作者|周建明，上海社會科學院社會學研究所研究員

　　中華人民共和國已經走過了70年的歷程。在農村人口占絕大部分的中國，要建設社會主義， 解決好農業、農村與農民問題，既涉及到農村發展的道路、制度、體制和方針政策，國家發展戰略中農業與工業的關系、農村與城市的關系，也涉及到農村的政治建設、社會治理、文化建設，其中，處理好農民與國家、集體與農民的關系是關鍵。

　　從合作化到農業稅費改革以來的實踐表明，我國農村建設中的集體化機制和以此為依托的國家集體兩條腿走路的方針是中國特色社會主義優越性的體現。在不同的歷史階段，這種機制都可以通過把農民組織起來，辦好那些一家一戶自己辦不了、辦不好，又亟須辦的大事。單靠充分調動市場經濟主體的積極性和充分發揮市場經濟配置資源的有效性、或靠政府發揮好作用均無法替代這個機制，它是發揮農民主體性作用的基本途徑。

　　從這角度來看，70年來中國農村發展的前后兩個階段都取得了偉大的成就，也都走過彎路，值得我們總結。

　　一

　　以農業集體化為基礎

　　構建國家、集體與農民的關系

　　中華人民共和國成立之后的全面土地改革，徹底完成了新民主主義革命。到1952年底，全國90%以上的農業人口都完成了土地改革，實現了耕者有其田，極大地激發了廣大農民的生產積極性，使勞動光榮成為風氣，大幅度改善了農民生活。土地改革是一場偉大的生產關系變革，成為中國農村走社會主義道路的奠基石。

　　1953年，中共中央提出過渡時期總路線和總任務：要在一個相當長的時期內，逐步實現國家的社會主義工業化，逐步實現國家對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造。在社會主義工業化過程中，國家實行了農業支持工業、農村支持城市的方針。在農村，中央提出最根本任務是領導農民聯合起來，實行農業的社會主義改造，使農業由落后的小規模生產的個體經濟變成先進的大規模生產的合作經濟，逐步克服工業和農業這兩個經濟部門發展不相適應的矛盾，并使農民能夠逐步擺脫貧困的狀況，取得共同富裕。

　　為解決糧食供求矛盾日益突出的問題，1953年起國家對糧食、棉花棉布、油料實行統購統銷政策，在主要農產品總量不足的條件下，運用國家機器來確保其供應和人民生活穩定。之后，這種做法被制度化，在基本保證城鄉農產品供求的同時，也極大地限制了市場對農業生產的調節作用。后來，為限制城市對農副產品需求過度增長，又不得不實行戶籍制度來限制農民的遷徙自由。在土改基礎上領導農民互助合作化、對主要農產品實行統購統銷、實行戶籍制、實行工農產品剪刀差，成為國家領導農民、組織農民、依靠農民共同走社會主義工業化和農業現代化道路的政策支柱。

　　通過五億農民的互助合作化，農村建立了社會主義基本制度，這為改變農村的政治、社會、文化基礎，進行發展奠定了基礎，為建設新中國創造了重要的條件，影響極為深遠。但互助合作化也留下了深刻的教訓：中國農民中小農經濟生產方式根深蒂固，國情復雜，全國發展極不平衡，因此領導農民完成社會主義改造是一個艱巨而復雜的過程。把目標定得過高，不充分留有余地，對不同的認識輕易上綱上線，這使黨難以保持謹慎的態度，難以充分發揚民主，因此也難免摔跟頭。結果，毛澤東在七屆二中全會上所提倡的謙虛謹慎、不驕不躁的作風被嚴重削弱，主觀主義、浮夸的風氣得到助長。這為1958年開始的“大躍進”和“人民公社化”運動準備了條件。

　　七屆二中全會會場一角 | 圖片來源：鳳凰網

　　經歷了巨大曲折的人民公社體制是70年農村發展道路的重要階段。1958年“人民公社化” 以 “運動”方式開展，到1961年下半年制定《人民公社六十條》才進入制度化的穩定發展階段。這個體制更多地反映了改革開放之前中國農村發展道路的特點。

