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農(nóng)村臨時務(wù)工者的風(fēng)險該由誰來買單?——一個尚未受到關(guān)注的社會保障問題

孟飛 · 2006-12-31 · 來源:華岳論壇
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孟飛:農(nóng)村臨時務(wù)工者的風(fēng)險該由誰來買單?——一個尚未受到關(guān)注的社會保障問題
作者: 孟飛

  作為構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容,如何盡快確立完善的社會保障制度已經(jīng)開始引起各級政府和理論研究界的關(guān)注和重視。農(nóng)村作為現(xiàn)有社會保障體制中最為薄弱的一個環(huán)節(jié),盡年來中央政府也已經(jīng)開始予以考慮。中共十六屆六中全會通過的《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出:“逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度,有條件的地方探索建立多種形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。……加快推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療。……加快建立適應(yīng)農(nóng)民工特點的社會保障制度。加強對困難群眾的救助,完善……農(nóng)村五保供養(yǎng)、特困戶救助、災(zāi)民救助……等制度”。相信這些制度的建立和推行,勢必有利于三農(nóng)問題的逐步解決,更好地保障社會的公平和正義,進一步推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

  但是,農(nóng)村社會保障制度到目前為止仍然基本處于概念化階段。由于涉及的范圍極端復(fù)雜,牽涉到三農(nóng)問題的方方面面,如何建立和完善農(nóng)村社會保障制度仍有深入研究的必要。有鑒于此,本文從社會調(diào)查中了解到的一個案例出發(fā),試圖揭示農(nóng)村臨時務(wù)工者風(fēng)險這一尚未受到普遍關(guān)注的社會保障問題,并嘗試提出解決機制。

  本文的研究對象,非指農(nóng)民工。在當(dāng)前語境下,農(nóng)民工已經(jīng)成為農(nóng)村進城務(wù)工人員的專屬名詞。這里所說的農(nóng)村臨時務(wù)工者,系指因某種原因,在一定期限內(nèi)臨時被他人雇傭提供勞務(wù)的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。有別于農(nóng)民工,這些農(nóng)民并未走入城市,也并未脫離土地。

  根據(jù)我們的調(diào)查,農(nóng)村臨時務(wù)工者被雇傭的原因大致可以分為以下三種:

  一、因農(nóng)業(yè)勞動力分布不均衡而被雇傭的臨時務(wù)工者。我國人口大部分集中在東南沿海地區(qū)。勞動力分布不均衡是一個全國性問題。一些大規(guī)模的農(nóng)業(yè)勞動,多年以來已經(jīng)出現(xiàn)缺乏當(dāng)?shù)貏趧恿Φ那闆r。例如,新疆棉花收獲季節(jié)就需要大批農(nóng)業(yè)勞動力采摘棉花,而這一工作主要是由外來務(wù)工農(nóng)民完成的。

  此外,在農(nóng)村以家庭為基本勞動單位從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況下,由于上億農(nóng)民工涌入城市,一些家庭會出現(xiàn)勞動力不足,而另一些家庭則可能存在勞動力富余。一些家庭為了維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn),也會臨時招募務(wù)工者為其耕作。盡管這一現(xiàn)象不算普遍,但在一些地方也已經(jīng)開始出現(xiàn)。

  二、被農(nóng)村制造加工類企業(yè)和個體經(jīng)營者招募的臨時務(wù)工者。這類企業(yè)往往屬于季節(jié)性生產(chǎn),例如鑄造業(yè)、磚瓦窯、石灰窯、冷食制造企業(yè)。一旦季節(jié)性停業(yè),這些企業(yè)就會遣散工人,到恢復(fù)生產(chǎn)時另行招募。此外,農(nóng)村個體經(jīng)營的小賣部、小餐館有時也會招募臨時務(wù)工者。

  三、農(nóng)村建筑業(yè)從業(yè)人員。由于農(nóng)村住房建設(shè)并不需要過于復(fù)雜的施工技術(shù),農(nóng)村普遍存在著無施工資質(zhì)、無營業(yè)執(zhí)照、無技術(shù)人員、無辦公地點的施工隊。這樣的施工隊,施工人員均在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民中臨時雇傭。由于普遍不辦理營業(yè)執(zhí)照,這些施工隊游離于政府監(jiān)督之外,管理極為困難。

