開(kāi)放農(nóng)村金融的機(jī)遇與“陷阱”

出處：《南風(fēng)窗》雜志    作者：李昌平 
 

　　2006年12月22日，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》（以下稱(chēng)《意見(jiàn)》）。銀監(jiān)會(huì)合作金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部主任臧景范把《意見(jiàn)》的核心內(nèi)容概括為4句話(huà)，共24個(gè)字：“低門(mén)檻、嚴(yán)監(jiān)管；先試點(diǎn)、后推開(kāi)；增機(jī)構(gòu)、廣覆蓋；拓功能、強(qiáng)服務(wù)”。

　　首批試點(diǎn)選擇在四川、青海、甘肅、內(nèi)蒙古、吉林、湖北等6省（區(qū)）的農(nóng)村地區(qū)。這無(wú)疑是個(gè)好消息。

　　金融支農(nóng)優(yōu)于財(cái)政

　　對(duì)新農(nóng)村建設(shè)而言，開(kāi)放農(nóng)村金融的作用比財(cái)政支農(nóng)作用要大得多。

　　從數(shù)量上比較，中央財(cái)政每年支持新農(nóng)村建設(shè)的資金名義上有3000多億，如果扣除農(nóng)口吃財(cái)政飯的人頭和行政費(fèi)用，再扣除一些大江大河治理的費(fèi)用，實(shí)際用于農(nóng)民和農(nóng)村建設(shè)的費(fèi)用就不多了。這些用在農(nóng)民和農(nóng)村的資金一般都是以項(xiàng)目的形式運(yùn)作的，因此還要扣除“跑步錢(qián)進(jìn)”和“招標(biāo)回扣”的“中介費(fèi)用”。最后進(jìn)入鄉(xiāng)村層面的資金估計(jì)不會(huì)超過(guò)500億。如果開(kāi)放農(nóng)村金融，至少可以調(diào)動(dòng)數(shù)以萬(wàn)億的資金在鄉(xiāng)村層面使用。

　　從資金配置的效果比較，對(duì)鄉(xiāng)村而言，財(cái)政資金不要白不要，用10元錢(qián)“跑”來(lái)11元錢(qián)，也是賺了；對(duì)中央、省級(jí)部門(mén)而言，“支農(nóng)資金”只要給下面了，給了誰(shuí)并不重要，誰(shuí)“跑”得歡就給誰(shuí)。所以，中央財(cái)政資金用在刀刃上是很難的；金融資金則不同，借貸雙方都想讓錢(qián)快快生錢(qián)，一般會(huì)將錢(qián)用在最有效率的地方和領(lǐng)域。

　　就資金使用主體性來(lái)說(shuō)，財(cái)政支農(nóng)資金的使用主體很難是農(nóng)民，對(duì)農(nóng)民組織化幾乎沒(méi)有促進(jìn)作用；金融資金不同，借貸雙方都是主體，金融資金的借貸和使用，對(duì)農(nóng)民組織、農(nóng)民家庭和個(gè)人的主體性建設(shè)會(huì)起到促進(jìn)作用。特別是農(nóng)民合作金融組織的建立，對(duì)以“金融合作為核心”的農(nóng)民組織建設(shè)，會(huì)起到基礎(chǔ)性作用。新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，最稀缺的就是農(nóng)民組織了。

　　而且財(cái)政支農(nóng)，并不能帶動(dòng)更多的資金留在農(nóng)村或流入農(nóng)村；開(kāi)放農(nóng)村金融則不同，既可以將農(nóng)村資金留在農(nóng)村，還可以將城市資金吸入農(nóng)村。此外，農(nóng)村金融作為一個(gè)工具，可以達(dá)到優(yōu)化配置農(nóng)村各種要素的作用。金融合作，可以促進(jìn)勞動(dòng)合作、消費(fèi)合作、生產(chǎn)合作、土地合作等等，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)村綜合發(fā)展水平上新臺(tái)階。

　　應(yīng)該避免的五種可能

　　在贊同《意見(jiàn)》的同時(shí)，我認(rèn)為《意見(jiàn)》最大的缺陷是制定《意見(jiàn)》的機(jī)構(gòu)和人似乎并不十分熟悉農(nóng)村整體社會(huì)結(jié)構(gòu)和政策體系，這就使《意見(jiàn)》的內(nèi)容更局限于政府一個(gè)專(zhuān)業(yè)部門(mén)的意見(jiàn)，能否天然地和農(nóng)村政策體系融合為一體，是它將要面臨的最大考驗(yàn)。