　　“人民公社化”過程中，毛澤東和黨內大多數同志希望加快向共產主義過渡，對搞社會主義存在著盲目性，片面強調“一大二公”，由此導致了高指標、浮夸風、瞎指揮、強迫命令和共產風在農村的泛濫，對生產力造成極大的破壞。從1958年10月毛澤東開始發現正在泛濫的“左”傾錯誤，到1961年八屆九中全會提出通過大興調查研究之風來總結教訓，走出困難局面，耗時3年。從中得到的重要教訓是：縮小人民公社的規模；建立公社、生產大隊、生產小隊三級核算單位；長期保留自留地；堅決反對平均主義。之后，又用了半年時間，終于找到人民公社“三級所有，隊為基礎”這一與生產力水平相對比較適應的體制，使我國農業集體化體制基本定型。人民公社體制雖不可避免地具有時代的局限性，但把集體經濟穩定了下來，并保障了農村的各項建設，有力地支持了國家的社會主義工業化與城市的發展，在一個歷史階段中把國家與農民、集體與農戶的關系確定下來。

　　人民公社體制體現了土地集體所有、統一經營和集體分配的優勢，為每個社員的基本生活提供了保障，為發展生產開辟了空間。在國家財政不足的條件下，依靠集體經濟的力量發展了社會保險、公共服務和公共福利，開展了農村建設，大大提高了農民群眾的福利和農村的人類發展指數，也保證了國家社會主義工業化的開展，保障了城市供應，為社會穩定、國家安全發揮了重要的歷史作用，并留下了許多寶貴的遺產：

　　人民公社時期靠集體經濟把勞動力組織起來，進行了大量的農村水利建設和農田基本建設，擴大了農業灌溉面積[1]，保證了農業的增產，依靠中國自己的力量基本上保證了人民吃飯穿衣的需要。人民公社體制孕育和發展出社隊企業。它對于壯大集體經濟、擴大農民的就業途徑，提高農民的收入與福利，促進國家的工業化都起到了非常重要的作用[2]。農業所提供的財政積累，對城市與社會主義工業化的發展提供了強有力的支持[3]。

　　某地農業學大寨 | 圖片來源：新浪網

　　在國家財力極為有限的條件下，以人民公社為基礎，農村基本形成了以小學教育為主的普通學校教育，以掃盲為中心的成人教育和以農業中學為載體的職業教育，大幅增加了適齡兒童的入學率，降低了文盲率，提高了農村人均受教育年限。

　　依托于人民公社體制的農村合作醫療制度，覆蓋了85%以上的農村人口，為缺醫少藥的中國農村預防和消滅傳染病、地方病起了重要的作用，通過縣、鄉、村三級醫療保健體系為傳染病預防、分級醫療、計劃免疫、婦幼保健、計劃生育等工作提供了依托機制，為大幅改善中國農民的健康狀況做出了貢獻。從1949年到1980年，中國人的平均預期壽命從35歲增加到68歲，嬰兒死亡率從200‰下降到55‰[4]。

　　人民公社體制對國防建設和社會治理做出了重要貢獻。在不擴軍的前提下，建立“召之即來， 來之能戰”的民兵組織，是增強國防、抵御侵略的一個有力舉措。以集體經濟為依托，對烈軍屬在勞動、分配上進行照顧，成為國家優撫政策的重要組成部分。

　　人民公社體制為在農村開展社會建設與社會治理創造了條件：實行移風易俗，基本上消滅了懶漢；實行男女同工同酬，極大地提高了婦女的地位，改變了傳統男尊女卑的舊習俗。

　　組織起來共同生產、統一經營、統一分配、共同進行農田基本建設和基礎設施建設、共同掃盲、共同參與合作醫療，使人民公社形成了以集體經濟為單位的利益共同體。生產隊作為集體生產與分配的基本單元，與熟人社會重疊。在兩代人的時間里，集體生產方式超越了千年以來的小農經濟，在此基礎上形成了農村經濟社會共同體。集體主義成為農村集體經濟的意識形態。這些都給國家戰略的實施、農村的各項建設與社會治理創造了極為有利的條件，也創造出許多寶貴的經驗。

