賀雪峰 《 人民論壇 》（2011年第29期）

    當(dāng)前中國出現(xiàn)的關(guān)于土地制度的不切實(shí)際的浪漫主義情緒，是十分誤導(dǎo)且有害的。中國土地制度具有很好的優(yōu)勢，完善而非改變當(dāng)前的中國土地制度，才是我們需要努力的方向

    土地制度為何成為當(dāng)前焦點(diǎn)

    中國農(nóng)村土地制度未來走向，成為近年來國內(nèi)政界、學(xué)界和社會各界關(guān)注的焦點(diǎn)。十七屆三中全會用大量篇幅來討論中國農(nóng)村土地制度。在此前后，學(xué)界在土地制度上展開了激烈爭論，中央和地方各級政府也各有想法。土地是農(nóng)民的命根子，九億農(nóng)民離開土地，農(nóng)民的生活就可能會變得困頓；因?yàn)椴豢稍偕筒豢梢苿拥奶攸c(diǎn)，隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展，土地非農(nóng)使用可以產(chǎn)生巨額的級差收益，如何分配土地級差收益，不僅涉及到我們?nèi)绾握J(rèn)識中國農(nóng)村土地的性質(zhì)、中國的現(xiàn)實(shí)國情等問題，而且涉及到未來中國發(fā)展戰(zhàn)略的選擇；土地是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，離開土地，就不能生產(chǎn)出糧食等農(nóng)產(chǎn)品，而中國以占世界7%的耕地來養(yǎng)活22%的人口，耕地資源的有限就不是一個虛假問題；從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，他們在有限的耕地上，只能獲得有限的收入，將來相當(dāng)長一個時期，農(nóng)民收入增長慢于整個社會收入增長的狀況可能難以改變；從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，他們最需要的是什么？他們從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的困難在哪里？他們未來的出路何在？不僅是農(nóng)民，就連城里人也越來越買不起住房。有人說住房太貴是因?yàn)橥恋靥F，為什么土地會那么貴以至于城里人都已買不起住房？等等，所有這些問題，都關(guān)涉九億農(nóng)民切身利益，關(guān)涉中國現(xiàn)代化前途，關(guān)涉到所有中國人生活的重大問題。土地制度成為當(dāng)前社會各界關(guān)注的焦點(diǎn)，實(shí)在不是什么奇怪的事情。 

    讓農(nóng)民都成為“地主”就能富裕嗎

    當(dāng)前關(guān)于土地制度的討論中，彌漫著一種浪漫主義想象，就是以為只要有一個好的土地制度，農(nóng)民就可以從中獲益，就可以人人成為“地主”。農(nóng)民因?yàn)橛辛撕玫耐恋刂贫龋涂梢愿辉Ｆ饋恚灰詾楫?dāng)前農(nóng)村之所以還是窮，農(nóng)民之所以還是苦，就是因?yàn)橹贫炔恍校绕涫峭恋刂贫扔袉栴}。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，分田到戶解決了溫飽問題，但因?yàn)榉痔锏綉艉螅r(nóng)民只有土地的使用權(quán)，而無土地的所有權(quán)，無法富裕起來，小崗村人稱之為“一夜邁過溫飽坎，三十年未過富裕門”。 

    類似以上說法，我們還可以在一些地方政府推行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的講話中，在一些專家學(xué)者的論述中，在各個新聞媒體報道中頻頻見到。比如，周其仁在給成都城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的建議中提出試辦土地交易所，他樂觀地估計：“農(nóng)民自用的建設(shè)用地權(quán)一旦經(jīng)由市場競價，可能表現(xiàn)為驚人數(shù)目的貨幣財富。”而僅僅從農(nóng)地使用來看，這種樂觀意見也認(rèn)為，建立在土地確權(quán)基礎(chǔ)上的土地流轉(zhuǎn)可以讓農(nóng)民富裕。

    其實(shí)，只要還有常識，我們就會懂得有限的土地是不可能讓農(nóng)民變得富裕，除非土地可以長出金條。中國現(xiàn)有耕地18億畝多一點(diǎn)，按9億農(nóng)民計算，人均不過2畝，戶均不足10畝。這18億畝土地主要用于種植大田作物如水稻、小麥、玉米等，這些大田作物價格和產(chǎn)量都比較穩(wěn)定，需求量也比較穩(wěn)定。少數(shù)土地可以用作種植經(jīng)濟(jì)作物，但經(jīng)濟(jì)作物的特點(diǎn)是價格不穩(wěn)定，市場風(fēng)險大。無論如何，在中國農(nóng)民人口眾多、耕地總量大但人均耕地較少的國情下，土地?zé)o論是用于種植大田作物還是經(jīng)濟(jì)作物，其產(chǎn)出都是相對固定的，農(nóng)民可以從農(nóng)業(yè)中獲取的收益也是相對固定的。