　　農(nóng)村是一個(gè)非常復(fù)雜的整體，而中國(guó)農(nóng)村政策的決策是分散的，決策體制的缺陷勢(shì)必導(dǎo)致單個(gè)好政策不一定能帶來(lái)整體的好結(jié)果。必須警惕《意見(jiàn)》在操作層面出現(xiàn)一些失誤所帶來(lái)的負(fù)面作用。

　　第一，《意見(jiàn)》如出現(xiàn)操作失當(dāng)可能加速農(nóng)村黑社會(huì)化的趨勢(shì)。最近一些年，一些地方的農(nóng)村健康組織逐步弱化，非健康組織和力量發(fā)展很快，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)黑社會(huì)化和政治黑社會(huì)化的趨勢(shì)非常明顯。在《意見(jiàn)》中，給農(nóng)民信用合作的權(quán)利是有限的，給私人鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行的權(quán)利是很充分的。農(nóng)村現(xiàn)在的狀況是弱勢(shì)農(nóng)民合作難，強(qiáng)勢(shì)的個(gè)人辦銀行簡(jiǎn)單，特別是帶有黑社會(huì)背景的勢(shì)力辦事一路綠燈。如果不加限制地開(kāi)放農(nóng)村金融，結(jié)果很可能是帶黑社會(huì)性質(zhì)的私人銀行發(fā)展起來(lái)了，農(nóng)民信用合作反倒被壓制而發(fā)展不起來(lái)。如果《意見(jiàn)》實(shí)施不優(yōu)先扶持農(nóng)民健康組織發(fā)展金融，后果很有可能是負(fù)面的。

　　第二，如果《意見(jiàn)》使農(nóng)村私人銀行飛速發(fā)展，農(nóng)民組織起來(lái)的條件就會(huì)徹底失去。憑筆者長(zhǎng)期在農(nóng)村工作和調(diào)研的感受，我感覺(jué)《意見(jiàn)》出臺(tái)后，私人銀行可能會(huì)迎來(lái)迅猛的發(fā)展，而農(nóng)民信用合作的建立與發(fā)展將非常艱難。《意見(jiàn)》是將農(nóng)民信用合作和鄉(xiāng)鎮(zhèn)私人銀行放在同一平臺(tái)上競(jìng)爭(zhēng)，甚至給私人銀行更多的權(quán)利。幾年以后，信用合作很可能將被私人鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行打得落花流水。

　　世界上可持續(xù)的農(nóng)民組織只有三類(lèi)，一類(lèi)是“公司+農(nóng)戶(hù)”，這類(lèi)組織對(duì)農(nóng)民是不利的，菲律賓的發(fā)展歷史已經(jīng)證明過(guò)了；另一類(lèi)是以土地合作為核心的農(nóng)民組織，如大寨村、南街村、華西村等等，但在《土地承包法》和將要出臺(tái)的《物權(quán)法》的約束下，這類(lèi)組織很難再產(chǎn)生了；第三類(lèi)是以金融合作為核心的農(nóng)民組織，如日本、韓國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)的綜合農(nóng)協(xié)。日本、韓國(guó)、臺(tái)灣地區(qū)的綜合農(nóng)協(xié)是在給農(nóng)協(xié)“金融特權(quán)”的前提下發(fā)展起來(lái)的。如果這次開(kāi)放農(nóng)村金融不照顧農(nóng)民合作金融組織的發(fā)展，農(nóng)民組織起來(lái)的條件就會(huì)徹底失去。鄉(xiāng)村社會(huì)沒(méi)有農(nóng)民的組織化，是不可能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的。