　　以人民公社為代表的農村發展道路，是當時中國共產黨對什么是社會主義、怎樣建設社會主義認識的產物，是整個國家發展戰略的組成部分，匯聚著億萬農民的奮斗。中國農村集體化道路的核心是在黨的領導下，把農民組織起來，不僅開辟了發展生產的空間，也使農民能共同創造自己的社會生活、公共服務、公共文化，與社會主義工業化、城市發展戰略相互支持，成為國家的教育、醫療衛生、交通、水利、文化、國防發展戰略的重要支撐。

　　另一方面，黨和國家對人民公社作為農村發展體制的認識也有著歷史局限性：在指導思想上對我國將長期處在社會主義初級階段認識不足;在看到農業集體經濟優越性的同時，沒有充分認識到改變小農經濟這一任務的長期性。在全國農村自然條件、社會文化、經濟基礎極不平衡，各地黨的基層組織建設、農村干部隊伍很不平衡的條件下，一刀切地實行人民公社制度導致了很大的分化：全國既出現了一批充分體現集體經濟優越性的先進單位，也存在許多干活“大呼隆”、分配“大鍋飯”，社員積極性低，生產發展緩慢的社隊;大部分農民缺乏積極性，生活仍十分困難，許多集體經濟缺乏凝聚力。而城市發展動力、活力不足，吸納就業能力不足，進一步使農村人多地少的矛盾突顯出來。

　　一方面，在人民公社體制下把億萬農民群眾組織起來，自力更生，艱苦奮斗，在國民經濟的發展、集體經濟的發展和城鄉人民生活水平的提高方面取得了偉大的成就;另一方面，農業與現實需要之間的矛盾不斷擴大，與世界上先進水平的差距不斷拉大，廣大農民的積極性未能充分發揮，經濟發展與滿足人民群眾日益增長的物質文化生活需要之間的差距、與越來越大的就業壓力之間的矛盾不斷突出，許多農民的溫飽問題未能得到解決。激發農業和農村的活力、解決農民的溫飽、提高全國人民的生活水平的壓力必然導致改革。

　　二

　　改革開放以來集體與農戶、

　　國家與農民關系的演變及帶來的問題

　　始于1970年代末的農村改革的核心是調動農民積極性，促進農業生產發展，它從改變集體與農戶的關系開始，進一步改變國家與農民的關系，使中國農村的發展走上不同的道路。

　　1982年，在農村改革中，家庭聯產承包制普遍推行，人民公社制度撤銷，“三級所有，隊為基礎”的體制隨之瓦解，農村基本經營制度發生了重大變革。農村改革的初心是堅持土地集體所有，長期實行家庭承包制和統分結合的雙層經營制度。結果家庭承包制得到了有力推行，而統分結合的雙層經營制度并未能很好實現。實行家庭承包制后極大地調動了農戶的積極性，也削弱了集體經濟和農村在經濟、政治、文化、社會、生態中的共建共治共享機制。

　　21世紀初，國家與農民的關系發生了根本性的轉變：國家把農業支持工業、農村支持城市的方針轉變為工業反哺農業、城市支持農村，取消了農業稅和“三提五統”收費，提出基本公共服務均等化的目標，逐步承擔起大部分農業和農村基礎設施建設的責任。這表明在工業化、城市化和整個經濟發展進步的基礎上，原來一部分長期由集體承擔的責任已改為由國家來承擔，比如農村的基礎教育、優撫工作、鄉村道路建設、計劃生育、農村供電、水利設施建設、五保戶供養等。同時，為適應工業化、城市化、市場化的發展趨勢，國家也逐步解除戶籍制度的約束，為農民的自由遷徙與擇業、為工業服務業和城市化的快速發展提供了可能。

