費用和資金來源、在國(境)外的住址、在國(境)外的工作單位及職務。這張表格被稱作“裸官報告表”，由官員本人填寫、簽名、密封后直接交縣區組織部，之后送市委組織部干部監督科。

　　雖然截至目前，這些數據尚未對外公開，但此舉對加強組織對于“裸官”個體的監督具有重大意義。

　　將“裸官”作為特殊群體的集中管理制度嘗試，也催化了各地的強化監管手段。

　　2011年9月，浙江、上海、江蘇、福建、江西、山東、河南、廣東、云南、黑龍江十個省(市)開展省級防逃追逃協調機制試點工作。其后，浙江省對配偶或子女中一方移居海外的公職人員，也就是“半裸官”再次進行專項排查。

　　這種傳統的紙質申報模式，在有些地區已進入智能化試點。

　　根據廣州市番禺區紀委在2013年7月24日的通報，已開發出的番禺區智能腐敗信息系統包括行政執法電子監察系統、黨政機關智能反腐信息系統、公有企業智能反腐信息系統以及農村廉情預警智能反腐信息系統等多個子系統。

　　其中，區管干部配偶和子女移居境外，屬于需要即刻進入系統申報的重大個人變動——當有類似變動發生，系統就會自動報警提醒紀委發起監督。

　　金融機構監測加強

　　“裸官”外逃的首要跡象是資產轉移。根據這個特征，加強對“裸官”及其關聯賬號資金流的監管，可以有效阻止“裸官”外逃。目前，金融部門的監測已是不可或缺的手段。

　　據《轉移資產研究》一文披露，目前，中國反洗錢監測分析中心已依法集中收集了國內各商業銀行、外資銀行、城市信用合作社、農村信用合作社和郵政儲匯機構等銀行業金融機構以及證券公司、期貨經紀公司、基金管理公司、保險公司等非銀行業金融機構報送的大額、可疑資金交易數據。

　　對于可疑數據，目前央行與紀檢監察、公安和檢察院等部門正在完善信息共享機制，以便于向執法和司法部門提供相關資金的交易信息和可疑線索。在監測對象上，央行也正根據中國反洗錢監測分析中心的建議，建立擴大對重點區域和人群的監測。

　　其中，重點地區有：中國周邊及鄰近國家，比如泰國、緬甸、新加坡、馬來西亞、蒙古和俄羅斯等;發達國家，如美國、加拿大、澳大利亞、荷蘭等;非洲、拉美、東歐一些反腐法制不健全或與中國未簽署引渡協議的小國，如斐濟、厄瓜多爾等;香港、澳門等主要中轉地區;還有重點離岸金融中心，如英屬維爾京群島、開曼群島、薩摩亞、百慕大等。

　　這些地點因路途便捷或司法體制的差異，均是外逃貪官的首選目的地。

　　此外，金融業和壟斷性國有企業也被作為重點監測的敏感行業。

　　其重點監測對象有：對涉嫌腐敗資金類地下錢莊的監測，對跨境攜帶現金的監測，對進出口未核銷企業的監測，對假借傭金或其他服務貿易名義外逃資金的監測，對利用企業間關聯交易向境外轉移資金的監測，對海外投資年檢違規名單的監測，對利用離岸金融中心向境外轉移資金的監測，對利用銀聯卡向境外交易轉移資金的監測等。

　　當下，中國反洗錢監測分析中心的主要監測流程是，形成專門針對腐敗分子跨境轉移資金和洗錢的監測規則，由電腦通過查詢、關聯、匹配、比較、測定、跟蹤、篩選等過程，形成涉嫌腐敗的跨境轉移資金和洗錢交易主體排名表等。其次，將涉嫌腐敗名單置入中國反洗錢監測分析中心數據庫，并分級別設置：一級名單為直接參與腐敗活動的人員名單，二級名單為一級名單的關聯交易主體。

　　國內協作機制建設

　　除了與銀行部門合作的加強，國內各部門之間的協作也已經密切化。2010年1月8日，中央紀委副書記李玉賦在新聞通氣會上介紹，建立健全協調機制，已形成懲防體系建設牽頭單位和協辦單位抓反腐倡廉建設的工作合力。

　　李玉斌表示，目前，中央和國家機關17個牽頭單位和協辦單位建立了聯席會議機制，中國人民銀行和銀監會、保監會、證監會聯合下發了建立懲防體系建設聯席會議制度的有關文件，確定了工作程序。財政部針對承擔的7項牽頭任務，分別與國家發改委、中國人民銀行等單位建立分工合作制度。最高法院、最高檢察院、國家安監總局等單位，利用聯席會議這個平臺定期與協辦單位研究工作。中央紀委、監察部與中央組織部、公安部、司法部、外交部等多個部門建立了防范違紀違法公職人員外逃工作協調機制部際聯席會議制度。

