外資超國民待遇之患

作者：王大賢

來源:權衡網

　　為引進外資而給予外資的超國民待遇造成的負面影響已凸顯出來，我們必須調整相關政策。

　　2006年12月11日是中國加入WTO（世界貿易組織）五周年的日子。按照WTO規則，一國對國內外企業應實行統一政策、平等對待。但實際上，我國目前對在國內投資的外資企業仍實行著各種各樣的超國民待遇。超國民待遇的核心是各種稅收減免，同時也包括在操作層面所給予的各種特殊照顧。

 
 
　　不可否認，多年來的鼓勵利用外資政策，對我國國民經濟發展和人民生活水平的提高起到了重要促進作用。但是，隨著開放型經濟的深入發展，對外資的特殊照顧逐漸成為一種政策的扭曲，這種扭曲產生的負面效應也逐步顯現。面對這些負面效應，我們必須進行糾正和調整。

　　外資政策的五大扭曲

　　目前，我國利用外資政策上的扭曲，有國家政策明文規定的，也有各級政府私下承諾和直接表現出來的，雖然程度和方法有所不同，但其類型主要有以下五種：

　　一是稅收優惠。稅收對外商投資企業的傾斜在“超國民待遇”中表現最為突出，其中包括：（一）稅率較低。按照《外商投資企業和外國企業所得稅法》，生產性的外商投資企業基本稅率為24%，其他部分行業僅為15%或10%，而內資企業基本稅率為33%。（二）減免優惠。外商投資企業在生產性、能源和基礎設施以及高科技和先進技術領域的投資，享受“兩免三減半”、“五免五減半”、所得稅優惠期限延長等優惠政策。外國投資者用外商投資企業的利潤進行再投資可以享受所得稅退稅的優惠，外商投資企業進口自用設備免征關稅。（三）應納稅額計算方法對外企有利。壞賬準備、利息支出、業務招待費、企業職工工資支出和福利支出，以及捐贈支出等費用稅前扣除，對固定資產的折舊年限的稅務處理規定以及股息免稅，都使得外商投資企業稅負進一步降低。

　　根據相關統計，外企在2005年的實際稅賦大約是11%?13%，而內資企業的實際稅賦為25%左右。

　　二是土地優惠。各地政府用土地吸引外國投資者的做法不盡相同，主要有：（一）低價出讓土地和減免租金。某些地方規定，對外商一次性投資3000萬美元以上的生產加工型項目，使用國有土地100畝以內免收場地使用費。在有些地區，甚至無重點地對外商投資企業實行“零地價”政策。（二）土地出讓金返還政策。如某市規定，按土地出讓金權屬，由同級財政按投資額度及資金到位比例返還相應比例土地出讓金，直至全額返還。（三）將土地以國有形式折價入股。通常折價率在30%左右，部分地區承諾土地折股形成的國有股5年內不參與分紅，投資者可以按原始價格收購。

　　根據調查，在地價支出上，外資零售企業比國內企業的一半還低，其他行業也大致如此。

　　三是財政扶持。在全國大部分地區，財政對外商投資企業都給予了超出內資企業很多的政策傾斜，包括：（一）財政補貼。如有的地方規定，對投資于政府鼓勵行業和項目的外商投資企業，自盈利之日起3年內繳納的所得稅、增值稅的地方政府分享部分，由受益財政全額予以補貼。（二）專項經費扶持。如某地規定，新辦固定資產投資項目達到1000萬元的，屬高新科技項目或銷售額在500萬元以上的現有企業，自該企業開始納稅之日起的5年內，由財政給予相當于企業所繳納的企業稅收本市留成部分100%的金額作為企業技術開發專項補貼。（三）財政擔保貸款。對于特定的外商投資企業，承諾由中小企業信用擔保中心優先提供擔保，財政給予最高達50%的貸款貼息。（四）費用減免。作為地方政府掌握決定權的行政事業性收費，以及其他能夠干預的收費項目，各地對外商投資企業都實行最大程度的減免和優惠政策。

　　四是特殊規定類。根據相關規定，外商投資企業享有其他企業所不具有的一些特權，這些特權雖不能產生直接的經濟效益，但卻為其生產經營提供了極大的便利。如我國的一些開發區、保稅區，地理位置優越，經營條件良好，各項政策更為寬松，但這些地方絕大部分都只允許外資企業進入；在外匯管制方面，外商投資企業在開戶、借用外債等方面擁有不同于內資企業的特殊政策。

　　五是特殊服務類。由于利用外資的多少與各級政府的政績直接掛鉤，使得各級地方政府部門對外商投資企業的服務水平和服務效率要遠遠高于內資企業。

　　總之，雖然我國已經加入WTO，但在難以遏制的政績沖動下，為了推動招商引資，各地對外商投資的各種超國民待遇的優惠政策“大戰”依然在繼續。

外資政策扭曲的惡果

 
 
　　由于各級地方政府部門在主觀和客觀上都對外資有強烈的偏好，其扭曲的心態和政策，對整個社會經濟產生了負面影響：

　　首先，外資對內資產生了很大的擠出效應。外商投資企業享受的超國民待遇使其投資與運營成本大大低于國內同類企業，利潤明顯高于國內企業。這使得外商投資企業有實力在我國實行低成本擴張，并通過低價收購、低價銷售等手段打壓排擠國內企業。據相關部門統計，中國的外商直接投資70%都集中在加工制造業和房地產等行業。這類行業技術含量不高，進入門檻也比較低，在目前國內資金相對寬裕的情況下，也是大量民間資本樂于進入的行業，但是外資憑借其超國民待遇，在競爭中占有先機。外資挾政策優勢對內資企業形成了“擠出效應”,使得內資企業尚未參與市場競爭，就輸在了起跑線上。