    在不考慮國際市場的情況下，市場沒有持續(xù)擴(kuò)大，農(nóng)民生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品越多，就越不值錢，增產(chǎn)不增收是必然的。農(nóng)民若將土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，所有權(quán)如何安排其實(shí)是不重要的，重要的是使用權(quán)，且使用權(quán)的重點(diǎn)不在于長期穩(wěn)定而在于方便生產(chǎn)。 

    農(nóng)民不僅要土地的使用權(quán)，而且要土地的所有權(quán)嗎

    很多論者都會想當(dāng)然地認(rèn)為，農(nóng)民需要更大的土地權(quán)利，現(xiàn)在僅僅給農(nóng)民土地使用權(quán)是不夠的，農(nóng)民還要求有土地的所有權(quán)。 

    這種說法似是而非。若你問農(nóng)民是否要更大的權(quán)利，農(nóng)民當(dāng)然會說“要”，任何人都會這樣回答。問題是，農(nóng)民個人更大的土地權(quán)利，并非只是他一個人獨(dú)自擴(kuò)大了土地權(quán)利，而是所有農(nóng)民都擴(kuò)大了自己的土地權(quán)利，所有農(nóng)民土地權(quán)利的擴(kuò)大，就使之前的集體土地所有權(quán)變小，之前集體可以做得成的事情，從此不再可以做成。 

    全國95%的農(nóng)地都是要用作種植的，用作種植的農(nóng)地，關(guān)鍵是使用權(quán)。當(dāng)前的中國農(nóng)村，國家不僅不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，而且給農(nóng)民以種植補(bǔ)貼，農(nóng)民種地有自主權(quán)，可以種糧食，也可以種經(jīng)濟(jì)作物，他們有決定自己種什么的自由，并從市場上獲取相應(yīng)的種植收益。農(nóng)民種什么的自由是土地使用權(quán)決定的，農(nóng)民并非非得有了土地的所有權(quán)才能面向市場決定種什么和怎樣種。或者說，只要是用于農(nóng)作，更大的農(nóng)地權(quán)利對于農(nóng)民其實(shí)并無意義。

    用于農(nóng)作的農(nóng)地有個投入問題，即若農(nóng)民有穩(wěn)定的土地使用權(quán)的話，農(nóng)民就可能更加珍惜自己的土地，使用更多綠肥，更少掠奪性地使用土地。要做到這一點(diǎn)，只要保持土地的使用權(quán)相對穩(wěn)定就可以了。1980年代分田到戶以來，全國絕大多數(shù)農(nóng)村的土地都保持了這種相對穩(wěn)定。即使土地經(jīng)常調(diào)整的農(nóng)村地區(qū)，土地往往也是小調(diào)整，即依農(nóng)村人口的變動，對部分變動人口的土地進(jìn)行調(diào)整，絕大部分土地是不調(diào)整的。

    而若農(nóng)民有更大的土地權(quán)利，會導(dǎo)致任何土地的調(diào)整都無法進(jìn)行。之前土地可以調(diào)整時，作為土地所有權(quán)主體的村組兩級可能應(yīng)農(nóng)民要求來建設(shè)一些基礎(chǔ)設(shè)施。現(xiàn)在因?yàn)橥恋貦?quán)利已經(jīng)固化（更大的農(nóng)民的土地權(quán)利），而使集體組織的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)幾乎不再可能，農(nóng)戶合作因?yàn)闊o法克服高昂的集體行動成本也難以達(dá)成。其結(jié)果就是，農(nóng)民有了更大的土地權(quán)利，他們?nèi)匀辉谶@片土地上種植農(nóng)作，但他們卻因?yàn)橥恋乩娴墓袒辜w行動更難達(dá)成，農(nóng)作更加不便。土地權(quán)利更大的好處未得，而壞處卻已無處不在。

    哪些人要求更大的土地權(quán)利

    農(nóng)村是否有人需要更大的土地權(quán)利？當(dāng)然也是有的，不過，并非是真正耕作土地的農(nóng)民（耕者），而是兩類已經(jīng)離開或即將離開土地的農(nóng)民（非耕者）。 