  上述農(nóng)村臨時務(wù)工現(xiàn)象,并非孤立和個別的。在我國很多地方都有普遍的存在。由于雇傭者疏于安全管理,臨時務(wù)工人員基本未受過專門訓(xùn)練,普遍缺乏安全意識等原因,出現(xiàn)事故風(fēng)險的可能性極大。因為我國農(nóng)民收入普遍偏低,抗風(fēng)險能力差,一旦出現(xiàn)風(fēng)險,就會給務(wù)工者甚至雇傭者帶來難以承受的損失。

  在社會調(diào)查中,我們發(fā)現(xiàn)了這樣一起農(nóng)村臨時務(wù)工者工傷損害賠償案。根據(jù)終審判決的敘述:2000年上半年,山東省威海市環(huán)翠區(qū)半壁山村村委會與村民谷龍昭簽訂協(xié)議,由谷龍昭為村委會拆除村辦窯廠煙囪。谷龍昭隨后通過谷超雇傭了谷敏昭等十幾人組成一只臨時施工隊為其拆窯。6月20日,谷敏昭在窯廠干活過程中,窯頂石塊墜落擊傷其腰部,經(jīng)醫(yī)院檢查傷情為:L4爆裂性骨折并椎管狹窄,后經(jīng)醫(yī)療鑒定構(gòu)成八級傷殘。谷敏昭先后住院共計花費18087.06元,其子谷洪海因陪護父親住院影響工資1550元,往返交通費支出550元。超過兩萬元的直接損失對于一個普通農(nóng)民無疑是沉重的負(fù)擔(dān)。谷敏昭與2002年6月向環(huán)翠區(qū)人民法院提起民事訴訟,要求谷龍昭賠償醫(yī)療費、交通費、護理費、生活補助費、殘疾補償金、誤工損失、被撫養(yǎng)人生活費合計53907.72元。

  應(yīng)該說,這是一起非常普通的人身損害賠償案。然而就是這樣一起簡單案件,竟然持續(xù)了四年多的時間,直到本年9月份才最終塵埃落定。2006年9月18日,威海市人民法院終審判決谷龍昭賠償醫(yī)療費14087.06元,誤工費5895.90元,護理費1550元,殘疾補償金15300元,被撫養(yǎng)人生活費2735.90元,伙食補助費120元,交通費550元,合計40238.76元。

  經(jīng)了解,案件的糾結(jié)點在于被告與原告之間是否存在雇傭與被雇傭關(guān)系。對于谷龍昭曾雇傭谷敏昭拆窯這一事實,雙方并無異議。問題是當(dāng)年6月17日,谷龍昭召集被雇用的十幾人一起吃飯并發(fā)了工資。在谷龍昭看來這頓飯就是散伙飯,他與谷敏昭的雇傭關(guān)系已經(jīng)解除。但是根據(jù)谷超的證詞谷龍昭在吃飯過程中并未明確做出工作已經(jīng)到此結(jié)束的意思表示。而就在這頓飯之后3天的6月20日,谷敏昭在拆除最后兩個窯頭的過程中被砸傷了。谷龍昭并不承認(rèn)谷敏昭此時仍然在為其工作。那么谷敏昭為什么仍然要到窯場干活呢?法庭調(diào)查也并未得出明確的答案。現(xiàn)有庭審證據(jù)只能解釋為雙方雇傭關(guān)系仍然存在。正因如此,法庭最終作出了有利于谷敏昭的判決。

  但是,根據(jù)我們了解到的一些情況,事實真相與法庭調(diào)查略有出入。截至6月17日,窯場只剩最后兩個窯頭未曾拆除。根據(jù)經(jīng)驗,這最后兩個窯頭的拆除非常危險。谷龍昭因此決定放棄繼續(xù)拆除,當(dāng)天支付了工資并請了散伙飯。但是谷龍昭的現(xiàn)場管理人員谷超出于個人原因打算使用兩個窯頭的材料,因此要求谷敏昭和谷祖佃二人繼續(xù)拆除剩余的窯頭。就在這一過程中,谷敏昭被砸傷。谷敏昭在訴訟過程中曾經(jīng)追加谷超為共同被告,但隨即又撤銷了這一訴訟請求。至于谷敏昭出于何種考慮將被告方確定為谷龍昭,我們并未掌握切實的證據(jù),只能說是不得而知。