　　這被李永忠稱為“防范腐敗官員外逃端口前移”。他認為：“現在大多數的‘裸官’已經出不去了，能出去是個別現象。因為有關部門對‘裸官’都會進行記錄和采取一定的監管措施，現在想跑出去很難了。各級組織部門和領導機關對官員‘裸沒裸’大體上都掌握了，可以說有的還是很準確的知道。”

　　加強國際協作

　　治理“裸官”難題，勢必要涉及境內外多方的政治、外交以及司法協作。由于各國國情與司法體制迥異，不僅案件定性存在分歧，國際引渡也并不順暢。“裸官”們出逃易、追回難，成為20世紀90年代至21世紀初的一種現象。

　　為實現國際間的協作治腐，2006年《聯合國反腐敗公約》在中國正式生效。這是目前國際上雙邊、多邊反腐敗條約中內容最全面的公約，同時確立了資產追回機制，為國際社會共同打擊腐敗犯罪提供了法律框架。

　　2006年是中國取得反腐敗國際協作突破的一年。同年3月31日，涉嫌貪污、挪用公款超過10億元的中國銀行廣東開平支行原行長余振東在廣東受審，成為中美建交以來，第一例經過美國嚴格法律程序并由美方押送回中國審判的“外逃貪官”。一個月后，4月29日，全國人大常委會批準中國與西班牙的引渡條約，這是中國與歐美發達國家簽署的第一個雙邊引渡條約。

　　2006年7月下旬，時任國務委員兼公安部長周永康訪美，中美雙方發表了《關于進一步加強執法合作的聯合聲明》，決定進一步加強在緝捕逃犯、打擊洗錢以及遣返非法移民等執法領域的合作。

　　根據監察部網站2013年7月1日消息，中央紀委副書記、監察部部長兼國家預防腐敗局局長黃樹賢，在研究實施《聯合國反腐敗公約》工作協調小組的會議上表示，中國利用這一平臺開展反腐敗追逃追贓國際合作取得積極進展，截至2013年5月，中國已與49個國家簽訂民、刑事司法協助類條約，與36個國家簽訂了引渡條約。

　　不過，雖然國際引渡是打擊外逃貪官的最佳方式，引渡卻往往受到死刑不引渡、政治犯罪不引渡等國際慣例的制約。近年來，有關追溯外逃貪官的國際協作，正從引渡這種單一模式，向更全面的司法協作演變。

　　2011年9月14日，廣東省南海市置業公司原經理李繼祥因洗錢罪被澳大利亞昆士蘭州高級法院判決入獄26年。此前由于中澳兩國缺少引渡條例，難以實現引渡貪官回國受審，中澳雙方在展開長達五年的司法協作后，成功利用貪官外逃國家的法律來追究刑罰、追繳贓款。

　　此案中，中澳雙方達成共識：根據中方提供的材料，澳方聯邦警察對李繼祥以洗錢罪立案并展開調查，由澳大利亞司法部門追究其法律責任;澳警方需要將中方提供的所有證據，按照澳方法律轉化成符合規定的形式;對其非法所得，將由澳方的《犯罪收益法》進行追繳，追繳后的財產將返還給中國政府。

　　2012年10月4日至7日，在馬來西亞吉隆坡，為期四天的國際反貪局聯合會第六次年會暨會員代表大會召開，全球110多個國家和地區及10個國際組織的900余人與會。此次會議的主題是：貫徹執行《聯合國反腐敗公約》第六章關于“聯合國反腐敗公約技術援助與信息交流”。國際聯合反腐的工作日趨緊密化，將極大壓縮貪官外逃的空間，震懾仍在國內存在外逃可能的“裸官”們的行為。

　　另據公開報道，最高檢察院已與75個國家的司法、檢察機關等簽署了83個雙邊合作協議或合作諒解備忘錄。

　　報告六：制度前瞻

　　對“裸官”的規制從黨紀黨規轉入立法軌道，讓預防腐敗的議題走向法制化。不過，要想“裸官”問題獲得根本治理，仍有待在國家層面的強有力的反腐敗法律出臺

　　機制不足

　　雖然針對“裸官”的監管日趨嚴厲，但2012年社科院發布的《中國法治發展報告No.10(2012)》卻從操作層面分析了目前監管措施上的不足。

　　這份報告由中國社會科學院法學研究所法治國情調研組制作，此前2010年6月至2011年5月間，這個小組專門針對“裸官”問題，在23個省進行了調研。

　　報告指出，對“裸官”進行規范的文件大多數仍然是以黨的文件形式出現，這表明規范“裸官”運動是從黨內掀起的。但公職人員并非都是共產黨員，對非共產黨員公職人員特別是非黨員領導干部該如何規制?這在目前還是一個空白。