　　第三，《意見(jiàn)》操作失當(dāng)可能使中國(guó)徹底走上菲律賓道路。如果農(nóng)民信用合作發(fā)展不起來(lái)，農(nóng)民組織主導(dǎo)農(nóng)村發(fā)展的“日本、韓國(guó)、臺(tái)灣地區(qū)模式”就不可能在中國(guó)出現(xiàn)。這樣，私人銀行和社會(huì)強(qiáng)勢(shì)人群的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合是不可避免的，菲律賓式的“公司+農(nóng)戶(hù)”道路就會(huì)是中國(guó)的必然選擇。日本、韓國(guó)、臺(tái)灣地區(qū)的轉(zhuǎn)型成功，從一定意義上說(shuō)是小農(nóng)聯(lián)合的“日本模式”的成功；菲律賓由亞洲典范國(guó)家，衰落為今天樣子，從一定意義上說(shuō)是菲律賓式“公司+農(nóng)戶(hù)”模式的失敗。中國(guó)如果認(rèn)識(shí)到要學(xué)習(xí)韓國(guó)，就必須優(yōu)先對(duì)農(nóng)民組織開(kāi)放合作金融，日本、韓國(guó)、臺(tái)灣地區(qū)都是這樣做的。

　　第四，《意見(jiàn)》可能使農(nóng)村貸款利率居高不下，貧困農(nóng)民貸款更加難。我們知道，放開(kāi)農(nóng)村金融市場(chǎng)并不是像放開(kāi)蔬菜市場(chǎng)一樣，“發(fā)牌”開(kāi)放下的“競(jìng)爭(zhēng)”，并不能使農(nóng)村貸款利息降下來(lái)，也不能保障窮人更容易獲得貸款。相反，如果優(yōu)先發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)私人銀行，農(nóng)民社區(qū)信用合作發(fā)展不起來(lái)，農(nóng)村貸款的利息一定會(huì)比過(guò)去更高，貧困農(nóng)民貸款甚至?xí)y。就像房地產(chǎn)市場(chǎng)一樣，價(jià)格并不一定由供求關(guān)系決定，即使有再多的空置房，貧困者依然無(wú)法買(mǎi)到便宜的房子。少數(shù)強(qiáng)勢(shì)者之間的競(jìng)爭(zhēng)的有效性，是以多數(shù)弱勢(shì)者合作的有效性為基礎(chǔ)的。

　　第五，《意見(jiàn)》可能使農(nóng)村更加貧富不均，加快貧困農(nóng)戶(hù)破產(chǎn)，影響社會(huì)穩(wěn)定。金融的開(kāi)放，如果不是優(yōu)先合作金融發(fā)展，有錢(qián)的會(huì)更有錢(qián)，無(wú)錢(qián)的會(huì)賣(mài)財(cái)產(chǎn)甚至破產(chǎn)，中西部地區(qū)農(nóng)村的兩極分化必然會(huì)更加嚴(yán)重。

　　開(kāi)放農(nóng)村金融的前提

　　開(kāi)放農(nóng)村金融，要有整體觀，要有利于雙層經(jīng)營(yíng)體制的完善。在現(xiàn)階段，農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制作為農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)制度，是非常必要的。

　　家庭一層的功能已經(jīng)發(fā)揮出來(lái)了，但“集體”——農(nóng)民組織，這個(gè)層面的功能還沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)，所以，絕大多數(shù)農(nóng)民只能獲得種養(yǎng)業(yè)的微薄收益。要想發(fā)揮“集體”層面的功能，就必須壯大“集體”的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。農(nóng)村金融開(kāi)放，應(yīng)該在有利于增強(qiáng)農(nóng)民組織化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)農(nóng)民性的前提下、在完善雙層經(jīng)營(yíng)體制框架的前提下開(kāi)放。如果是因?yàn)殚_(kāi)放農(nóng)村金融，加速了農(nóng)民主體性的喪失和雙層經(jīng)營(yíng)體制的瓦解，那么，這樣的金融開(kāi)放顯然并非我們所愿。

　　開(kāi)放農(nóng)村金融，要有利于農(nóng)民收入增加。增加農(nóng)民收入已經(jīng)不能靠讓農(nóng)民種莊稼了，要依靠農(nóng)民從事加工、運(yùn)輸、營(yíng)銷(xiāo)、生產(chǎn)資料生產(chǎn)供應(yīng)、金融等領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)的收益。開(kāi)放農(nóng)村金融，絕不能是幫助極少數(shù)強(qiáng)勢(shì)人群擠占絕大多數(shù)小農(nóng)的贏利空間。

　　開(kāi)放農(nóng)村金融，要在有利健康力量發(fā)展的前提下開(kāi)放。我主張先向農(nóng)民合作組織開(kāi)放農(nóng)村金融，待農(nóng)民組織力量增長(zhǎng)到一定水平后，再考慮私人銀行下鄉(xiāng)鎮(zhèn)，或者至少要在政策層面優(yōu)先考慮扶持農(nóng)民組織的合作金融發(fā)展。

