農(nóng)村土地問題不只是農(nóng)民權(quán)利問題——以中部某省糧食主產(chǎn)區(qū)三個村莊的土地調(diào)整為例

 
申 端 鋒

  
 
摘 要：學界主流觀點認為，農(nóng)村土地問題就是農(nóng)民權(quán)利問題，而中部某省三個村莊的土地調(diào)整則顯示，農(nóng)村土地問題并不只是農(nóng)民權(quán)利問題，而是與村組權(quán)力相關(guān)聯(lián)， 農(nóng)民的土地權(quán)利是以村組的土地權(quán)力為保障的。村組的土地權(quán)力在當代中國農(nóng)村主要表現(xiàn)為村組的土地調(diào)控權(quán)，這種鄉(xiāng)村地權(quán)是當代村組得以維系的基礎(chǔ)，是農(nóng)民 “成員權(quán)”意識的主要來源。分田到戶以來，國家土地政策的改革取向是強調(diào)農(nóng)民的土地權(quán)利，弱化村組的土地權(quán)力。在當前的農(nóng)村土地制度中，農(nóng)民土地權(quán)利與村 組土地權(quán)力是相輔相成的兩個方面，農(nóng)民土地權(quán)利需要村組權(quán)力的保障才能得以實現(xiàn)，而只有保障了農(nóng)民的土地權(quán)利，村組的土地權(quán)力也才具有合法性。

關(guān)鍵詞：土地問題；土地調(diào)整；村組權(quán)力；土地權(quán)利

一、問題的提出

  　學界主流觀點認為，當前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的不清晰已成了鄉(xiāng)村治理性危機的根本原因之所在，這一判斷主要有兩個支撐，一是事實支撐，即城郊地區(qū)的農(nóng)村，因為征 地的原因，土地升值較快，土地“產(chǎn)權(quán)”問題就成為一個較為突出并且較為敏感的問題，維護失地農(nóng)民的土地權(quán)利也是一個較為現(xiàn)實的問題。但我們應該明確的是， 這一土地問題主要是城郊農(nóng)村的土地問題，或者說主要是“征地”的問題，并不是我們所講的關(guān)于廣大農(nóng)業(yè)型地區(qū)的土地承包問題。在當前的土地問題中，由于城市 化的迅速推進，因征地而產(chǎn)生的失地農(nóng)民的權(quán)利問題，成為當前尤為緊迫的問題，但應該明確的是，最為緊迫的問題卻并不是全局性的問題，也不是最根本的問題， 我國土地問題的根本性問題依然是廣大農(nóng)業(yè)型地區(qū)的土地問題，而當前學者的討論，則對這兩種類型的土地問題缺乏一個較為清醒的認識，從而將兩種類型的土地問 題混為一談，最為嚴重的是將緊迫性的問題當成了基礎(chǔ)性的問題，從而忽略了不管是農(nóng)地面積還是農(nóng)業(yè)人口都占絕大多數(shù)的主要農(nóng)業(yè)區(qū)的土地問題，從而從征地問題 出發(fā)，將現(xiàn)階段農(nóng)村的土地問題歸結(jié)為產(chǎn)權(quán)問題，而提出賦予農(nóng)民土地權(quán)利，也就是將農(nóng)村土地私有化的主張。