　　其次，針對“裸官”的大多數規定都未明示申報內容是否應對外公開，內部式監管特點突出。報告認為，這種內部式而非外部式的監管方式是現有“治裸”規定的最大問題，“這導致一些治理‘裸官’的政策，僅是書面報告有關情況。此舉雖加強了上級對下級的監督，卻未涉及外部(民眾)對內部(官員)的監督，使申報失去了最重要的監督途徑”。

　　再次，從各種規定來看，公職人員需要申報的內容主要是配偶子女移居海(境)外的情況，但缺失了一個重要的實質內容，即“裸官”的境外財產情況。報告指出，考慮中國現有公職人員的工資水平，無力贍養在國外定居的配偶子女，也很難負擔配偶子女在海外求學的費用，要求申報其海外財產既可對公職人員的財產來源進行監督，也可對其合法財產加以保護。

　　此外，報告還認為，各種條例、規定或通知還存在范圍不統一現象。例如，對于什么是“不如實申報”，誰負責核查，怎么核查，若不如實申報如何處罰方面等含糊其辭，沒有標準和可操作性，這減弱了對“裸官”監管政策和規定的執行效果。

　　細究中國監管“裸官”的方式方法，現有機制的問題還在于：

　　其一，中央組織部、中央紀委等部門雖已多次對全國不同級別的官員進行了財產和身份信息，包括對官員家屬財產和身份信息的統計，但至今未公布結果。

　　其二，官方研究和治理早已開始，但“裸官”概念出現至今，有關部門態度一直含混，雖有多次涉及，但語焉不詳。以目前的反腐態勢，亟須“裸官”官方概念、標準和懲處措施等法律層面規制的出爐。

　　上述問題至少造成了以下三方面的影響，導致不能將“裸官”公然置于民眾和輿論的監督中，也不能依法治之：

　　一、因為不透明性，導致公眾知情權缺失，進而引發各方猜測，引發爭議。

　　二、因為缺乏官方概念，某種程度上會在一定時期內可能導致吏治紊亂。

　　三、因為治理規范多以政策為主，缺乏法律上的制度設計，在反腐敗國際化日趨緊密的大背景下，中國與世界其他國家或缺有效對接機制。

　　巡視與立法

　　2013年，一個無法被忽視的反腐現象，是紀委的強勢發力。嚴管“裸官”干部，已被高層領導放入明確目標。

　　在今年初舉行的第十八屆中央紀委第二次全體會議上，中共中央政治局常委、中央紀委書記王岐山表示，要加強對配偶子女均已移居國(境)外的國家工作人員的管理和監督;此外，要認真執行領導干部報告個人有關事項制度，并開展抽查核實工作。

　　這種抽查核實工作，與今年中央巡視制度的強化相輔相成、同步展開。2013年5月，全國共有十個巡視組分赴內蒙古、江西、湖北、重慶、貴州、水利部、中國儲備糧管理總公司、中國進出口銀行、中國出版集團、中國人民大學，開展新中央領導集體上任以來的第一輪巡視。

　　目前的黨內巡視制度啟動于1996年，2003年8月，中央巡視組正式成立。根據《中國共產黨巡視工作條例(試行)》以及《中共中央紀委關于建立巡視制度的試行辦法》，中央紀委向地方和部門派出巡視組，巡視的主要對象是省部級領導干部，在每屆任期內開展一次至兩次。

　　巡視的主要方式有：聽取匯報、列席有關會議、個別談話、召開座談會、民主測評、查閱有關文件資料、受理群眾信訪和專題調研等。

　　今年8月27日，中央政治局會議審議通過《建立健全懲治和預防腐敗體系2013-2017年工作規劃》，提出要對黨的紀檢體制進行改革，并改進中央和省區市巡視制度。相較往年巡視制度顯著不同的是，此次中央巡視組對巡視組組長實行單次授權，巡視組也不再依照過去的地方、企業進行區分。

　　在今年的巡視工作中，除了通過對省、自治區、直轄市黨委和同級人大常委會、政府、政協委員會黨組領導班子及其成員的巡視找尋腐敗線索，抽查領導干部報告的個人重大事項也成為了巡視的新手段。在中央紀委的動員下，多地方紀檢部門也同步展開了省內的巡視工作：其中核查當事人是否屬于“裸官”，正處在必查項目之列。

