專訪溫鐵軍：三農問題的三個維度考量
2008年12月22日 第一財經日報
周靜雅 陳曉晨 史會元
改革從農村肇始。三十年來，農村領域的一舉一動一直牽涉全社會的神經。在改革三十周年的關口，農村改革發展仍然是決策者關心的重點。從“糧食問題”、“土地問題”到“農業問題”，再到“三農問題”，三十年來人們對農村問題本質的認識也在發生變化。
“大凡了解農村基層的政策研究人員從來都堅持認為，農村問題主要是宏觀方面的問題。”近日，“三農”問題專家、中國人民大學農業與農村發展學院院長溫鐵軍接受了《第一財經日報》專訪，從宏觀政策與農村關系的角度闡述了農村三十年來的變遷。
1 兩個10年完成地方工業化
《第一財經日報》：回顧改革開放30年以來，你認為農村發展受什么因素影響？什么原因引發了“三農問題”在上世紀90年代中期的顯性化？
溫鐵軍：我歷來強調，“三農”問題主要產生于宏觀政策的影響。具體可從三次大規模的土地征占和宏觀政策的相關性來分析。
第一次，1984年前后，在1979~1980年的經濟壓力下采取的財政分級承包在全國施行，客觀上導致當時追求地方財政收益的地方政府啟動了地方工業化，以鄉鎮企業直接地大規模占有土地作為原始積累的主要來源，因為地方沒有資本，幾乎所有鄉鎮企業都是高負債的。事實上，土地從農業用地的資源形態轉變為工業用地的資產形態，沒有辦任何手續，其中資產的轉移形成的增值收益抵補了高負債的鄉鎮企業對資金成本的支付。所以，鄉鎮企業資本和收益的主要來源是土地變現。
第二次，1994年，分稅制改革導致在稅收的比例上中央拿大頭，地方卻由于上世紀80年代這波工業化正在形成產業資本結構的時期，相當多的地方尚未完成工業化原始積累、后續投資需要大量增加，這種情況下地方財政普遍赤字，同期出現的另一情況是“貸差”，即各地銀行的存款普遍小于貸款。赤字普遍化、貸差普遍化，怎么解決？大規模征占土地抵補財政虧損；因此我1996年就發表文章分析了這種“以地生財”。
《第一財經日報》：這兩次征占土地差別在哪里？
溫鐵軍：第一次我稱為“以地興企”，即用土地級差收益作為原始積累來興辦鄉鎮企業。雖然導致大規模征占土地，但既沒有導致大規模沖突，也沒有發生“三農”問題；反而是農民收入大幅度增長、內需迅速擴張，進而中國經濟在上世紀80年代出現“黃金增長”。
所以，“黃金增長”的經驗告訴我們，征地是伴隨工業化、城市化必然發生的問題。其中的關鍵是，征地的收益歸誰。第一輪征地收益歸農民，因此才使得上世紀80年代的農村呈現出內需拉動的科學發展與和諧社會的景象。
而第二次土地征占的高潮叫“以地生財”，即部分尚未完成工業化或者產業資本尚未完成結構化布局的地區的政府，主要通過征占土地來完成初期原始積累階段形成的作坊式加工業在地域上的集中，這就形成了輕型加工產業的區域布局。其中一個典型代表就是浙南的塊狀經濟。
事實上，中國用了20世紀80年代和90年代兩個10年來完成地方工業化。其間因為資本高度稀缺，農村工業化的早期原始積累主要來源于農村勞動力和土地這兩個要素。所以中國經濟高速增長的秘密就在于這兩次工業化占地中的農村勞動力和土地要素的重新定價，而這兩個要素成為原始積累的主要來源。
《第一財經日報》：第三輪征占土地情況又如何？
溫鐵軍：促進了第三次征占土地的是到2002年基本完成的銀行商業化改革。這次改革使銀行成為異于產業資本的獨立的金融資本，得以按照占據主導地位的國際大金融資本確立的規則加入全球競爭。而在此之前，由于各地銀行普遍出現嚴重貸差而產生整個銀行業的壞賬危機，也是因為銀行受制于公司化地方政府，沒有條件異于產業資本，因而只是從屬于推動資源資本化運動中的一個工具。
當2002年銀行商業化改革基本完成、開始成為獨立于地方政府工業化之外的金融資本。銀行就必須按照獨立的金融資本的要求去做，追求流動性獲利。于是，對于沒有流動性的行業，金融資本就會離開。最沒有流動性的行業是什么呢？當然是農業。所以銀行商業化改制之后第一個離開的產業就是農業。
