數字說話：住房公積金制度為誰服務？

作者：王煉利

住房公積金制度本是“國家為促進城鎮住房建設，改善城鎮居民居住條件，提高城鎮居民的生活水平，保障住房制度改革的順利而制訂的”，但現實中，卻造成了新的貧富分化。住房公積金制度始建于1991年的上海，到1996年，上海已經有441.15萬職工繳納住房公積金，但到了2005年，公積金繳納人數下降到318萬，下降幅度是28%。2004年是315萬，比2005年還少3萬。從1996年到2004年，繳納人數逐年倒退，2006年才上升到322.56萬，這還是比1996年繳納人數少了27%。

根據上海市公積金管理中心每年發布的公積金制度執行情況公報，上海1996年時繳存公積金的人數是當年全部職工人數的94%，到2005年和2006年，繳存公積金的人數僅是全部職工人數的76%和77%。原因是在2005年時，上海的職工人數一反1996年以來年均減少3.8%的趨勢，陡然增加了84.4萬職工，增加幅度達25%。這是上海從2005年起將規模150人以上的私有企業職工也列入“職工”范疇之故，而按國家統計條文規定，“職工”是不包括私營企業從業人員和個體戶在內的。但職工人數雖然增加了84.4萬，2005年比2004年繳存公積金的人數僅增加了3.43萬 。

從1996年到2004年，根據國家統計局統計口徑規定的上海全部職工人數（不是僅僅指在崗職工人數）減少了26.5%（從456.8萬減少到335.7萬），而繳存公積金的人數要減少28.6%（從441.15萬減少到314.91萬）。繳存公積金人數的減少幅度要超過職工人數的減少幅度二個百分點。

從1996年到2006年，上海住房公積金的歸集總金額從113.96億增加到1281.89億，這其中有17.5% 即224.33億是由繳存“補充公積金”的人群貢獻的。

（編輯請注意：下圖1996年數據已修改，圖表已做更新）

注：1991~1996年的住房公積金歸集金額累計為113.96億

1997年上海出臺《上海市補充住房公積金暫行辦法》，要求“依法足額繳納稅款和自收自支事業單位”建立補充住房公積金制度，當年繳存補充公積金的職工是4.36萬人，補充繳納金額0.5億，繳存補充公積金的職工人數和補充公積金的金額分別占繳存全部公積金職工人數和全部公積金金額的1%，到2005年和2006年，繳存補充公積金的職工人數占繳存全部公積金職工人數的15%~16%，補充公積金金額要占到全部公積金金額的31%（2005）、23%（2006）。加上繳存補充公積金的職工本身還要在按常規繳存的公積金中占有份額，這就使得公積金制度執行得時間越往后推移讓少部分人得益的趨勢越明顯。而中、高級別公務員的得益還不是在補充住房公積金制度中所能反映出來的。

職工人數與公積金繳存人數年度對比

單位：萬人

注：

1. 全部職工人數來源：歷年《上海統計年鑒》；在崗職工人數來源：歷年《中國統計年鑒》， 2006年在崗職工人數來源于《中國統計摘要（2007）》；但是《上海統計年鑒》中2005年的在崗職工人數是356.55萬人，其將規模150人以上私營企業在崗職工計算在內。

2. 繳存公積金人數來源：歷年《上海市住房公積金制度執行情況公報》。

3. 根據國家勞動統計口徑，職工人數中不含私營個體從業人員，但上海2005年和2006年職工人數包括規模150人以上私營企業職工。

全部公積金與補充公積金歸集情況年度對比

單位：億元

數據來源：歷年《上海市住房公積金制度執行情況公報》

上海繳納公積金人數自1998年以來一直大于在崗職工人數，2004年到2006年，繳納公積金人數大于在崗職工人數19%~22%（以《中國統計年鑒》統計的上海在崗職工人數計算）。不在崗了的繳納公積金者原是由單位繳納養老金、醫療保險金、失業保險金（此三金為上海單位必繳的福利保險金）以及住房公積金的，在經歷了下崗、協保（與單位協議保留勞動關系）和待退休過程中，這部分人中有些仍由原單位繼續繳納住房公積金，但繳納的數額是遠不如在崗者的。所以，公積金賬額中的在崗者人均繳納額和非在崗者的人均繳納額肯定相差巨大。

到2006年，上海累計歸集公積金是1281.9億，超過2005年上海420萬職工的工資總額1147億。但大量的基層企業職工由于工資基數小或者單位只是按照上海市最低工資標準在繳納公積金，他們的公積金賬戶上能夠提取的公積金也就微不足道，能夠借貸的公積金也極其有限，住房公積金對他們“住房商品化”的幫助是非常微薄的，通常上海有三十年工齡的普通職工即使未經歷過“福利分房”，到退休時可提取的公積金總額僅3萬左右，而有30多年工齡且未分過房的職工臨到二十一世紀退休只提取四五千元公積金的也不在少數。據2005年度的《上海市公積金制度執行公報》披露，在2005年度繳存公積金的職工中，“有84.08萬職工繳交水平過低，住房公積金月繳交額低于200元，住房公積金對這部分職工的住房保障作用難以得到體現。”這部分月繳交額低于200元、難以享受住房保障作用的職工人數要達到2005年度繳納公積金總人數的26%！公報承認“單位不繳或少繳職工住房公積金的現象依然比較嚴重”。更有占職工總數24%的職工（2004年）根本就沒有公積金賬戶。