　 　二是理論支撐，學界主流之所以認為當前農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)不清晰，是因為有一套清晰的產(chǎn)權(quán)理論，當然，這一套清晰的產(chǎn)權(quán)理論并不是中國學者創(chuàng)造的，而是從外 面借來的，正是因為這一套產(chǎn)權(quán)理論是從外面借來的，所以她才是清晰的，之所以這樣講，一是因為這套理論在中國語境內(nèi)脫離了西方的具體語境，或者說，我們的 學者對這套產(chǎn)權(quán)理論所產(chǎn)生的西方語境并不關(guān)心，或者說不夠充分關(guān)心，往往以為掌握了理論就理解了西方實踐，實際上，每一個從事社會科學研究的學者都清楚的 一個事實是，實踐要遠比理論更為豐富，而我們的學者們卻不愿面對這樣一個常識性的問題，同樣，這套產(chǎn)權(quán)理論雖然被移植到了中國語境內(nèi)，但它對于我們腳下的 土地來說，顯然是一套外來的話語系統(tǒng)，而不是從我們自己的土地上生長出來的，如果堅持以實踐為本位的視角，不管是再好的外來理論，都有著一個水土不服的問 題，如果堅持以理論為主位的視角，在理論的指導下改造現(xiàn)實則必然會成為一個基本的邏輯，中國學者是最聰明的，他們并沒有采用一種非此即彼的選擇，而是將兩 者揉和在一起，尋找中國實踐與西方理論之間可以掛上鉤的地帶，然后大做文章，這在筆者看來，是一種“看上去很像”的研究，細究起來，卻是非常糟糕的研究， 既沒有為西方理論的發(fā)展做出貢獻，也沒有為理解中國實踐提供有用的本土性的解釋體系，倒是有可能誤導中國的改革和發(fā)展。這里的意思是，當前農(nóng)村土地制度的 確應該隨著新情況的出現(xiàn)而做出調(diào)整，這是一個實踐性的常識，但我們的學者卻在西方產(chǎn)權(quán)理論的指導下將之置換成了一個“土地產(chǎn)權(quán)”問題，作為實踐形態(tài)的土地 產(chǎn)權(quán)怎么會不清晰呢？由此，不是實踐形態(tài)的土地產(chǎn)權(quán)不清晰，而是她不符合我們學者們頭腦中的那一套清晰的土地產(chǎn)權(quán)觀念，由此，進一步明晰土地產(chǎn)權(quán)，推行土 地的私有化，就成了當前學界的一個主流觀點，并得到了媒體的呼應。

　 　本文以糧食主產(chǎn)區(qū)江漢平原的三個村莊為例，對分田到戶以來的土地調(diào)整情況進行了分析，從中發(fā)現(xiàn)，糧食主產(chǎn)區(qū)的土地問題并不只是當前學界主流所講的“農(nóng)民 權(quán)利”問題，而是與村組權(quán)力相關(guān)聯(lián)，這樣一來，當前的農(nóng)村土地問題就有了兩個方面的內(nèi)容，即農(nóng)民的土地權(quán)利和村組的土地權(quán)力，并且這兩個方面在當前的土地 制度中是相輔相成的，而不是像當前學界主流所講的那樣是截然對立的。

二、村組土地調(diào)整與農(nóng)民土地權(quán)利

（一）分田到戶

　　1980年冬天，筆者調(diào)查的官村第5生產(chǎn)隊將田分到4個作業(yè)小組，主要是根據(jù)水源條件、田的遠近、田塊的大小肥瘦等搭配來分的，生產(chǎn)隊的4個主要干部分別帶四個小組，小組主要負責管理生產(chǎn)，作業(yè)組的劃分將利益圈子縮小，個人利益凸顯，并且可以互相監(jiān)督，效果比較好。這里的一個背景是，從1978年末各地普遍開始搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制，當時的政治經(jīng)濟制度都沒有發(fā)生變化，農(nóng)村仍然執(zhí)行“以糧為綱”，基層的干部群眾也并沒有把土地分到戶，實際上只是改變了內(nèi)部結(jié)算方法，就是把從1960年起生產(chǎn)隊一直就有的包工包產(chǎn)“秋后算賬”，改為“春前算賬”，生產(chǎn)就有了大發(fā)展。[1]這種作業(yè)組就維持了兩年的時間，老百姓當時對之并沒有什么看法，在1982年 分田到戶時就出現(xiàn)了看法，老百姓認為這是走回頭路。現(xiàn)在看來，在全國很多地方，分田到戶是上面讓分的，老百姓并沒有要分田的意思，也沒有提這樣的要求，當 時的生產(chǎn)隊干部怎么也想不通，好幾年都不舒服，感覺這是不正確的，心里很不踏實，但黨的政策不能違背。張樂天在浙北農(nóng)村調(diào)查時了解到，公社的干部到農(nóng)村做 工作的時候，也說得很直接，“分田到戶就是現(xiàn)在的潮流，你不跟著走，就會被潮流所淹沒”。[2]