  然而無論如何,訴訟的雙方都很難說是這場官司的勝利者。長達五年的訴訟時間,雙方在精神上都已經(jīng)疲憊不堪。受到人身損害的谷敏昭已經(jīng)支付各種費用(住院費用、訴訟費用、律師費用)超過3萬元。谷龍昭不得不面對4萬多元的賠償。對雙方來說,這都是一筆沉重的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。鑒于谷龍昭也只是普通村民,生活并非特別富裕,這筆賠償金谷敏昭是否能夠真正拿到還很難說。訴訟的執(zhí)行仍然是一件非常棘手的問題。

  盡管我們并不清楚原告谷敏昭堅持打一場長達五年的官司是否存在某些特別的想法,但是有一點毫無疑問,發(fā)起訴訟的重要原因是由于貧窮。2004年山東全省農(nóng)民人均年收入不過3930.60元,這一數(shù)字固然遠高于全國農(nóng)民人均年收入2936元,但是仍然十分微薄。根據(jù)聯(lián)合國有關(guān)標(biāo)準(zhǔn),日消費兩美元以下為貧困人口。即使根據(jù)最新匯率,兩美元亦相當(dāng)于15.66元人民幣。而山東省農(nóng)民的日均收入不過10.77元人民幣,更遑論日均消費了。在這樣的意義上,即使山東這樣農(nóng)村工作頗有成績的省份,大多數(shù)農(nóng)民仍處于國際貧困線之下。在農(nóng)民收入如此低下的情況下,農(nóng)村臨時務(wù)工者本身基本不具備抗風(fēng)險能力。一旦發(fā)生意外,就有可能對其家庭造成災(zāi)難性后果。在本案中,甚至農(nóng)村臨時務(wù)工人員的雇傭者也不得不面對沉重的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。

  這里還想強調(diào)的是,廣大農(nóng)民群眾特別是其中中低收入者的實際感受,是那些僅僅把人均收入當(dāng)作冷冰冰的數(shù)字的學(xué)者所感受不到的。對于那些農(nóng)民來說,家庭成員中有一個喪失了勞動能力意味著什么?那可能就是老人無法繼續(xù)撫養(yǎng),后輩有人上不起學(xué),一家人看不起病,沒有工作機會,甚至更為慘痛的未來。如果面對這樣的現(xiàn)實,他們感受到的只有痛苦、失望和不滿!

  上述情景并非筆者的危言聳聽。理論永遠是灰色的,真實的場景可能讓人更加觸目驚心。一段時間以來,受新自由主義經(jīng)濟學(xué)的影響,頗有一些學(xué)者積極鼓吹削減社會福利。在他們看來,社會福利和社會保障制度只能養(yǎng)懶漢,削弱競爭意識,降低社會效率。然而,社會福利和社會保障體系同樣也是勞動力再生產(chǎn)的必要條件之一。假如勞動力喪失了再生產(chǎn)的可能,還能談什么效率呢?而且,討論問題不能從單純的微觀層面、單純的經(jīng)濟角度出發(fā),還應(yīng)該考慮整個社會的穩(wěn)定,考慮經(jīng)濟、政治、文化的協(xié)調(diào)發(fā)展,關(guān)注社會的和諧穩(wěn)定。既然,“社會公平正義是社會和諧的基本條件”,“社會和諧是中國特色社會主義的本質(zhì)屬性,是國家富強、民族振興、人民幸福的重要保證”(中共十六屆六中全會通過《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》),那么面對農(nóng)村臨時務(wù)工人員日益增多而其抗風(fēng)險能力極端有限的現(xiàn)實,我們就不得不追問:由誰來為他們的風(fēng)險買單?

