在提供援助時附加政治經濟條件是西方國家對外援助的重要特征，也是對受援國施加影響的重要手段。在援助國看來，在實施援助時設定條件會促使受援國采取某些行動和政策，從而增加其目標實現的可能性。換句話說，援助條件有助于增強援助的效果。[1]"遏制政策之父”喬治?凱南曾指出對外援助是基于國家的對外政策目標，而“必要的限制條件和先決條件則是對外援助履行對外政策職能的主要方式”[2]。援助國給其外援附加條件包括強迫購買援助國產品方面的規定，更包括市場化、私有化、民主化等方面要求。斯多克在《西方中等國家與全球貧困》中專門闡述了這一觀點。他認為，與對外經濟援助掛鉤的經濟條件包括經濟體制改革、市場化等;與對外經濟援助掛鉤的政治條件產生于冷戰結束以后，主要表現為“民主、人權和良治”三個方面。其本質是，“通過壓力(指以停止外援為壓力)，使受援國接受本來不會接受的條件”[3]。這些附加條件成為援助方干涉受援國內政的有效工具，從根本上講是為援助國的國家利益服務的。美國的對外經濟援助更加具有這一特點，但在不同時期，美國政府的目標和側重點也不盡相同。

　　一、戰后初期：美國對西歐的束縛性援助

　　所謂“束縛性援助”，是指附帶采購條件的援助資金，即援助國在提供援助資金時規定該資金必須全部或部分地用于購買援助國的產品和服務。為了實現美國的經濟利益，自戰后初期的馬歇爾計劃開始，美國就開始為其對外經濟援助附加束縛性條款。戰后西歐經濟凋敝，百廢待興，迫切需要來自外部的援助。但是，在美國看來，歐洲國家向美國提出的援助申請不能只是一張簡單的“購物單”，美國照單發貨就行了，美國的援助必須是有條件的。西歐國家僅僅做出“努力發展生產”等承諾是遠遠不夠的，還必須接受一系列援助附加條件，并以法律的形式固定下來。后來，這些條件就具體體現在《1948年對外援助法》第115條。根據該條規定，受援國彼此之間必須做出多邊承諾并承擔雙邊義務，這是接受援助的前提條件。在此基礎上，受援國必須做到以下幾點：首先，必須接受并履行在總報告中對美國做出的承諾，這是最基本的條件。其次，西歐國家彼此之間必須做出多邊承諾，保證在復興計劃中不斷相互合作。第三，各參與國要想根據該法案取得援助，必須與美國簽訂一個雙邊協定。

　　僅有以上幾點還遠遠不夠，《1948年對外援助法》第111條(a)款再次明確規定，為了促進美國提出的政策目標得以實現，(經濟合作署)署長有權在他認為必要或合適的情況下對本法規定的援助條款和條件追加條款或條件。根據該規定和該規定出臺前美國官方的態度，美國對西歐國家又附加了更多的援助條件，這些附加援助條件包括：(1)對歐洲國家提供的援助不能損害美國的經濟穩定，這是援助的大前提;(2)向美國提出援助要求的國家必須是對美國友好的國家;(3)接受援助的國家必須保證這是最后一次向美國提出援助申請;(4)受援國輸出的主要商品和制訂的經濟計劃，必須經“經濟合作署”同意;(5)為了保護美國工業，歐洲國家應盡量少從美國購買美國短缺的原材料，美國政府部門、代理機構或官員也無權出口美國短缺的資源或產品，如石油、石油制品、鋼材等;(6)考慮到美國為歐洲國家復興所做出的貢獻，歐洲在原材料生產提高的情況下應考慮將一定量的原材料輸送給美國，歐洲國家以向美國提供美國短缺的原料或潛在短缺的原料，作為換取贈予或貸款的條件;(7)受援國必須優先購買美國的過剩農產品;(8)必須利用美國貸款的一部分資金，開發和生產美國所需要的戰略物資;(9)必須消除關稅壁壘，降低關稅，以利美歐自由貿易;(1O)必須取消或放寬外匯管制;(11)受援國必須在經濟上接受美國的監督，美國對援助資金的分配和使用享有完全知情權，享有全程監督權，必須將對美援的不當之用、挪用或浪費減至最低點;(12)為了保護美國的海運業，署長有權采取他認為必要的措施，以確保用援助資金在美國采購的商品總噸位的至少50%由美國商船以市場運價運往歐洲;(13)為了保護美國農業經濟和面粉加工業，在作為贈予而運往歐洲國家的小麥和面粉中，不低于25%的未加工小麥必須由美國加工后運往歐洲國家;(14)為了鼓勵外國充分利用美國的過剩農產品，農業部長有權對運往歐洲的糧食在原銷售價上追加不低于50%的利潤，運費不包含在這一利潤中;(15)必須保護美國僑民在歐洲的財產和投資安全;(16)必須在運往受援國的貨物上貼上美國標簽，受援國要廣泛宣傳美國的仁慈和慷慨等等。[4]