　　1982年，5隊 是在原先分出來的四個作業(yè)組里將土地分到農(nóng)戶的，主要根據(jù)水源、遠近、田的等級（當時分為三等）等，另外還有“等外田”，主要是荒山、荒坡、荒湖等。對于 本隊里的田，大家心里都是一清二楚的，當時分田就是通過抓鬮來確定順序，然后按順序來選田，老百姓當時對能不能分到好田不是很關(guān)心，都抱著無所謂的態(tài)度， 主要是因為當時對政策吃不透，當時“從沒想過土地會一定30年不變”，也 沒有土地一定多少年不變這樣的說法，上面也沒有非常明朗的態(tài)度，老百姓都沒有較真，搞不清楚中央政策的真正意圖是什么，搞了幾十年的集體生產(chǎn)，認為分田到 戶是不會長久的，老百姓平時想都不敢想，就像土改時分地主的田一樣，如果沒有工作隊反復做工作，老百姓都不敢要地主的田，在有些地方很多老百姓把白天分的 地主的家產(chǎn)，晚上又給地主送回去了。不管是分地主的田還是分集體的田，都是政府做了大量的非常細致的工作，政府發(fā)揮了主導性的作用。由于國家在農(nóng)村具有強 有力的動員能力，分田到戶的時候還是比較順利的，并沒有多少困難，說分就分了，用當時的話來說就是，“辛辛苦苦三十年，一夜回到50年”。[3]

（二）土地調(diào)整和流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民土地權(quán)利

　　分田到戶以后，過了3、5年很多農(nóng)民才明白過來，政策真的變了。分田到戶時村民們沒有計較，比如5個 人分一塊田，按同樣的標準分，分到最后一個人多了幾百平方，一般就算了，因為在大集體時土地的產(chǎn)出差別并不大，但分田到戶以后，畝產(chǎn)在第一年就比過去翻了 一番，最后竟然翻了三番，田是越種越好，種子、肥料、農(nóng)藥、季節(jié)、積極性高、精耕細作等因素導致田多田少的差別越來越大。當時農(nóng)戶到糧站賣糧，除了要上繳 各種稅費，留下口糧后還可以賣議價糧，對農(nóng)民來說，通過賣議價糧獲得的收入是一個主要的貨幣來源，所以，這時候耕地數(shù)量的差別就有了意義，有的農(nóng)戶可以得 到3到5千元的議價糧款項，而有的農(nóng)戶卻只能得到3到5百元的議價糧款，對那些田少的農(nóng)戶來說，在糧站扣完各項應繳稅費后，到個人手里的就所剩無幾了，有的甚至還要倒出。所以，分田到戶沒有幾年，要求重新調(diào)田的呼聲就出來了。

　　1986年，5組的土地調(diào)整過一次，主要是因為人口變化，像娶媳婦、嫁姑娘這樣的事情非常多，新出生的人口也多，當時鎮(zhèn)里也有這樣的精神，由村里組織，以小組為單位可進行土地的調(diào)整，先按人頭分口糧田，8分田/人，然后再按勞動力來分，1畝2分田/人， 由組干部和群眾代表開會討論達成一致意見，然后每個農(nóng)戶按照這個標準對照自己現(xiàn)在的田畝數(shù)，多的把田拿出來，少的得田。出田的人一般出差田，重新調(diào)整的方 式非常靈活，主要有三種方式，一是自愿協(xié)商，一戶退一畝，另一戶就接一畝；一戶退了田，但沒有人接，就交到組里，由組里統(tǒng)一處理；沒人要的田就“降價出 售”，1畝田算作5分或者8分。 當時也是有阻力的，有些農(nóng)戶不愿把自己應該拿出來的田拿出來，因為經(jīng)過幾年，農(nóng)戶往田里投入了一些成本，瘦田也種肥了，就不舍得拿出來，要田的多，出田的 少，人口增加了，但組里的田沒有增加。但上面有政策支持，下面有群眾的要求，村組的制度型權(quán)力還較為有力，這次調(diào)田還比較成功，但從此以后，官村5組再也沒有在全組范圍內(nèi)進行這種規(guī)則性的調(diào)田。