　　2013年9月28日，中央紀委監察部網站集中發布了十個中央巡視組向被巡視地區和單位反饋巡視情況的相關信息，這意味著第一輪巡視已經告一段落。

　　這十個組反饋的巡視信息反映出對于一把手監督缺失、錢權交易、帶病提拔等重要問題，但對于“裸官”信息抽查的反饋，未見到明確表述。

　　李永忠認為，今后中央巡視制度在空間上、地域上的覆蓋面會更大。各級組織部門和領導機關目前對“裸官”的情況大體已掌握，在中央紀委加強發力的背景下，對“裸官”干部的組織監管和信息掌握將更為詳盡。

　　另外，一個重要的動向是，對于預防腐敗的地方法規今年起已經開始試水。

　　2013年8月1日，中國首部預防腐敗地方性法規《汕頭經濟特區預防腐敗條例》在廣東汕頭正式實施。

　　該法規規定，對于非因工作需要，國家工作人員的配偶和子女均移居國(境)外的，該人員將不得擔任政府部門及國有企業、事業單位、人民團體正職，也不能擔任其他重要單位的正職。此外，縣處級以上國家工作人員應當每年向有關部門書面報告婚姻變化、家屬移民、家庭收入及財產等情況，同時建立抽查制度。

　　緊隨其后，2013年10月1日起，《珠海經濟特區預防腐敗條例》也已正式施行。其中明確規定，配偶、子女均已移居國(境)外的國家工作人員，不得提任區、鎮、街道辦事處黨政正職，不得提任市、區黨政工作部門和國有企業、事業單位正職及權力集中、腐敗易發單位的領導班子成員。此外，該條例同樣明確了個人重大事項報告機制。

　　不過，與黨內規定類似，這兩部法規對國家工作人員提交的書面報告事項亦未作公開安排。

　　從法治建設的現實而言，其意義在于以正式法規代替紅頭文件，將對“裸官”的規制從黨紀黨規轉入立法軌道，讓預防腐敗的議題走向法制化。不過，要想“裸官”問題獲得根本治理，仍有待在國家層面的強有力的反腐敗法律出臺。

　　他山之石

　　對于中國進一步規范和治理“裸官”現象，部分國外的嘗試經驗或可為“他山之石”。

　　據新華網轉載俄塔社報道稱，2011年12月21日，俄羅斯國家杜馬制憲和國家建設委員會以437票贊成、1票棄權的表決結果通過法案，禁止官員在國外擁有不動產和銀行賬戶，違反規定的官員可能面臨五年以下有期徒刑。法案還規定，擁有海外資產的上述人員在2013年6月1日之前要注銷其海外賬戶，轉讓其不動產，并規定只有在脫離公職三年之后方可在國外開設賬戶或購買不動產。

　　由此可見，在“裸官”治理中，中國與俄羅斯主要存在以下差別：

　　其一，對主體的規范。俄羅斯的有關法案中，“裸官”的主體界定為：各級公務員、軍人。一般而言，中國對“裸官”的級別限制在處級以上。

　　其二，對客觀行為的規范。俄羅斯的法案規定，各級公務員、軍人及其配偶和未成年子女在外國境內的外國銀行擁有或開設賬戶，在國外擁有或購置不動產，購買或持有外國公司的有價證券等行為均屬于禁止的范圍。但依據中國目前的規范，官員海外財產雖屬于需要登記的范圍，但并未明確禁止的范圍和原則。

　　其三，行為責任的規定。俄羅斯法案規定，符合“裸官”構成要件，將被課以500萬- 1000萬盧布的罰款，或被判處五年以下有期徒刑，并在最多三年之內不得擔任公職。而目前在中國，并沒有明確的責任規范。

　　俄羅斯上述法案，無論在概念外延、構成要件和課刑等方面，均為打擊“裸官”開創了刑法規范的先河。據該俄羅斯國家杜馬制憲和國家委員會第一副主席維亞切斯拉夫·雷薩科說，官員“原則上不應擁有海外賬戶和資產……不允許一條腿在俄羅斯，另一條腿在國外，這是不對的”。若借鑒俄羅斯的經驗，“裸官”概念的官方化，應成為構建腐敗預防體系的重要內容。

　　不論如何，在立體的反腐措施中，對“裸官”構成條件、性質、特征和分類，以及對“裸官”的矯正、補救和處理，應提上議事日程。“裸官”概念不應當繼續隱于文件之中，而應當公開化，以便于更大范圍內的監督。

　　官方還應當繼續深入對官員財產和子女是否境外就業、定居的調查和統計，并適時做出頂層設計，對拒不糾正和客觀不能做出改正的此類官員的職務和行動給以合理的制度安排。只有這樣，才能讓無“外逃”之主觀準備的“裸官”及時矯正其行為，安心于本職工作，以利于吏治之穩定;也能最大程度和范圍內掌控主客觀具備“外逃”特征的“裸官”動向，并適時采取措施。

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