2 “高增長”是怎樣煉成的？
《第一財經日報》：有觀點認為，在上世紀70年代末到80年代末，國家在價格政策和土地制度方面的變革上雙管齊下，使得當時農業實現發展、農民收入大幅增加、農村富足穩定，但是二十年之后，相同的政策卻達不到相同的效果，是因為土地政策上的力度還不夠嗎？
溫鐵軍：上世紀80年代農民收入大幅增加是幾個方面綜合作用的結果。第一是以“統分結合、雙層經營的家庭聯產承包責任制”為名的農村回復小農經濟、解放了以往被國家資本無償地集中使用的農村勞動力；亦即，大包干以后農民占有了自己作為勞動力的收益。第二就是體現傳統的休養生息治國思想而出臺的農產品價格提高，同時還給了很多特殊政策，比如換購優惠等。第三是前二十年的大規模農田水利建設開始見效。
所以，只要親身經歷過那個時候政策討論的人，就都會很客觀地說，農業在上世紀80年代的高增長是吃了“三碗飯”，而不是“一碗飯”。
此外，農民增收還有一個更為重要的因素，就是上世紀80年代中期到90年代中期鄉鎮企業的興盛，帶動了農民在本鄉本土的非農就業，這基本上不必支付農村勞動力轉移成本的在地化的非農就業，是農民收入中的非農部分增長非常迅速的原因。上世紀80年代后期鄉鎮企業每年能夠帶動1700多萬的非農就業，遠大于同期農村勞動力增長的數量，這是一個正向激勵。同時，政府給予鄉鎮企業的優惠政策很好。可是，進入90年代中期，鄉鎮企業發展有所回落，到1996年開始全面下滑，大批倒閉、改制；此前高速增長期間遺留在農村中的各種矛盾也隨之開始暴露。
但在鄉鎮企業走下坡路的同期還有一個因素，是這時物價指數大幅上漲，1994年居民消費價格指數（CPI）出現了24.1％的上漲，當時分析認為農產品對物價上漲的貢獻度達64％；當然也就意味著對農民收入增長起到客觀拉動作用。
最后，我們不能忽視上世紀90年代中期政府提高糧價的作用。1994年到1997年，一方面是糧食價格受到通貨膨脹拉動而大幅回升，另一方面是政府再次大幅度提高收購價，1996年的糧食價格比1993年高了一倍還多，這也拉動了農民種糧的積極性和農民收入的增長。但是1998年進入通貨緊縮后糧價就下行了。
《第一財經日報》：從上世紀90年代以來，“三農”問題逐漸凸顯。作為最早提出并使用這一概念的學者之一，你認為造成“三農”問題顯性化的原因是什么？
溫鐵軍：簡單地說，無論何種體制下，只要發生了土地、勞動力、資本三要素從農村凈流出，就必然造成“三農”問題。尤其在市場經濟條件下，只要是按照看不見的手來優化要素配置，一定會把要素從低收益領域配置到高收益的領域。而農業當然是低收益、低流動性的經濟領域。
回到“三農”問題的內涵。早在1993年我就在《經濟日報》上發表過“汝果欲支農，功夫在農外”；1996年在《戰略與管理》發表了“兩個基本矛盾制約下的三農問題”；針對的是一段時期以來將“三農”問題簡化為農業問題，又將農業問題簡化為糧食問題的傾向。15年來我的看法沒變：中國農村經濟基礎領域的問題不是農業經濟問題，而可被歸納為在城鄉二元結構社會這個主要體制矛盾的制約下包括農民、農村和農業等三個維度的“三農”問題。
3 給種糧農民“超國民待遇”
《第一財經日報》：2003年以后，進城務工的農民工資有明顯的提高；與此同時，拋荒現象卻沒有因為糧食價格的回升而減少。這其中有無聯系？打工收入上升，對“三農”問題是不是有“雙刃劍”的效果？
溫鐵軍：從2003年以來農民外出打工者的工資確實大幅度提高，一方面成為農民增收的主要因素，另一方面，確實已經影響到糧食生產的勞動力機會成本。一個有意思的發現是，到城市打工勞動力的最低價格，其實就是農業勞動力的影子價格，農村勞動力在農業投入上得到的收益達不到這個程度，農民寧可選擇“被動閑暇”。因為，農民為閑暇支付的成本只是勞動力在農業的收入，而享受這種閑暇時得到的是按照城里打工的勞動力價格來算的一種收益。這個規律的發現，解釋了為什么中國耕地這么短缺，卻有大量的農地棄耕撂荒。當然，這對于國家糧食安全具有重要的政策意義。