　　到了20世紀90年代的時候，下面也有調(diào)整土地的要求和呼聲，上面要村里來自行處理，糧價高的時候，老百姓要求調(diào)田的呼聲就比較高，在90年代中后期之后，由于糧價很低，稅費負擔沉重，土地拋荒嚴重，也就不會有人要求來調(diào)田了，那時候的田“甩都甩不及”，出現(xiàn)了大面積的土地拋荒，有些村民小組的田竟然拋荒了一半還要多。1996年的時候土地拋荒最嚴重，當時上級有要求不準土地拋荒的規(guī)定，村干部就動員在家的農(nóng)戶種，每畝田可以少交50元的稅費，也有村民自己撿田種的。取消農(nóng)業(yè)稅并實行種糧直補之后，村民開始爭地，很多人都在荊門市里買了房子，還回來要田，他們要回來了也不種，就送給“相好的”（朋友）或者親戚種，很多都是私人協(xié)商的，有的是100元/畝 的租金，有的就是白送，沒有在村里簽合同，這樣的土地流轉(zhuǎn)村組是不管的，都是自愿流轉(zhuǎn)，這也導致諸多問題，“以后又要扯皮”，“干部要是管這事，那是吃多 了”。村組的土地權(quán)力的弱化和土地的私下流轉(zhuǎn)，直接帶來了土地糾紛的增多，也給鄉(xiāng)村治理帶來了諸多的問題，這是不正常的現(xiàn)象，直接弱化了村組的制度型權(quán) 力，另外這種自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)，并不一定在本組內(nèi)流轉(zhuǎn)，也就是說，本組的土地可能是由外人來種的，比如A組的農(nóng)民可能會將自己的田送給B組的親戚來種，這樣一來，土地的收益不能留在本組內(nèi)，外組的農(nóng)戶自然就不會為本組的公益事業(yè)出力出錢，這樣一來，這種土地流轉(zhuǎn)就將以土地為基礎(chǔ)的村民小組這樣一個共同體割裂開來，以小組為單位的集體行動也就難以組織，小組的制度型權(quán)力也會進一步削弱。

　　在官村的鄰村季村，從1985年開始，就有村民小組開始調(diào)田了，退田的人一般都退差等田，沒有規(guī)則性的調(diào)整，一般由組長來主持，組長管不了的，村干部過來幫忙，當然也有主動要求把田退掉的。曾任多年村干部的季某回憶說，剛分田到戶時，曾有“過幾年一調(diào)”的說法，但沒有定，因為當時的土地政策不明確。1990年代初期的時候，該村每年都有小組調(diào)地，是否調(diào)地與經(jīng)濟利益直接掛鉤，糧食價格高的時候，找村組干部要田的就多，1995年的糧食價格達到8角5分，要求調(diào)田的就多，1997年的時候，糧食價格最低，達到4角錢/斤，當時的農(nóng)民負擔也最重，一般都能達到300元/畝，最高的竟然達到500元/畝，農(nóng)民種田是入不敷出，導致土地拋荒嚴重，更是沒有人要求調(diào)田了，當時拋荒最多的小組竟然有100畝田，很多人把田甩了就外出打工了，在家的村民就撿田種，有的是私人協(xié)商的，有的跟組長打了招呼的，有的就撿過來種了，后來也就是2004年的時候就出現(xiàn)了很多扯皮現(xiàn)象，現(xiàn)在也有土地的私下流轉(zhuǎn)，都是私下協(xié)商，有的要給原地主100斤米/畝，有的給100到200元錢，也有不要任何東西的，這種自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)有兩個缺陷，一是容易產(chǎn)生糾紛，在這個問題，村干部的角色顯得很尷尬；二是這種流轉(zhuǎn)直接拋開了村組，瓦解了村組的制度型權(quán)力。