　　開(kāi)放農(nóng)村金融，要有利于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利普遍實(shí)現(xiàn)和金融資產(chǎn)普遍增值。我曾經(jīng)設(shè)計(jì)過(guò)“國(guó)家土地銀行”+“社區(qū)土地信用社”的農(nóng)民產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)和增值制度，主張農(nóng)民集體土地所有權(quán)在國(guó)家土地銀行抵押，農(nóng)戶(hù)土地承包權(quán)在社區(qū)土地信用社抵押。這樣，農(nóng)民的土地金融資產(chǎn)就有數(shù)萬(wàn)億了，是普遍實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)，并增值。

　　開(kāi)放農(nóng)村金融，要有利于農(nóng)民進(jìn)城和中國(guó)轉(zhuǎn)型。中國(guó)現(xiàn)代化的最根本任務(wù)，就是多數(shù)農(nóng)民進(jìn)城安居樂(lè)業(yè)。現(xiàn)在，農(nóng)村家庭經(jīng)營(yíng)主要靠農(nóng)民家庭成員到城市打工的收入維持，這樣勢(shì)必造成農(nóng)村難安居樂(lè)業(yè)、城市也難安居樂(lè)業(yè)的兩難局面。這樣的現(xiàn)代化是不會(huì)成功的！

　　開(kāi)放農(nóng)村金融，必須考慮促進(jìn)農(nóng)戶(hù)在農(nóng)村收入的增加（種植業(yè)外收入），能夠依靠農(nóng)村收入維持其家庭簡(jiǎn)單再生產(chǎn)或者擴(kuò)大再生產(chǎn)。這樣，城市打工收入才能用于農(nóng)民工在城市安居樂(lè)業(yè)。另一方面，只有農(nóng)村金融開(kāi)放，促進(jìn)農(nóng)民金融資產(chǎn)的普遍增加，農(nóng)民工的父母和孩子，才能通過(guò)出讓自己的份額土地金融資產(chǎn)，隨農(nóng)民工一起進(jìn)入城市安家落戶(hù)。

　　我的建議

　　如前所述，我認(rèn)為分層次、分階段、配套開(kāi)放農(nóng)村金融，是非常必要的。分層次開(kāi)放是指先開(kāi)放村級(jí)合作金融，次之為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)合作金融（聯(lián)合社），再次之是縣級(jí)私人銀行和農(nóng)村信用社改造，最后是鄉(xiāng)鎮(zhèn)私人銀行。

　　因?yàn)椋献鹘鹑谑潜ＷC農(nóng)村金融為農(nóng)民服務(wù)的基石，是正規(guī)金融服務(wù)農(nóng)民的橋梁和紐帶，也是農(nóng)民組織發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，更是保證農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化農(nóng)民主權(quán)性的基礎(chǔ)；在縣城有多種所有制銀行、農(nóng)村信用社等的競(jìng)爭(zhēng)，這有利于農(nóng)民社區(qū)金融合作組織發(fā)揮橋梁紐帶的作用，并壯大自身；在鄉(xiāng)村合作金融組織發(fā)展到一定水平后，再開(kāi)放鄉(xiāng)鎮(zhèn)私人銀行。這對(duì)正規(guī)銀行和農(nóng)村信用社的改革也有利。

　　所謂分階段開(kāi)放，是指分三個(gè)階段開(kāi)放農(nóng)村金融。2007~2010年。這個(gè)階段重點(diǎn)扶持社區(qū)合作金融和鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作金融發(fā)展，建立農(nóng)民合作機(jī)制，奠定好農(nóng)村金融服務(wù)全體農(nóng)民的基礎(chǔ)，同時(shí)對(duì)現(xiàn)在的農(nóng)村信用社進(jìn)行股份合作制改造，形成不同合作制之間的競(jìng)爭(zhēng)格局。

　　2009~2010年，開(kāi)放縣級(jí)私人銀行，形成不同所有制銀行之間在縣級(jí)的競(jìng)爭(zhēng)格局，同時(shí)形成正規(guī)銀行和農(nóng)民信用合作社合作服務(wù)農(nóng)民的格局。