《第一財經日報》：2003年以來出現的土地利用率低、勞動力投入少，甚至棄耕撂荒現象的原因是在于此，而跟承包期長短以及“對土地的確定感”毫無關系？
溫鐵軍：這個說法如果沒有科學依據，那也只能是個推理。其實，早在上世紀90年代那次糧食波動期間做的3萬樣本的農戶統計調查分析就已經指出，其實沒有相關關系。我們剛發表過一篇文章，也有數據和模型分析，農民選擇這種“被動閑暇”主要是因為（相對打工收益的）機會成本低，與其勞動、不如不勞動，與其種糧食、不如不種。這是開通城鄉勞動力市場的體制條件下必然形成的勞動力價差造成的。
《第一財經日報》：不過，打工收入上升，政府給打工者以“國民待遇”，這本身是一個有利于農村的好事情。
溫鐵軍：我們是1985年就提出開通城鄉、打破二元結構的政策調研人員，歷來希望給打工者以“國民待遇”。但是，我們同時還要提出給為我國食品安全戰略作出貢獻的種糧農民以“超國民待遇”。須知，糧食安全既不是農民的責任，農民的目標是收益最大化，這是我們要在農村建立市場經濟體制的天經地義的內核；甚至也不是地方政府的責任，他們要的也理所當然的是地方收入最大化。因此，全世界范圍內的正常國家，糧食安全都只是中央政府對維護國民安全和國家經濟主權承擔的戰略責任。
中央政府怎樣保障糧食安全呢？只能給種糧農民以足夠的政策優惠，只有達到甚至超過社會平均收入、所謂的“超國民待遇”，他們才會自愿地幫你實現糧食安全。而對于地方政府，只能轉移支付到超過全國人均財政水平，地方政府才可能自覺地保護基本農田、替中央維護糧食安全。
4 金融危機下的新農村建設
《第一財經日報》：在當前全球性金融危機的條件下，中國農村會不會面臨挑戰？我們怎樣應對這個挑戰？
溫鐵軍：十七屆三中全會召開，恰逢全球性“金融海嘯”。我國是儲蓄率最高的國家，商業化改制之后的銀行遇到的普遍問題是存款大幅高于貸款。現在，金融資本嚴重過剩，加上外匯儲備合計有幾十萬億元的資金用不出去。本來，傳統農業只能按照一年四季的自然過程開展，所以是一個最沒有流動性的領域。而金融資本卻天生追逐流動性。因此，市場經濟條件下必然有每年幾千億的資本從農村流出到城市。同理，如果農村沒有資金投入，就不可能完成資源要素的優化配置。因此我認為，三中全會的文件意在能夠引導極度稀缺的資金要素部分回流農村。文件中關于農村經濟基礎的相關改革措施，將會使農村以往不可貨幣化的資源部分地貨幣化。
當前，外部資本進入農村的渠道無外乎兩個：第一，與實體資產的變現相結合，比如農村宅基地的進一步市場化；第二，促使資源形式的農業用地的非農民化，產業資本可以把業已形成的承租反包、反租倒包等農民在實踐中的制度創新利用來成為產業資本低成本進入“三農”的方式。
同時，伴隨著國家強調繼續加大對農業的支持力度、繼續加大對農村基礎建設的投入力度，今年前三個季度農業的政府投資已經占到了一半以上。這有利于在農村打造“第二資產池”來吸收金融和制造業的過剩能量，也許這樣做可以使中國更好地做好應對全球性金融危機的準備。
不過，任何應對危機的政策調整都有兩面性，資金回流農村是好事情，但是，這些資本也有占有農民利益、侵害農村金融普惠性的風險。問題的核心是，任何外部組織（無論是政府、銀行還是企業）面對高度分散的2.3億兼業生產的小農戶，都有交易費用過高的問題。
改革開放初期農村改革以“分”為主。整個農業領域出現了“政府退出”。在農村則發生了“去組織化”。今天，農村出現了“再組織化”過程。目前，一個根本性措施是幫助農民提高農民的組織化程度，讓合作社等農民自己的組織成為交易的主體。
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