　 　分田到戶以來，國家的土地政策是農(nóng)民本位取向的，總體的改革取向是強調(diào)農(nóng)民的土地權(quán)利，而逐步弱化村組的土地權(quán)力，村組的土地權(quán)力在當代中國農(nóng)村主要表 現(xiàn)為村組的土地調(diào)控權(quán)，這種鄉(xiāng)村地權(quán)是當代村組得以維系的基礎(chǔ)，是農(nóng)民村莊“成員權(quán)”意識的主要來源，也是村組制度型權(quán)力的主要體現(xiàn)，而土地一定三十年不 變的政策使農(nóng)民土地權(quán)利逐步個體化，與此同時日益將村組拋開來，大大弱化了村組的土地權(quán)力，使農(nóng)民直接面對國家，這直接帶來了鄉(xiāng)村治理中的諸多問題。

　　這里有一個案例，賀某是賀村6組的一位普通農(nóng)民，現(xiàn)在種20畝田，其中的17畝是在拋荒嚴重時撿來的，那些田都是在集體化時期改造黃蕩湖時改造出來的，一直沒有記入計稅面積，屬于組里的“機動地”，但分到了農(nóng)戶，1973到1976年，賀集村共新開墾了上千畝田，季村開了500畝田，都是一些低洼田，容易澇，產(chǎn)量低，是當?shù)刈畈畹娜忍铮?990年代中后期糧價低，而農(nóng)民負擔又非常沉重的時候，很多人就把這些田甩在那兒，田里長滿了草，當時為了多收些稅費，并且為了落實上級提出的不準土地拋荒的政策，村組就動員在家的農(nóng)民尤其是一些比較會種田的村民把那些田重新種起來，每畝田一年只需上交50元的承包費，這樣，組里就與一些農(nóng)戶簽訂了10年的合同，到了第六年的時候，也就是2004年 的時候，就遭遇到了“二輪延包”，中央政策要求一定要落實農(nóng)民的土地權(quán)利，由于免除了農(nóng)業(yè)稅，并且種田還有補貼，國家還倒給錢，那些原先將土地拋荒而外出 打工或經(jīng)商的村民又回來要地了，而這時候，村民小組長已經(jīng)取消了，原承包戶與新承包戶之間產(chǎn)生了尖銳的矛盾，組里是沒有人管了。在筆者調(diào)查時，賀某說，先 種一年再說，因為合同是10年，并且自己已經(jīng)投入了不少的改造費，將原來 低產(chǎn)易澇的低洼田改造成了肥田，他是不會輕易交出去的。村里要村民們自己協(xié)商，而村民自己根本協(xié)商不攏，并發(fā)生了身體沖突。那些老承包戶找到村里，村干部 協(xié)調(diào)不成功，雙方就扯皮，老承包戶認為根據(jù)國家政策，這田就是我的，而新承包戶則認為，根據(jù)合同，我還要再種5年，我合同還沒到期，再說我已經(jīng)投入了這么多的改造費，退田可以，但要賠我錢，起碼要每畝5000元， 這樣雙方就僵持不下，村里為此開了三次會，提議二年后新承包戶將田退給原承包戶，因為村干部也怕這些人去上訪，他們有國家政策的支持，但實際上，村干部和 大多數(shù)在家的村民對那些回來要田的農(nóng)民心懷不滿，上繳農(nóng)業(yè)稅費的時候，你跑了，害得大家多背些負擔，現(xiàn)在，不收錢了，國家政策好了，你又回來要田，這還有 什么公平可言呢，這更加強化了老百姓“老實人吃虧”的信念，破壞了村莊內(nèi)的公平，這正是由國家政策造成的，這又使筆者想起了人類學家楊懋春所講的，若要是 完全按現(xiàn)代法律來處理鄉(xiāng)村社會的問題，則會破壞村莊共同體的存在。[4]在 這一案例中，最尷尬的是村組，因為在土地拋荒的時候，村組干部的壓力相當大，動員村民來種那些拋荒田，并且簽了合同，誰料到國家后來竟然出臺了一系列的政 策，按照政策，村組原來和村民簽的合同就要作廢，這無疑使村組處于一個相當尷尬的境地，村組的權(quán)威受到極大的破壞，致使村組干部以后很難開展工作，在這 里，我們可以看到，農(nóng)民本位取向的國家政策使村組制度型權(quán)力一步步被弱化。