　　取消農業稅，農民露笑顏 | 圖片來源：搜狐網

　　歷史證明，農村改革極大地調動了億萬農民的積極性，極大地解放和發展了農村的社會生產力，極大地改善了廣大農民的物質和文化生活，為建立和完善社會主義初級階段基本經濟制度和社會主義市場經濟進行了創造性探索，為實現人民生活從溫飽不足到總體小康的歷史性跨越、為社會主義現代化做出了巨大貢獻。但同時，農村改革也帶來了許多新的問題。實行家庭承包制之后，許多一家一戶的農民自己辦不好、辦不了、無法辦的事，必須由集體來負責。單靠充分調動市場經濟主體的積極性和充分發揮市場經濟配置資源的有效性、或靠政府發揮好作用均無法替代這個機制，它是發揮農民主體性作用的基本途徑。

　　農村改革中始終沒有提出怎樣調整農戶與集體關系的指導思想。集體經濟在理論上沒有被否定，但現實中卻沒有政策保證。由此造成絕大部分村沒有集體經濟收入或集體經濟收入極為薄弱，“統”的作用未能很好發揮。它反映出農村改革指導思想的缺陷：應怎樣認識農村的集體經濟在過去、今天、未來的作用？在長期搞家庭承包制和市場經濟的條件下，怎樣處理農戶與集體的關系？有利于生產力的發展、有利于人民生活的提高、有利于綜合國力的增強的改革標準，并未能解決農村集體的功能問題。當對市場和產權的迷信形成時，農村集體經濟常被認為是產權不明的“怪物”，是農村基層干部腐敗的溫床。在土地的三權分置、承包地量化確權、農村集體經濟產權制度改革中都可以看到這種認識的影子。農村集體經濟只守住了土地集體所有這一底線。但在土地承包權被界定為“用益物權”的條件下，土地集體所有的權能已十分空泛，集體經濟無法在鄉村振興中成為有能力的主體，農村也因此失去了共建共治共享的內在動力。國家財政對“三農” 問題的加大投入并沒有激活農村內在的活力，反而造成了農村干部和農民中“凡是農村建設都是國家的責任”的觀念。農村建設由原來國家與集體兩條腿走路的模式，演變成這樣一個怪圈：村級組織雖承擔農村建設與治理責任，但缺乏資源與能力；農戶對集體享有權利而無責任；國家雖然對農村建設承擔起越來越多責任，卻遠包不下所有的農村建設事務，農民的主體地位沒能很好體現，依賴心理越來越重。

　　雖然中央一貫要求壯大農村集體經濟，但始終缺乏可落地的政策，而強化農民經濟權利的改革客觀上又在不斷削弱集體的能力。這種現象的根源在于農村改革沒有認識到在農村建設中所謂“發揮農民主體作用”，就是要使集體經濟成為重要主體，沒有提出堅持家庭承包制、確保發展壯大集體經濟的改革措施，由此導致村級組織能力弱化，農村共建共治共享機制被極大地削弱，農村的建設變成高度依賴政府投入的行為。在農村改革中只強調農民的利益而看不到集體與農民利益之間的一致性，看不到集體經濟所代表的歷史進步性，就會把農戶與集體的利益對立起來，堵塞協調兩者之間平衡的改革思路。

　　在實踐中涌現出了許多在實行家庭承包制之后又重新聯合起來的村社一體的新型集體經濟， 在新的歷史條件下走出了一條“統分結合”的道路，為社會主義新農村建設、美麗鄉村建設、鄉村振興提供了重要經驗，但可惜的是，這并沒有被作為趨勢得以提倡。

　　鄉鎮企業的發展與改制反映了同樣的過程。

　　社隊企業是人民公社“統一經營、統一分配”體制的產物，1970年代受黨中央肯定而發展起來，80年代改名為鄉鎮企業，90年代進行改制，它們是推動中國的工業化、城鎮化、市場化和農業現代化的一支重要力量。在撤銷人民公社體制、推行家庭承包制時，決策者更多的是依據相對落后農村的情況做出的決策，對集體經濟相對發展，社隊企業的發展狀況、前景、與農業和農民之間的關系缺乏深思熟慮，社隊企業甚至一度受到非議。直到1984年，中央才對社隊企業正式肯定，要求大力發展。

