(一)

　　最近17位專家上書中央建言“土改”。據說全文有1.3萬字，我沒有找到建議書的全文，只能從媒體的報道中窺一斑;其核心要點大概是“要徹底改革規劃和土地用途管制制度，啟動集體土地入市、征地制度改革、城鄉統一的建設用地市場建設等改革。”因為只有農地是集體所有的，所以建議書說白了就是(1)希望弱化規劃權，讓位市場選擇;(2)希望放松對農地的管制，讓資本進入農地市場。然后實行土地自由流轉，兼并和轉換用途。

　　讓農地使用權放開流動，讓資本進入農業，這樣的聲音一致存在。隨著經濟增速的下滑，資本市場的不景氣，這樣的聲音越來越強。這些人提出的理由主要有：(1)防止拋荒，提高生產率，(2)減少征地阻力，(3)提高征地價格，減少房地產開發的沖動(4)讓農民的使用權變現等。資本進入農地，世界各國的經驗表明，其最終目的都是期待農地轉非農用地的溢價。

　　其實，資本市場已經開始布局，很多大的資本公司已經開始投資農業，比如恒大開始涉足畜牧業。我不喜歡陰謀論，但其背后有沒有對可能的土地制度改革預期，土地用途轉換的超額利潤的覬覦。

　　世界所有的發達國家(包括，國,日本和德國等)都有非常嚴格的土地用途規劃制度;嚴格限制土地用途的轉用。即所謂的“規劃權”高于“所有權”的說法。嚴格的土地的規劃制度，也是保障土地所有權的一個重要手段。想象一下，如果沒有嚴格的土地規劃制度，在居民區里面建一個化工廠，其后果會對所有的土地所有者的權益造成重大損失。

　　本來農地和非農地就不是一個市場，這基本在所有國家都成立。我就不明白怎樣才能按17位專家所言，建立一個城鄉統一的土地市場? 如果農地可以很容易轉變為非農用途，除了對中國糧食安全造成重大影響外，對非農和農業用地市場的沖擊都是巨大的。

　　(二)

　　中國的農地問題數千年歷史以來一直是社會經濟的焦點。土地制度不僅僅是一個經濟問題，更是一個政治問題，和政權的基礎緊密聯系在一起。

　　在中國共產黨18屆三中全會之后，中央對農地制度提出的改革方向明確為“鼓勵集體土地所有權、承包權和經營權分離，穩定承包權、搞活經營權。規范土地承包經營權流轉。”我覺得這樣的制度設計是適合中國農地制度的最優設計。

　　很多人不能理解，為什么中國要把一個土地的制度設計的這么復雜?從所有權要衍生出承包權和經營權。我認為這是有中國的現實所決定，是一個歷史的必然選擇。

　　這樣的土地制度，除了保證農業生產，確保中國的糧食安全之外，更重要的是保障了整個社會的政治穩定。

　　中國是一個人多地少的國家，這是決定中國現有農地制度的根本原因。據最新統計，耕地總面積為20.03億畝，中國總人口為13.7億，農村戶籍人口約為8億。農村人均耕地僅為2.5畝。在東部沿海地區，農村人均耕地不足1畝。這么小的人均耕地，從經濟學的角度來說，僅能糊口，根本不足致富;所以，土地不可能成為農民的致富手段。

　　從商業的角度來說，把土地“種上”房子，其收益肯定會大于種莊稼。這也是上面的那些論點的背景經濟驅動因素。

　　但是，中國農村居民還沒有建立良好的社會保障和養老保險制度。在中國農村地區實施平均分配土地，起到了農村居民的社會保障和養老保險的作用。在城市經濟不景氣，大量農民工失業時，可以起到一個社會緩沖作用。這才是問題的關鍵。如果動了土地制度，讓農民徹底失去土地，這個經濟緩沖力量沒有了，在城市發生經濟危機，數億的沒有土地，又沒有社會保障的農民工，會首當其沖失去工作，他們能干什么?學習1949年前的歷史，就知道了答案。

　　2013年中國的城市化率已經達到了53.7%;也就是53.7%的人口居住在城鎮。但是擁有城鎮戶口的人不足35%.。大概有20%的城市人口是沒有城鎮戶口的農民工，總數約2.7億。這么大的人群發生危機，沒有土地，沒有工作，又沒有社會保障，后果就實社會動亂。如果他們有一塊土地在手，至少不會因為饑餓導致社會動亂。

　　所以，現有的土地制度里面強調了“穩定承包權”;其目的就是讓農民強制擁有承包權，而不與土地隔離。在發生經濟危機時，這些農民還能拿回土地，維護社會的穩定。

　　的確，中國改革開放35年，沒有發生大的經濟危機;但是市場經濟必然會產生經濟危機。居安思危對一個國家的長期穩定發展是必要的。

　　(三)

　　從歷史的角度來分析，現在的共產黨政權就是依靠土地革命和土地改革，吸引了大量農民的支持而成功獲取的。從1927年到1937年的土地革命，共產黨在根據地打土豪分田地，滿足了農民的土地需求，城市資產階級為代表的蔣介石數百萬的軍隊也不能消滅共產黨的軍隊。