三、農(nóng)民土地權(quán)利與村組土地權(quán)力

　 　縱觀百年來的中國現(xiàn)代化歷程，人們總結(jié)出了這樣一個結(jié)論：中國的問題是農(nóng)民問題，農(nóng)民的問題是土地問題，但是，土地問題又是什么問題呢？就當代中國農(nóng)村 的土地問題而言，“土改在產(chǎn)權(quán)上形成了兩個新問題：一是以村為單位平均分配土地，等于按照社區(qū)血地緣關(guān)系形成對外排他的土地產(chǎn)權(quán)；二是國家以政治的行政手 段，而非市場的手段推行土改，在國家權(quán)力侵入的條件下造成產(chǎn)權(quán)殘缺。”[5]60年代的政策調(diào)整也重新承認了村社的血地緣關(guān)系是土地的產(chǎn)權(quán)邊界，分田到戶以后在農(nóng)村實行的家庭承包制作為一種制度改變，是把土改形成的均分制度和20世紀60年代調(diào)整形成的“隊為基礎(chǔ)”制度結(jié)合在一起。[6]溫鐵軍認為，在人地關(guān)系高度緊張和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的背景下，土地不可能主要體現(xiàn)生產(chǎn)資料的功能，而是主要體現(xiàn)農(nóng)民的福利功能，因為土地是9億農(nóng)民安身立命的保障，也就是他所說的“大包干又是一種形成制度改變的交易：政府向村社集體和農(nóng)民在土地和其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料所有權(quán)的讓步，換得的是農(nóng)村集體自我管理和農(nóng)民必須自我保障。”[7]上述制度安排產(chǎn)生了兩個后果，一是村莊成員的“成員權(quán)”意識，[8]即人人有份，二是村組的土地權(quán)力得以確立和強化，這種土地權(quán)力是一種國家力量建構(gòu)起來的制度型權(quán)力，而有的研究者將分田到戶以后村組在土地調(diào)整方面的權(quán)力，看成是國家權(quán)力上收后村組干部的獨立性的加強，[9]顯然是沒有抓到問題的要害。