　　某鄉鎮企業一角，車間干部、技術人員

　　與工人一起檢驗產品 | 圖片來源：中國網

　　1994年中共十四大決定把建立社會主義市場經濟作為經濟體制的改革目標。黨的十五大又提出調整和完善所有制結構。在這種大背景下，農業部按照產權概念來要求鄉鎮企業轉制，大部分鄉鎮企業搞了集體產權私有化的改制，農村集體經濟的命運也迎來重大的轉折。2016年中央要求推進農村集體產權制度改革，出發點一是完善農村基本經營制度，增強集體經濟發展活力;二是維護農民的合法財產權利，增加農民的財產性收入。這項改革在增加集體經濟發展活力方面貢獻不大，卻在很大程度上對農村集體經濟的發展造成了限制，對處理好集體與農戶的關系帶來了困難。

　　實踐告訴我們，社會主義追求的共同富裕并不等同于在市場經濟中大家發財，只有形成以集體利益為核心的鄉村共同體，才能做到有困難同當，發展成果共享。正是在這個意義上，從整個中國農村發展道路來看，1950年代以來中國農村所走的集體化道路具有歷史意義。它創造出農戶與集體之間、農村基層政權與集體經濟組織之間、農民與國家戰略之間的相互支持、互為發展條件，也體現在黨領導下組織起來的農民對農村新生活的創造上。

　　這個問題同樣也反映在農村基層的組織體制的演變中。人民公社撤銷后，村民委員會作為村民自我組織、自我教育、自我服務的農村基層群眾自治組織，替代了統一經營和統一組織公共服務的生產隊和生產大隊。村民委員會理論上仍以集體經濟基礎為前提，但已是以一家一戶的農民為本位，而不是以集體經濟為基礎的鄉村共同體，因此削弱了立足于集體來進行公共建設和提供公共服務的優勢。

　　在中國農民中實行民主和自治，以熟人社會為基礎是必要條件。人民公社體制中“三級所有， 隊為基礎”形成的曲折過程，也是農村的集體化體制與熟人社會契合的探索過程。在人民公社體制中，生產大隊是一個半熟人社會，也是實行“統”的最后邊界。如果行政村的范圍再擴大，村民委員會就會越來越形式化，變為主要靠政府的財政投入維持，在功能上則向鄉鎮政府的下伸機構轉變。如果說，農業稅費改革中，國家取消農業稅體現了從“農業支持工業，農村支持城市” 的方針向“工業反哺農業，城市支持農村”的轉變，那么為減輕農民負擔而取消集體對農戶的公積金、公益金、管理費的提留，也就取消了農戶對集體的責任與義務，反映了對農村走集體化道路、把農民組織起來認識上的盲目性。結果瓦解了村民自治制度中農戶與集體之間權利與責任義務對等的基礎，極大地沖擊了村集體組織農民共建共治共享的功能，也將以集體經濟為基礎的鄉村共同體概念排擠出農民的生產生活，導致農村的建設失去了內在動力，失去了組織村民進行村內建設的內在資源，也失去了組織農民共建共治共享的基礎。

　　三

　　在鄉村振興中，營造農戶充滿活力、

　　集體富有能力的局面

　　從合作化到農業稅費改革以來的實踐表明，我國農村建設中的集體化機制和以此為依托的國家集體兩條腿走路的方針是中國特色社會主義優越性的體現。在不同的歷史階段，這種機制都可以通過把農民組織起來，辦好那些一家一戶自己辦不了、辦不好，又亟須辦的大事。靠充分調動市場經濟主體的積極性和充分發揮市場經濟配置資源的有效性、靠政府發揮好作用無法替代這個機制，它是發揮農民主體性作用的基本途徑。改革開放之前，我們國家依靠這個機制走過了農業農村發展極其艱苦的階段，長期地支持了社會主義工業化和城市的發展。同樣，在實行工業反哺農業、城市支持農村方針的條件下，實行家庭承包制的同時，我們也仍須依靠集體化機制來實現鄉村振興。