　　在1949年新中國成立后，共產黨把沒收到的地主的土地分配給無地少地的農民，為共產黨穩固政權，以及后來的工業化打下了堅實的基礎。

　　1978年，改革開放也是從農村土地改革，實行分田到戶，家庭聯產承包責任制開始的。

　　即使35年過去了，時空變幻，土地仍然和政權的基礎緊密聯系在一起。

　　現有的土地制度是一個歷史的選擇。雖然在經濟上可能不是最優的一個設計，但這是為了保障糧食安全和維護社會穩定衍生出來最適合中國的制度。

　　(四)

　　要實施農地的資本化或者農地自由流動，不是不可以;但必須要為農民建立和城市居民一樣的社會保障體系。按照現在地方政府財政實力下降，欠有大量債務，和各地養老保險的緊張狀況來看，短時間還很難實現!如果沒有為農民建立良好的社會保障體系，農地資本化就應該免談.

　　同時，必須指出的是，按照最新的一些研究，農村居民的非農業收入占總收入的比重已經超過60%，確實農業收入已經不占農民收入的主要地位。維持現有的土地制度，也不是為了把農民禁錮在土地上，而是土地給農民一個保險。在沒有社會保障的背景下，在宏觀經濟不景氣的時候，農民有一個最低的生活保障。這才不會導致社會大亂。如果沒有給農民良好的社會保障體系，就貿然實行農地資本化，就等于給現有政權穩定埋下一顆不定時炸彈!

　　附文;十七專家上書中央建言土改 呼吁市場化

　　  十八屆三中全會《決定》出臺后，土地改革領域仍爭議不休。目前，中央及有關部門正在制訂土改方案，但各界對《決定》有不同解讀。部分專家向中央政策研究室寄出一份土地改革建言書，建議切實推進土地資源配置市場化改革。

　　  這份建言書即名為《關于全面落實中共十八屆三中全會精神 切實推進土地資源配置市場化改革的建議》，由上海( 農用地、 商住地、 工業地)財經大學高等研究院特聘教授、原國家土地管理局規劃司副司長鄭振源、經濟學家茅于軾、張曙光、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明、上海財經大學高等研究院農業與城鄉協調發展研究中心主任文貫中等十七名專家學者聯名發出。

　　  負責起草建言書的鄭振源等人期望，中央全面深化改革領導小組能組織和引導政府相關部門與專家學者及社會各界人士進行全面深入的研討，以避免走入誤區，及時修訂《土地管理法》和其他法律法規和政策，加快推進土地制度改革。

　　  建議改革土地用途管制制度

　　  在“市場是否在土地資源配置領域起決定性作用”“用途管制的地位”“土地開發權歸屬”“經營性建設用地的界定”等方面，對土改的理解尚有不少分歧。

　　  國土部在《決定》公布之后出版的《新型城鎮化之土地制度改革路徑》一書中提出，要“強化規劃、計劃的管控作用”，但沒有談規劃和用途管制制度的改革。

　　  有觀點認為，就土地資源的配置，用途管制規劃起決定性作用，大于市場的作用，且土地開發權不屬于所有者。

　　  對此，建言書認為，這與全會 “總綱”精神不符。建立開放競爭、統一有序的土地市場，發揮市場配置資源的決定性作用，不是不要用途管制，而是要劃清政府與市場的界線，把土地用途管制限定在糾正市場缺陷，以彌補市場失靈的范圍內，而不是像現在這樣以用途管制取代市場配置，管制到市場機制不能發揮作用的地步。

　　  他們認為，中國目前這套土地利用規劃和用途管制制度實為計劃配置——每塊土地的用途都由規劃確定，一切用途轉用都要經過行政審批，集體土地要有指標、經過審批，征為國有后才能入市。

　　  西方市場經濟國家雖然也普遍實行用途管制，但是上述專家學者認為這其實不同于中國，屬于與市場經濟相洽的用途管制。這些國家都有土地利用規劃，但沒有一份土地利用規劃中有配置土地的指令性計劃指標;這些國家都實行分區管制制度，對各個分區都規定有一套土地用途、地塊大小、建筑密度、建筑形式的管制規則，但這些管制規則只是一張土地用途和利用方式的負面清單，并不規定每塊土地的具體用途。在這張負面清單下，土地所有者還是有相當大的建筑自由。并且，作為對以前過于機械的土地分區和建筑使用限制的匡正，新的管制對土地的混用和建筑的混用越來越寬容。

　　  建言書認為，應該轉變政府職能：政府不能再繼續壟斷土地供應，不能再繼續用指令性計劃指標來配置土地、決定土地用途，經營性建設用地的總量和構成應根據工業化和城市化進程由市場做動態調整。政府也不要直接經營土地，要取消政府的圈地權、土地定價權，土地價格由市場來決定。以此建立開放競爭、統一有序的土地市場。