　 　在筆者看來，正是由于村組成員的“成員權(quán)”和村組的土地權(quán)力，在廣大的農(nóng)業(yè)型地區(qū)才會有比較頻繁的土地調(diào)整。這也就是張靜所講的，“集體對于土地的權(quán)力 突出體現(xiàn)在對土地的頻繁的調(diào)整上，而個體對土地的權(quán)力體現(xiàn)在均分的規(guī)則上。……每一次公開的調(diào)整，總是試圖消除那些由于人口、職業(yè)的變化引起的土地使用不 均的問題”。[10]很多調(diào)查研究也表明：自從我國推行土地聯(lián)產(chǎn)承包制以來，在村級土地制度實踐中，不少村莊因人口變動、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因，土地調(diào)整非常頻繁，[11]據(jù)1997年全國農(nóng)村固定觀察點辦公室對全國266個村的抽樣調(diào)查，自80年代初實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，266個村中，只有54個村未進行過土地調(diào)整，有212個村調(diào)整過，占總數(shù)的80%，而且調(diào)整的頻率較高，212個村中，只調(diào)整過一次的村占33.95%，調(diào)整過兩次的村占31.60%，調(diào)整過三次的村占18.87%，調(diào)整過四次的村占8.49%，調(diào)整過五次以上的村占7.08%，其中，因人口變動與耕地增減而調(diào)整的村占81%，因種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的村占2.8%，因規(guī)模經(jīng)營調(diào)整的村占2.8%，因耕地擱荒而調(diào)整的村占2.8%，因其它原因調(diào)整的村占10.6%。[12]對于這一現(xiàn)象，學界普遍持反對態(tài)度，他們認為，頻繁的土地調(diào)整，直接影響到農(nóng)民對耕地的長期性投入，影響了土地的可持續(xù)利用，并且損害了農(nóng)民的土地權(quán)利。但也有學者強調(diào)了這種土地調(diào)整對農(nóng)民的社會保障作用，[13]也有學者揭示了土地調(diào)整的社會控制功能。[14]只有周飛舟研究了土地調(diào)整中的農(nóng)村權(quán)力關(guān)系，他認為，“集體和農(nóng)民的關(guān)系的一個重要方面是農(nóng)民對集體的認同，或稱之為合法化。村干部對地方社會的權(quán)力除了來自其組織性支配關(guān)系之外，其中一個最重要的過程是在土地調(diào)整過程中建構(gòu)起來的。 ……整個復雜的調(diào)地過程動員了所有農(nóng)戶參與其中。實際上，這個過程越復雜，農(nóng)民的參與也越深入，集體的合法化及其帶來的權(quán)力也就越徹底”。[15]周飛舟研究的價值在于他看到了土地調(diào)整對于村莊權(quán)力的維系和再生產(chǎn)的意義，但他認為這種土地調(diào)整的權(quán)力是分田到戶以后村干部為了尋求自己相對于國家的獨立性和對村民的支配而刻意追求的，[16]這 種判斷顯然只是看到了問題的表面現(xiàn)象，在筆者看來，這種土地調(diào)整的權(quán)力實際上是人民公社時期所形成的關(guān)于村莊權(quán)力的新傳統(tǒng)，如果沒有“三級所有，隊為基 礎(chǔ)”的人民公社體制所塑造的村莊制度型權(quán)力，就很難想象土地在村組范圍內(nèi)的調(diào)整，這樣的調(diào)整在幾千年的傳統(tǒng)社會中從來就沒有過，雖然傳統(tǒng)社會中的村莊也具 有村落共同體意義上的村莊權(quán)力，并且具有一定的規(guī)范性和籠罩性。也就是說，當代中國農(nóng)村中土地的規(guī)則性調(diào)整，正是村組制度型權(quán)力的一個鮮明體現(xiàn)，反過來， 土地的規(guī)則性調(diào)整，也進一步強化了村組的制度型權(quán)力，周飛舟的研究看到了后者，而沒有看到前者。