　　2013年后，開(kāi)放鄉(xiāng)鎮(zhèn)私人銀行 ，形成不同金融組織之間全面競(jìng)爭(zhēng)和合作的格局。分階段開(kāi)放，既可避免“一放就亂”，也可避免農(nóng)村信用社“一放就死”。

　　配套開(kāi)放則包括以下幾層含義：

　　首先，要落實(shí)《憲法》規(guī)定的“土地農(nóng)民集體所有制”，國(guó)家給農(nóng)民集體發(fā)放土地所有權(quán)證，農(nóng)民集體給農(nóng)戶(hù)發(fā)放土地農(nóng)用承包證。準(zhǔn)許農(nóng)民集體所有的土地在政策性銀行抵押貸款，用于擴(kuò)充社區(qū)信用合作社本金；準(zhǔn)許農(nóng)地有償承包，承包地可在社區(qū)信用合作社抵押貸款；準(zhǔn)許進(jìn)城安居樂(lè)業(yè)者在社區(qū)內(nèi)部買(mǎi)賣(mài)宅基地和自留地；準(zhǔn)許已經(jīng)在城市安居樂(lè)業(yè)者有償退出在集體的土地份額所有權(quán)。政府建立土地儲(chǔ)備中心，準(zhǔn)許村與村之間、社區(qū)與社區(qū)之間自主換地，也準(zhǔn)許政府土地儲(chǔ)備中心和村或社區(qū)交換土地；廢除征地制度，今后政府公益用地，要通過(guò)公平交易獲交換取得。

　　其二，政府支農(nóng)資金進(jìn)入社區(qū)信用合作社。今后，政府財(cái)政補(bǔ)貼原農(nóng)村信用社的信貸支農(nóng)資金，要轉(zhuǎn)為補(bǔ)貼給社區(qū)信用合作社。

　　第三，鼓勵(lì)社會(huì)公眾資金進(jìn)入社區(qū)信用合作社。要鼓勵(lì)從社區(qū)走出來(lái)的社會(huì)人士，將自己的部分積蓄存入社區(qū)信用合作社，允許他們獲得相當(dāng)于城市銀行存款利息的收益。社會(huì)資金的利息如果捐給社區(qū)建立信用合作社“風(fēng)險(xiǎn)基金”或“公益金”，政府匹配同樣額度的資金予以鼓勵(lì)。

　　第四，社區(qū)金融合作社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融聯(lián)合社由“農(nóng)經(jīng)局”監(jiān)管。我建議社區(qū)金融合作社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融聯(lián)合社由財(cái)政部門(mén)的“農(nóng)經(jīng)局”監(jiān)管，不由銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管。理由是，農(nóng)經(jīng)局機(jī)構(gòu)和人員是現(xiàn)存的，長(zhǎng)期從事農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理工作，輕車(chē)熟路。銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管銀行已經(jīng)忙不過(guò)來(lái)了，如果再將數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的金融合作社交銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管，需要重新組建一支龐大的隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)，這是不必要的。而且財(cái)政對(duì)農(nóng)民合作社的補(bǔ)貼，如果由農(nóng)經(jīng)局執(zhí)行順理成章；再者，農(nóng)村合作金融是非正規(guī)金融，由農(nóng)經(jīng)局監(jiān)管；銀行是正規(guī)金融，由銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管。這樣構(gòu)成了監(jiān)管者之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，可以防止監(jiān)管者的腐敗。
　　第五，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)管。要對(duì)合作金融和私人銀行的股金、存款、貸款的去向、利率利息、收益分配等等，都要定期向社會(huì)公開(kāi)。除接受內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)管外，還要接受社會(huì)監(jiān)督。

　　最后一點(diǎn)，要加快人才隊(duì)伍建設(shè)。最近十多年，農(nóng)村人才流失非常嚴(yán)重，我在農(nóng)村工作和扶貧過(guò)程中感到，開(kāi)放農(nóng)村金融存在人才瓶頸。而開(kāi)放該領(lǐng)域，至少可以為大學(xué)生提供數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的就業(yè)崗位。如果農(nóng)村金融活起來(lái)，農(nóng)村的社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展也會(huì)再現(xiàn)一個(gè)春天。因此，在開(kāi)放農(nóng)村金融的同時(shí)，大學(xué)教育必須適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的要求而改革，多培養(yǎng)農(nóng)村需要的人才。

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