　　  在規劃制訂上，建言書建議要參考西方模式，改指標控制式規劃為公眾參與式規劃。規劃與計劃不再是土地資源的基本配置者，而是土地市場配置的指導者、調節者。分區管制上，也要改用市場經濟國家通行的分區制，主要針對負外部性，提高總體的土地利用經濟、社會、生態效益。而且分區和分區的管制規則要根據市場需求經過一定程序適時調整。

　　  建議擴大可入市集體經營性建設用地范疇

　　  《決定》指出：“建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”有觀點認為，只有過去的鄉鎮企業用地才算作經營性用地。

　　  建言書指出，所謂過去的鄉鎮企業用地只占16.5萬平方公里的農村集體建設用地的10%。隨著工業化、城市化以及新農村建設(包括鄉村合并與舊村改造)的加速推進，農村集體建設用地的構成已經發生很大變化，必須根據新型城鎮化和征地制度改革的需要對所謂經營性建設用地做動態調整。建言書提問，如果把入市的農地僅限于原有的鄉鎮和村辦企業用地，如何能夠建立起“統一開放、競爭有序”的城鄉建設用地市場?

　　  《決定》還指出：“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。”有意見認為，農民對宅基地只有使用權，建在宅基地上的住房才是農民的私有財產，土地則屬于農民集體所有。故農民住房的宅基地不能作為財產權抵押、擔保、轉讓。

　　  建言書則提出，中國農村的宅基地占整個集體建設用地的70%，是農民財產的主要形式，如果集體土地沒有與國有土地平等的法定的建設用地使用權，宅基地使用權不能處分(出租、出讓、抵押)，建成城鄉統一、平等競爭的建設用地市場也無從談起。

　　  建議立法先行

　　  建言書認為，應選準土地制度改革的突破口和各項改革的次序，排出一張路線圖和時間表。

　　  在當今經濟增速下行、房地產泡沫、工業產能過剩、地方債風險的背景下，應以旨在土地財政轉型的財稅制度改革為突破口，保證地方政府有一穩定合理的財政收入流量，擺脫對土地出讓金的依賴。如果集體土地所有人、集體建設用地使用權人和宅基地使用權人獲得的土地增值收益過多，引起社會不公，可以在二次分配中通過征收與國有土地同等的稅收加以調節。

　　  其次，要徹底改革規劃和土地用途管制制度，啟動集體土地入市、征地制度改革、城鄉統一的建設用地市場建設等改革。與此同時，要做好集體土地產權的確權、登記，農村集體經濟組織整頓，明確集體土地入市的市場主體。村支書、村主任沒有出租、出讓土地的決策權。

　　  建言書認為，習近平總書記指出：凡屬重大改革都要于法可依，要確保在法治軌道上推進改革。所以，當務之急是要抓緊《土地管理法》等涉地法律的修法、立法工作，把各項改革措施法律化。

　　  鄭振源等人表示，如集體土地入市這項改革，農村集體建設用地(包括宅基地)隱形市場已存在30年;政府主辦的集體建設用地入市流轉試點遍及22個省區，已有近20年實踐經驗;廣東( 農用地、 商住地、 工業地)等五六個省市、20多個市縣已有集體建設用地流轉的地方性法規出臺，各地做法不一，利弊盡顯。只要深入實際，用社會主義市場經濟的理論加以梳理總結，就可以成功地總結出一套集體土地入市的法律體系。

　　  因而，問題不在于要不要試點，而是要解放思想，拋棄計劃經濟的思維定式，用市場經濟的觀點、按《決定》改革總綱的要求來分析研究問題，就可以很快得到一套符合《決定》改革目標的、可行的土地制度改革方案。“否則，再做100個試點也沒有用。”

　　  建議人簽名(按姓氏拼音順序排列)：

　　  蔡繼明(清華大學政治經濟學研究中心主任)

　　  陳 釗(復旦大學中國社會主義市場經濟研究中心副主任)

　　  傅蔚岡(上海金融與法律研究院執行院長)

　　  李韋森(復旦大學經濟學教授)

　　  劉 愿(華南師范大學經濟與管理學院副教授)

　　  陸 銘(上海交通大學特聘教授、復旦大學教授)

　　  茅于軾(原天則經濟研究所所長)

　　  喬依德(上海發展研究基金會秘書長、上海發展研究所所長)

　　  盛 洪(天則經濟研究所所長，山東( 農用地、 商住地、 工業地)大學經濟研究院教授)

　　  史清華(上海交通大學教授)

　　  石憶邵(同濟大學土木工程學院教授)

　　  陶 然(中國人民大學教授)

　　  田國強(上海財經大學經濟學院、高等研究院院長)

　　  文貫中(上海財經大學高等研究院農業與城鄉協調發展研究中心主任)

　　  楊俊峰(北京( 農用地、 商住地、 工業地)天則經濟研究所研究員)

　　  張曙光(北京天則經濟研究所學術委員會主席)

　　  鄭振源(中國老科協國土資源部分會土地與環境專業委員會主任)

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