　　筆者在官村5組的調(diào)查顯示，在分田到戶時，村組的土地權(quán)力還很強，主要表現(xiàn)為當時分田還比較順利，基本上沒有遇到什么阻力，并且這種分田還是一種規(guī)則性的分田，在1986年， 還進行了一次規(guī)則性的土地調(diào)整，但自此以后，規(guī)則性的土地調(diào)整再也無法進行，而只能零星進行一些策略性的調(diào)整，雖然有糧食價格等外在因素的影響，但從村組 權(quán)力與土地調(diào)整的相關(guān)性這一視角來看，很顯然，在這一個案中，村組在土地調(diào)整上的制度型權(quán)力自分田到戶以后，出現(xiàn)了一個逐步弱化的趨勢，國家一定30年 不變的土地政策強化的是農(nóng)民個體的土地權(quán)力，弱化的是村組的土地權(quán)力，即村組的土地調(diào)整權(quán)力，由于有國家政策的支持，只要有一個農(nóng)民不同意，村組就沒法調(diào) 地，這樣一來，由于規(guī)則性土地調(diào)整的缺失，村組的制度型權(quán)力也就失去了一個非常重要的載體和再生產(chǎn)方式，不但在土地調(diào)整上村組無法達成一致性的行動，村莊 政治社會生活中其他領(lǐng)域的集體行動也日益陷入困境。就筆者調(diào)查的其他區(qū)域農(nóng)村來看，規(guī)則性的土地調(diào)整還在進行，比如魯西南的申村，就堅持所謂的“三年一小 調(diào)，五年一大調(diào)”，就全國農(nóng)村來看，出現(xiàn)了三種情況，一是規(guī)則性調(diào)整，如申村；二是策略性的土地調(diào)整，如荊門官村；三是一定三十年不變，如皖南的坦村，針 對這種現(xiàn)象，張靜提出了一個解釋模型，即所謂的“土地使用的不規(guī)則”，認為在土地使用規(guī)則方面，中國實際上存在著多種規(guī)則被實踐活動所選擇，這些規(guī)則具有 多種合法性聲稱來源，包含有不同乃至對立的原則。[17]張靜的解釋框架 對當前的土地調(diào)整現(xiàn)象具有一定的解釋能力，但卻沒有對村組在土地調(diào)整上的權(quán)力及這種權(quán)力對鄉(xiāng)村治理的影響做出闡釋，毛丹的研究意識到，“它已經(jīng)成為村民自 治運作的組成部分；在村企普遍分離后，村級組織的農(nóng)地調(diào)控甚至已經(jīng)成為它汲取財力、扮演農(nóng)村公共權(quán)威、組織提供公共物品和公共服務的基本資源或條件”。[18]另外，張靜所講的“土地使用規(guī)則的不確定”呈現(xiàn)出一個變化的趨勢，即隨著一定30年不變政策的逐步深入貫徹，在農(nóng)業(yè)型地區(qū)，這種“土地使用規(guī)則的不確定”逐步趨向確定，村組在土地調(diào)整上的制度型權(quán)力和策略型權(quán)力都趨于消解，這樣一來，村組就很難在公共服務上再有所作為，而勢必會影響到農(nóng)民的權(quán)利。

四、結(jié)語

　 　分田到戶以來，國家的土地政策是農(nóng)民本位取向的，總體的改革取向是強調(diào)農(nóng)民的土地權(quán)利，而逐步弱化村組的土地權(quán)力，村組的土地權(quán)力在當代中國農(nóng)村主要表 現(xiàn)為村組的土地調(diào)控權(quán)，這種鄉(xiāng)村地權(quán)是當代村組得以維系的基礎(chǔ)，是農(nóng)民村莊“成員權(quán)”意識的主要來源，也是村組制度型權(quán)力的主要體現(xiàn)，而土地一定三十年不 變的政策使農(nóng)民土地權(quán)利逐步個體化，與此同時日益將村組拋開來，大大弱化了村組的土地權(quán)力，使農(nóng)民直接面對國家，這直接帶來了鄉(xiāng)村治理中的諸多問題。

　 　學界主流將農(nóng)民的土地權(quán)利與村組的土地權(quán)力對立起來，所以，為了保護農(nóng)民的土地權(quán)利就要削弱村組的土地權(quán)力，這也是國家土地政策一定三十年不變的一個出 發(fā)點。但本文的研究發(fā)現(xiàn)，在當前的土地制度中，農(nóng)民的土地權(quán)利與村組的土地權(quán)力是相輔相成的，農(nóng)民的土地權(quán)利需要村組權(quán)力的保障才能得以實現(xiàn)，而只有保障 了農(nóng)民的土地權(quán)利，村組的土地權(quán)力也才具有合法性，這一發(fā)現(xiàn)，對于我們重新認識當前農(nóng)村尤其是糧食主產(chǎn)區(qū)的土地政策具有一定的啟發(fā)意義，起碼為探討農(nóng)村土 地問題提供了一個新的方向。

參考文獻：

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* 本文曾在“農(nóng)民土地權(quán)益與農(nóng)村基層民主建設國際研討會”上交流，感謝賀雪峰教授、史衛(wèi)民教授、徐付群博士的指導和點評。本文正式文稿發(fā)表于《華南農(nóng)業(yè)大學學報》（社會科學版）2006年第4期。

作者簡介：申端鋒（1980—），山東菏澤人，華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士研究生，研究方向為農(nóng)村社會學與鄉(xiāng)村治理。[email protected]
 
 

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