　　正是因為這諸多附加條件，美國成為馬歇爾計劃的最大受益者。歐洲人將大多數來自于馬歇爾計劃的援助資金用于購買美國生產的商品。歐洲國家在二戰中幾乎消耗光了他們所有的外匯儲備，因此，馬歇爾計劃帶來的援助幾乎是他們從國外進口商品的唯一外匯來源。據美國商務部統計，在整個馬歇爾計劃執行期間，西歐有2/3的進口物資來自美國。　”　馬歇爾計劃拉開了戰后美國大規模對外經濟援助的序幕，也開啟了有條件援助的先河。馬歇爾計劃還只是美國要求受援國滿足一定條件作為取得援助前提的一個例證。此后，美國對外援助大多附加各種條件，如要求受援國向美國提供經濟情報;規定美國船運業運送援助物資的百分比;對受援國傾銷過剩農產品，并在原銷售價上追加不低于50%的利潤等等規定。因此，這類援助又被稱為“束縛性援助”。即使這樣做的成本要遠遠高于在當地購買，美國也寧愿把錢花在美國國內。如前所述，美國國際開發署大約80%的支出都花費在美國。閻那么，是否可以認為，只要作為援助國的美國沒有對受援國如何使用援助資金進行限制，其所提供的援助就是無附加條件的援助呢?答案顯然是否定的。實際上，無論是束縛性援助還是非束縛性援助，援助國都可以在援助對象的選擇和援助金額的分配等方面，通過附加其他政治經濟條件對發展中國家施加影響。

　　二、20世紀70—80年代：私有化、市場化

　　20世紀70—80年代，美國在提供外援時強調外援和自由市場經濟掛鉤，要求發展中國家進行以市場化和私有化為導向的所謂結構調整為前提，通過提供對外經濟援助而達到自己的經濟目的。美國的主要外援機構國際開發署的公開政策是，接受援助的國家必須把援助主要用于發展經濟中的私營企業部門，而不能把它用于公共投資，而公共投資對于這些國家的迅速發展是最必要的。為了發展經濟，為了能夠得到美國的對援助資金，受援方往往被迫接受美國對經濟援助附加的經濟條件，被迫進行經濟改革。

　　里根政府的助理國務卿切斯特?克拉克在闡述美國對非洲政策的演說中強調，美國將努力使對外經濟援助更加富有成效并產生良好的結果，并改變過去重點援助幾個友好國家如蘇丹、肯尼亞等的局面，致力于促進非洲國家私有經濟的發展。克拉克指出：“在里根政府領導下，我們的雙邊援助將針對那些我們的利益最能清晰體現出來的地區，更加針對那些能夠產生更廣泛和持久影響的政策變革，這些變革包括給予那些國家內部以及外來的私有部門更大的機會。”[7]