  在計劃經(jīng)濟時代,農(nóng)村臨時務(wù)工人員并不存在。企業(yè)職工發(fā)生工傷則由出傷者所在單位負(fù)全責(zé)。在農(nóng)村,根據(jù)《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》(1956年全國人大一屆三次會議通過)規(guī)定,合作社對于因公負(fù)傷或因公致病的社員要負(fù)責(zé)醫(yī)療,并且要酌量給以勞動日作為補助。這一規(guī)定隨著1980年代中期包產(chǎn)到戶的普遍推行,事實上已經(jīng)不復(fù)存在。進入1990年代以來,隨著市場經(jīng)濟體制取代傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟,“鐵飯碗”機制被打破,企業(yè)職工的工傷處理也開始由傳統(tǒng)機制向社會統(tǒng)籌過渡。幾乎與此同時,農(nóng)村臨時務(wù)工人員開始出現(xiàn)并日益增多。不過,工傷保險制度的立法者對于農(nóng)村臨時務(wù)工者似乎一直沒有給予應(yīng)有的注意。

  1996年,勞動部就已經(jīng)制定了《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》,但是這一辦法并未惠及全體農(nóng)村臨時務(wù)工人員。該辦法第二條規(guī)定:“中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)及其職工必須遵照本辦法的規(guī)定執(zhí)行”。而相當(dāng)一部分農(nóng)村臨時務(wù)工人員并非受雇于企業(yè),而是受雇于其他組織和個人。其身份也并非企業(yè)職工,而是短期雇工。自2004年1月1日開始實行的《工傷保險條例》擴大了勞動部《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》確定的保險范圍,規(guī)定“中華人民共和國境內(nèi)的各類企業(yè)、有雇工的個體工商戶(以下稱用人單位)應(yīng)當(dāng)依照本條例規(guī)定參加工傷保險,為本單位全部職工或者雇工(以下稱職工)繳納工傷保險費”。這一規(guī)定一方面將保險范圍擴大到個體工商戶,另一方面將保險對象從職工擴大到雇工。但是《條例》同時授權(quán)“有雇工的個體工商戶參加工傷保險的具體步驟和實施辦法,由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定”。可見,國務(wù)院也認(rèn)識到在全國范圍內(nèi)將個體工商戶統(tǒng)一納入工傷保險尚欠缺可操作性。

  盡管國務(wù)院通過的《工傷保險條例》對比勞動部原《試行辦法》已經(jīng)有了很大的進步,但是《條例》仍然沒有覆蓋全體農(nóng)村臨時務(wù)工者。本案中原告谷敏昭受雇于本村村民谷龍昭,谷龍昭的民事主體地位是個人,而不是個體工商業(yè)戶。與谷龍昭簽訂合同的村民委員會,其民事主體地位是組織,而不是企業(yè)。這種情況并非罕見的個案。前述的新疆外來摘棉人員,其受雇對象往往就是村民委員會。農(nóng)村施工隊多數(shù)情況下,其主體地位是個人。

  可見,工傷保險制度對于農(nóng)村臨時務(wù)工人員的意外傷害在一定程度上是存在忽視的。應(yīng)該承認(rèn),如果考慮制度的可操作性,這種忽視有其道理。首先,農(nóng)村臨時務(wù)工人員的雇傭關(guān)系并不規(guī)范。雇傭與被雇傭雙方往往沒有簽訂明確的合同。在本案中,甚至合同的解除都采用了一種極不規(guī)范的做法,以致發(fā)生了復(fù)雜的司法糾紛;其次,農(nóng)村臨時務(wù)工人員的雇傭關(guān)系頗為復(fù)雜。雇傭單位包括農(nóng)村組織和個人。在個體工商戶尚未完全納入工傷保險的情況下,要求個人為他人的意外傷害買單,似乎并不現(xiàn)實;第三,農(nóng)村臨時務(wù)工人員的工作時間一般較短。以本案為例,臨時組成的施工隊伍,先后工作不過幾十天,即使雇傭者谷龍昭愿意及時足額繳納工傷保險,有限的幾十天時間內(nèi),為了形成足夠的抗風(fēng)險能力,需要繳納的保費額度也不是他所能夠承受的;最后,農(nóng)村臨時務(wù)工人員的自我風(fēng)險保護意識較為低下。強制性繳納工傷保險很可能遭到他們的抵觸。筆者接觸到的一些農(nóng)民工甚至抵制繳納養(yǎng)老保險,對所在單位代扣養(yǎng)老保險的行為表示抗議。進城務(wù)工人員對于社會統(tǒng)籌尚且不能接受,要求農(nóng)村臨時務(wù)工人員接受社會統(tǒng)籌,其難度當(dāng)然更大。