上海還有大量的連“職工”都稱不上的私營個體的從業人員，他們的住房權益更加沒有保障。上海第一次經濟普查數據（2004年底）顯示，上海第二產業從業人員有446.5萬（包括2萬個體從業人員），第三產業從業人員有513.6萬（包括47.1萬個體從業人員），從業人員人數要超出上海全部職工人數一倍以上，所以如果按照第一次經濟普查數據公布的就業人數來計算上海公積金繳存人數比例，那在2004年時，上海就有占就業者總數67%的就業者（達645萬人）根本享受不到住房公積金的任何好處，卻要承受高房租的沉重壓力。

因此上海雖然是全國第一個推行住房公積金制度的城市，但在讓住房公積金制度為大多數人服務的問題上，卻是在倒退。

對已經享受公積金貸款的那90多萬戶居民而言，公積金帶給他們的也并非是免費的大餐。到2006年，上海累計發放公積金貸款是978億，上海新建住宅銷售額累計是9941億，公積金貸款光是應付新建住宅的付款，也只夠十分之一！到2006年，享受到公積金貸款的家庭一共是96.6萬戶，但是，上海到2006年牽涉到拆遷的家庭是91萬戶！所以，幾十萬經濟條件有限的居民是在被動買房、被迫地把住房當成消費。當然這幾年不乏把買房當成投資的家庭，但是這種作為是在政府誤導下的作為，是在政府連對中等收入家庭的住房問題都放棄作為時，居民的一種自發地應對。這種應對行為并不都是理性的，這部分人不過是在借房價高企不下時企圖賺個高租金差價，萬一房價下跌，他們必將承受苦果。

而且，還不僅僅是這部分人承受苦果的問題，這直接牽涉到金融風險——2003年和2004年，上海的房價收入比已經到達15.7和16（房價收入比數據來自中國人民銀行調查統計司，見《中國金融年鑒[2005]》，P604），因此，2000年時上海居民的個人住房抵押貸款債務負擔率還只有29.8%，而2003年達114%，2004年更是躍到141.6%（此數據來自中國人民銀行調查統計司在2004年對房地產價格上揚幅度大的17個城市的調查，債務負擔率的計算公式：債務負擔率=個人抵押貸款余額÷城鎮居民可支配收入×100% ）。這說明上海城市居民個人住房抵押貸款增長速度遠超過居民可支配收入增長速度，已購房居民嚴重地“入不敷出”已經成為必須引起嚴重關注的事實！

如對住房公積金制度作個客觀公正評說，應該承認在住房公積金制度實行的頭幾年，還是為解決底層社會住房問題做過了努力。從1991年到1997年，住房公積金和住宅建設債券一共使用了158.82億，其中有10.61億用于安居房建設貸款，1.09億用于住房解困貸款，2億用于危房貸款（見1991~1996年和1997年度的上海公積金制度執行報告）。通過這樣的努力，使得上海在1995年到1997年有217.8萬平方米的安居房投入施工，重點為解決1994年底統計的人均4平方米以下的7.46萬戶困難戶，投資額一共是37.6億；1997年還在較偏地段的危棚簡屋密集地區造了25萬平方米平價房屋（見《上海市房地產市場[1998]》；在1998年，也投入了0.9億貸款用于安居房建設。只是到了99年，也就是國發[1998]23號文件規定“對不同收入家庭實行不同的住房供應政策”、“最低收入家庭租賃由政府或單位提供 的廉租住房；中低收入家庭購買經濟適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住 房”后，上海反而取消了經濟適用房政策，結果是上海雖然到1999年一共有1191萬平方米的經濟適用房投入施工，竣工的卻只有344.5萬平方米（見《上海市房地產市場[2005]》。這些不見“竣工”的847萬平方米的“經濟適用房”（相當于每套90平方米的房子9.4萬套）又是以什么名義處置的呢？我們不知道，處置給了睡？我們不知道，誰負責處置的？我們仍然不知道！但我們知道 “經濟適用房”與普通商品住宅在土地供應上的政策區別是：政策性住宅（90年代中后期上海將“經濟適用房”稱為“政策性住宅”）是由政府委托開發商建造的，其土地由政府以免費劃撥形式給予。

原本還考慮到底層民生問題的住房公積金制度就這樣變了味，而經濟適用房制度在上海首先夭折。

住房公積金制度實施十六年來的經驗教訓告訴我們，為什么人的問題是個根本的問題，原則的問題。當制度只是為了執行制度的少數人服務時，光從具體制度本身來糾偏是不起作用的——上有政策下有對策大家都是心照不宣。

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