    換句話說，真正要求更多土地權(quán)利的農(nóng)民，往往并非是耕田種地的真正的農(nóng)民，而是已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)進(jìn)入城市的農(nóng)村人。這些人有的已經(jīng)在城市獲得穩(wěn)定就業(yè)和收入，成為了地道的城里人，比如大學(xué)畢業(yè)后在城市參加工作的人。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》，他們因戶口已經(jīng)轉(zhuǎn)入城市，村集體就可以收回其承包地。還有的通過做生意、當(dāng)包工頭、辦廠，獲得大量收入，可以在城市買房安家等等。這些已經(jīng)融入城市生活的人們，已經(jīng)不依靠土地來獲得收益了，但若仍然可以占有土地，他們就愿意讓土地空在那里，或租給耕者耕種以收取租金。他們因?yàn)樵诔鞘杏泄潭ǖ氖杖雭碓矗辉敢鈱⑼恋亓鬓D(zhuǎn)出去——農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去也值不了幾個錢，他們因此將土地放在那里“有著”，等著土地將來的升值，或留作“鄉(xiāng)愁”。

    還有一種外出的農(nóng)村人希望有更大的土地權(quán)利，就是那些進(jìn)城生存仍然艱難的人。他們在城市務(wù)工，但務(wù)工收入不足以支撐他們在城市安家生活；他們在城市做小生意，但總是面臨資金短缺的困境；他們在城市生活艱難且風(fēng)險很高，總是處在風(fēng)雨飄搖的狀態(tài)。因此，如果有更大的土地權(quán)利，可以將土地抵押或賣掉，他們就可能獲得一筆在城市安居的資金，提高了在城市生存下去的機(jī)會。不過，農(nóng)地不可能賣出高價，這些賣地收入即使可以提高他們在城市生活下去的機(jī)會，往往也只能起很小的作用。隨著年齡增大，在城市務(wù)工收入降低，越來越難以在城市體面地生存下去了，他們會發(fā)現(xiàn)再想回去已經(jīng)沒有可能了。他們就可能不得不忍受比農(nóng)村生活更加不體面和無尊嚴(yán)的城市貧民窟生活。考慮到中國九億農(nóng)民的龐大數(shù)量，進(jìn)城失敗而又回不去的農(nóng)民即使只有少數(shù)，也會高達(dá)數(shù)千萬。龐大的城市貧民窟可能造成嚴(yán)重的政治社會后果，這是我們必須要有謹(jǐn)慎的農(nóng)地制度的一個原因。 

    中國目前的土地制度是否做到“地盡其利，地利共享”

    孫中山先生在一百年前就提出“地盡其利，地利共享”，目前地不能盡其利，已是世界普遍的現(xiàn)象。臺北市中心相當(dāng)破舊，據(jù)說已經(jīng)動員拆遷20年，仍然因?yàn)橛胁粍赢a(chǎn)主索價過高而無法談成拆遷協(xié)議。高雄到臺北的高速鐵路，因?yàn)檎鞯乩щy，不得不繞走偏遠(yuǎn)山區(qū)。日本成田機(jī)場因?yàn)榫用癫辉赴嶙撸┏謳资辏斐傻慕?jīng)濟(jì)損失可能要以百億美元計。當(dāng)然，有人說權(quán)利不能用成本來衡量，但我們也知道，權(quán)利是需要成本來維護(hù)的。無論權(quán)利應(yīng)該如何安排，以上例子至少是說明了地未能盡其利。同時，每個社會都有自己特殊的土地制度安排，在土地私有化程度高的國家，占有較多土地且土地位置恰好在待開發(fā)地段的土地所有者就可以得到超多的地利，地利被地主拿走當(dāng)然應(yīng)該。土地漲價歸公是孫中山先生“平均地權(quán)”思想的核心，因?yàn)橥恋亻_發(fā)帶來土地升值，并非地主努力，而是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展使然。地利被地主拿走，地利也就不可能歸公；沒有可以歸公的地利，政府或國家也就無力提供良好的公共服務(wù)。

    看起來，中國目前的土地制度安排，正是遵照孫中山先生的訓(xùn)導(dǎo)，可以做到“地盡其利，地利共享”。這恐怕正是土地公有的中國，基礎(chǔ)設(shè)施遠(yuǎn)好于土地私有的印度的原因。

    當(dāng)前中國出現(xiàn)的關(guān)于土地制度的不切實(shí)際的浪漫主義情緒，是十分誤導(dǎo)且有害的。若我們不能真正深入地分析和理解中國農(nóng)村土地制度的內(nèi)在邏輯，不能厘清當(dāng)前土地制度上的種種想當(dāng)然，我們就可能喪失自己在土地制度上的優(yōu)勢，而選擇一條錯誤的道路。當(dāng)前中國土地制度具有很好的優(yōu)勢，完善而非改變當(dāng)前的中國土地制度，才是我們需要努力的方向。

    （作者為華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任）

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