  由此似乎可以得出結(jié)論,農(nóng)村臨時務(wù)工人員意外傷害的社會救濟無法簡單地納入工傷保險制度中。有鑒于此,我們以為,對于農(nóng)村臨時務(wù)工人員意外傷害的社會救濟,最為可行的辦法似乎是納入農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度之中。

  首先,新型合作醫(yī)療制度目前尚在試點之中,并未形成全國統(tǒng)一的模式。其他社會保障制度,均已形成行政法規(guī)。而法律條文無不需要一定的穩(wěn)定性,不能朝令夕改。即便修改這些行政法規(guī),也不可能馬上著手,需要遵循《立法法》確定的程序,當(dāng)然也需要一定的時間。而新型合作醫(yī)療制度則不存在這個問題。這一制度自2003年起剛剛開始試行,甚至全省范圍內(nèi)的統(tǒng)一規(guī)定都還不存在。在這一制度的范圍內(nèi)納入臨時務(wù)工傷害,不存在法律困難。

  其次,新型合作醫(yī)療制度有著深厚的群眾基礎(chǔ),農(nóng)民群眾容易接受。新型合作醫(yī)療制度與傳統(tǒng)合作醫(yī)療制度一脈相承。傳統(tǒng)合作醫(yī)療開始于1956年,在文革期間迅速發(fā)展,到1876年,全國已有90%的農(nóng)民參加了合作醫(yī)療。1978年,在世界衛(wèi)生組織和聯(lián)合國召開的“到2000年人人享有健康”的會議上,中國的基層醫(yī)療保健體系作為一種成功模式被推薦給全世界,這一制度被世界衛(wèi)生組織譽為“以最少投入獲得了最大健康收益”的“中國模式”(世界銀行:《1993年世界發(fā)展報告:投資于健康》,中國財政經(jīng)濟出版社,1993年版,第210—211頁)。正因如此,合作醫(yī)療在農(nóng)民群眾中有深刻的印象,較之其他社會保障制度更容易為農(nóng)民所接受。

  第三,將農(nóng)村臨時務(wù)工者意外傷害救濟納入新型合作醫(yī)療制度之中,更能適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村的現(xiàn)實。做到制度簡化,執(zhí)行簡便,充分照顧農(nóng)村干部和農(nóng)民群眾的素質(zhì)和能力。

  必須指出,農(nóng)村臨時務(wù)工人員的社會救濟,不能僅僅依靠新型合作醫(yī)療制度。鑒于農(nóng)村臨時務(wù)工者的務(wù)工渠道和務(wù)工合同不夠規(guī)范,法律意識和風(fēng)險防范意識較為低下,有關(guān)的行政執(zhí)法部門和農(nóng)村工作部門還需要進行大量的工作,整頓農(nóng)村經(jīng)濟秩序,規(guī)范農(nóng)村經(jīng)濟環(huán)境,爭取農(nóng)村臨時務(wù)工者逐漸提高法律意識,接受規(guī)范的聘用合同,將那些處于半地下狀態(tài)的建筑施工隊早日納入規(guī)范管理。當(dāng)然,更重要的一點是要探索,如何讓廣大農(nóng)民群眾的收入水平迅速提高起來。只有農(nóng)民普遍擺脫貧窮狀態(tài),新農(nóng)村建設(shè)才不會流于空話。

附記:

  在本文的末尾,筆者想要說明的一點是,之所以選擇這一題目,并非出于學(xué)術(shù)興趣,而是出于青年學(xué)子應(yīng)該具有的良心。事實上我們的專業(yè)領(lǐng)域與社會保障相差甚遠。但是在中國廣大而貧窮的農(nóng)村,生活著我們的父輩、祖父輩,那里是我們真正的血脈之源。我們感覺有必要為他們做一點力所能及的事情。正因如此,才有了這篇文字。

參考文獻:

1、中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定

2、工傷保險條例

3、勞動部::企業(yè)職工工傷保險試行辦法

4、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部等部門關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度意見的通知

5、何秉孟:新自由主義評析,北京:社會科學(xué)文獻出版社,2004。

6、冷溶:科學(xué)發(fā)展觀與中國特色社會主義,北京:社會科學(xué)文獻出版社,2006。
 

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