　　其次，內資企業外資化。外資在國內經營活動中享有“稅負從輕、優惠從寬、手續從簡”等超國民待遇，對內資的流向產生了不合理的引導，促使一部分內資外逃，以“外資”的身份重新流回國內，享受稅收優惠。當前民營企業境外設立特殊目的公司，通過境外融資和返程投資，這些企業都可以進行外資登記，享受外資企業稅收待遇。據不完全統計，2006年上半年，全國170多家民營企業的股東在境外設立290多家特殊目的公司，計劃募集52億美元，經商務部門批準返程投資7.2億美元。事實上，目前一些內資企業獲取“利潤”的最好辦法，就是進行“合資”或者想方設法變成“外資”，因為內外資企業的稅率差異比有些行業的平均利潤率還要高。

　　第三，誘發資本投機，導致假外資、返程投資大量出現。在大量優惠政策的催生下，“假外資”、“假合資”“返程投資”的現象不斷增加。這樣一是造成財政收入減少和公共利益損失。虛假外資導致中央和地方稅收減少，土地批租收入大量流失，并人為加大了企業經濟運作成本，其實質是以犧牲國家和公眾利益為代價，換取少數人的政治利益和經濟利益。二是虛假外資會引發一系列外匯不法活動，如過渡性資本外逃、非法外匯交易等，不利于金融穩定。三是在境內資本通過造假實現外資化的同時，也預設了在外匯形勢逆轉時大量外逃的合法渠道，從而給國際收支平衡增加了不確定因素。四是虛假外資使利用外資統計數據大量失真，誤導宏觀經濟決策。

　　第四，資本項目外匯大量順差，導致國際收支不平衡。利用外資政策的扭曲和外資的快速增長，使得我國資本項目下出現大量順差。資本項目的順差也直接加劇了外匯儲備的快速增長。2006年10月底，國家外匯儲備已突破一萬億美元，超過日本位居世界第一。巨額的外匯儲備迫使中央銀行增加基礎貨幣投放，嚴重削弱了中央銀行宏觀調控政策的有效實施。外資的大量涌入，也給人民幣帶來了較大的升值壓力。這些都給我國國民經濟的穩健運行帶來較大隱患。

糾正外資政策之道

 
 
　　引進外資是一把雙刃劍。外資流入能補充國內資金不足，引進先進管理理念和技術，推動中國市場經濟的形成和發展。然而，當前對外資的超國民待遇造成的負面影響已凸顯出來，我們必須調整相關政策：

　　首先，統一中外企業的稅收。國家應盡快建立中外商投資企業統一的所得稅制度，統一計稅的法律依據和稅率，營造公平的稅收環境。但考慮到政策的連續性和法律法規的嚴肅性，涉外企業的超國民待遇，在稅制并軌后仍將在一定時期內保留和存在。因此，建議新稅法采用新老企業區別對待的辦法。對于新稅制實行之前設立的涉外企業可以仍然沿用過去的老政策，過去承諾和簽訂的協議要繼續執行到期滿；對于一些在新稅法頒布執行后設立的屬于高新技術領域或其他能夠填補國內行業空白的企業，或者在國家鼓勵投資地區設立的企業，國家仍將通過制定特惠目錄的方式來對這部分企業實施稅收減免優惠；對于國家限制類產業、項目在新稅法中應予以明確，并運用稅收杠桿進行限制。

　　其次，改變政府干預市場的行為。政府在招商引資中必須完成“硬指標”，是產生中外商投資企業不公平市場環境的主要原因。因此，政府應把握好市場經濟下自身的定位，成為市場規則的維護者而不是破壞者。應盡快取消外商投資企業的超國民待遇，改變地方政府將引資作為政績考核依據的做法，創造公平競爭的市場環境。同時，政府要把工作重點放在加強管理，規范外資引進上。在招商引資過程中，從注重“量多”向注重“質優”轉變，從以優惠政策引資的模式向以完善的投資環境引資方向發展。

　　第三，加大監管力度，通過政策手段加強對外資流入的正確引導和科學管理。一是完善金融市場和投資融資體制，疏通融資渠道，促進儲蓄向投資渠道轉化，避免因融資難而盲目引資的不合理資金配置狀況。二是推進利率、匯率體制改革，加強本外幣利率政策、利率政策與匯率政策間的協調，充分發揮價格杠桿調控跨境資本流動的作用。三是進一步完善外商投資外匯管理。把好投資資金流入登記和結匯管理關口，重點監控出資人與匯款人不一致的資金流入；加強對資本金結匯后人民幣流向的跟蹤檢查，嚴厲打擊外商投資企業套匯充作資本金等違法行為。四是建立實時跨境資本流入流出監測體系，密切關注外匯資金流入變化，提高外匯收支管理的有效性。

　　最后，從國際經驗看，市場經濟國家對外資的區域性優惠大都集中在各種問題區域，如落后地區、蕭條地區等。自改革開放以來，中國對外資實行的區域性優惠政策恰好相反，過去主要集中在相對發達、增長迅速的東部地區。自20世紀90年代以來，這種向東部傾斜的區域性優惠政策雖有較大改變，但目前東部地區在對外開放和利用外資方面實際獲得的優惠仍要遠高于中西部地區。其結果是國家的外資政策在較大程度上加劇了地區差距的擴大趨勢。

　　為促進地區經濟協調發展，當前必須對東西部采取不同的利用外資政策，一方面提高東部地區利用外資的門檻，另一方面對東部資金向西部轉移給予信貸、稅收、財政貼息、土地供應等方面的優惠，積極引導外資投向中西部和東北地區。

　　王大賢 國家外匯管理局山西省分局高級經濟師

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