　　在長期實行家庭承包制和市場經濟的條件下，農村基層黨的領導與村民自治應以什么樣的體制、在什么范圍內有效運行，仍是一個依據變化著的農村和農民狀況有待不斷探索的問題。其中，具有一般意義的是：組織起來是使農民成為鄉村振興主體的關鍵；不脫離農村的熟人社會，依據歷史、文化、經濟上的條件構建共同利益是村民自治的重要條件；集體經濟是實現共建共治共享的基礎；黨的基層建設應與集體經濟、村民自治活動緊密結合；國家對農業農村的支持必須與以農民為主體緊密結合。在新時期，重建共建共治共享的機制是鄉村振興的核心環節。

　　對于40年來的農村改革，有人用保障農民的經濟權利和尊重農民的民主權利來概括它的主線[5]，這有合理的一面：不保障農民的經濟權利難以調動億萬農民的積極性，也難以適應向市場經濟轉型的歷史趨勢，但其回避了一個重大問題：在保障農民經濟權利和尊重農民民主權利的同時，是否還要發揮好集體這個主體的功能？在農戶利益與集體的利益沖突時，應怎樣引導農民正確對待這兩者之間的關系？也就是在農村發展中是只強調以農戶為單元的農民權利，還是同時也堅持集體這個主體，實現“統分結合”？這個分歧的核心在于是否把農村的共建共治共享作為改革目標，也變成鄉村振興中的關鍵環節。在“三農”問題上的改革措施發出的政策信號是復雜的：既出臺了一些支持農村集體經濟發展的政策試點，但又推出了對集體土地實行所有權、承包權、經營權的三權分置，和農村集體經濟實行產權制度改革。這兩者在目標導向上并不自動兼容。

　　鄉村振興并不只意味著加強政府在鄉村建設和治理中的作用、實現農民都富裕化，同時也必須要加強農村集體功能的發揮，加強農村集體經濟的基礎，才能激活農村的共建共治共享機制。在實行保障農民經濟權利的“分”的改革的同時，同樣必須重視發揮集體“統”的功能，兼顧集體與農民兩者的利益，因地制宜、因時制宜，發揮好各自的長處，形成“國家大力支持， 農戶充滿活力，集體富有能力”的局面，才能實現鄉村振興。這是70年以來農村發展的經驗教訓告訴我們的道理，也是中國特色社會主義農村發展的必由之路。在發展市場經濟、長期實行家庭承包制的條件下，同時要壯大集體經濟、發揮好集體的作用，實現“統分結合”，是事關中國前途的政治問題，而不只是具體的經濟問題，既需要強有力的國家意志，也必須要有系統的政策予以支持。

　　注釋：

　　[1]我國的灌溉面積從1957年的2733.9萬公頃到1980年達到4488.8萬公頃，占耕地面積45%，見辛逸：《試論人民公社的歷史地位》，載《當代中國史研究》2001年第3期。

　　[2]1978年，社隊企業已超過150萬家，吸收了2800萬農村勞動力，1983年社隊企業已占全國工業總產值的11.7%。見潘維：《農民與市場》，北京：商務印書館，2003年版，第70、71、101頁。

　　[3]人民公社期間，農業提供的積累占國民收入積累量的比例大多數年份占30%以上。見辛逸：《試論人民公社的歷史地位》。

　　[4]李鴻斌：《重新構建解放初期至20世紀70年代末中國嬰兒死亡率》，載《中國醫院統計》2015年第5期。

　　[5]陳錫文：《中國農村改革的歷程》，載《百年潮》2017年第2期。

　　完

　　文章來源：原載于《東方學刊》2019秋季刊專題，復旦大學中國研究院公眾號于2019年9月26日轉載

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