　　同一時期，美國國際開發署的對外援助戰略也是圍繞著推行市場經濟和私有經濟展開的。其目標有三個：一是促進受援國的政策變革。國際開發署希望受援國政策的確立能夠推動自由市場原則，并減少政府對經濟的干預。二是推動受援國私有企業的發展。國際開發署支持并幫助在發展中國家發展微型、小型和中等規模的本土私人企業。三是擴大受援國方案的執行范圍。國際開發署將在發展中國家的諸如人口與保健領域，利用民間組織和企業去推動援助計劃的開展。[8]

　　在推動市場化和私有化的目標下，經濟援助也往往成為一種鼓勵或者獎勵措施。十月戰爭以后，隨著美國和埃及之間外交關系的轉暖，美國和國際復興與發展銀行向埃及提供了大筆的援助資金。美國對埃及提供經濟援助不是無條件的。這個階段，埃及實施了經濟開放政策，致力于將埃及經濟導向私有化和市場化道路。美國提供的經濟援助是對埃及這種政策的支持，其目的就是幫助埃及政府采取更多的市場導向經濟，為此美國國際開發署設立了“具有活力的民營經濟發展計劃”，并據此在1976年和1983年間批準了4億美元來開展具有專門性和實質性的金融和技術援助，以促進埃及私營經濟部門的發展。國際開發署向埃及產業發展銀行出借3200萬美元，專門用于發展私營產業項目的貸款。此外還建立了3000萬美元的特別基金專門支持私營企業項目。

　　三、冷戰結束后：“良治論”

　　20世紀90年代以來，發達國家外援項目的政治條件呈增強趨勢，逐步從一般性地強調“民主政治”和“市場經濟”制度等意識形態內容細化為“良治”、“可持續發展”、“保障人權”等具體條款，要求受援國進行政治改革、推行民主化、改善人權狀況等。“良治論”則成為冷戰結束后美國對外經援的一個突出特征。

　　在西方國家看來，開放、民主、可靠的政治體制、個人權利、經濟制度有效和公平地運行與貧困的持續減少之間，有著至關重要的聯系。1998年世界銀行出版的題為《評估援助：何者有效，何者無效，及其原因》的研究報告指出，“在好的政策環境中，資金援助可以促進更快的增長、社會受益和更高的私人投資。而在不好的政策環境中，援助產生的影響小得多。”也就是說，只有在實行好的經濟管理(或良治)的國家，發展援助才有助于刺激經濟增長和減少貧困。因此，“兩個同樣貧困的國家，管理良好的國家應該比管理不好的國家得到更多的資金。”

　　為了推動受援國治理水平的提高，美國經濟援助的受益對象更多轉向與“良治”聯系較密切的部門。援助不僅要在經濟基礎領域推動機會均等，還要促進發展中國家公民社會的成長，以及在上層建筑領域推動民主化發展、促進國內政治經濟治理能力的提高。有學者認為，對于受援國而言，獲取更多援助的最好方法就是民主化。[10]

　　“9?11”事件后，“良治論”有了新的發展。布什政府認為，對外援助只有給予那些實行良好政策的政府才是有效的。2002年美國《國家安全戰略報告》也指出，“如果有關國家沒有正確的政策，就不可能實現經濟持續增長并緩解貧困。對那些真正改變政策的政府，我們將把援助大幅度提高到新的水平。”　u為了實現美國對受援國的“良治”要求，布什總統提出設立“千年挑戰賬戶”用于援助那些“治理有方、把投資用之于民、鼓勵經濟自由”的國家。“這些國家的政府必須與腐敗作斗爭，尊重基本人權，實行法治，投資發展衛生和教育事業，奉行負責任的經濟政策，并為創業提供條件。”[11]“千年挑戰帳戶”用3大類16個指標來挑選合格的受援國，這些指標包括國內自由、法治、控制腐敗、對國際貿易的開放程度、教育等等。要想成為合格國家，該國必須在控制腐敗這一指標中的得分達到中等以上，并且在三大類的每一類指標中至少有一半達到中等以上水平。經過嚴格篩選，阿爾巴尼亞、馬達加斯加、貝寧、馬里等12個國家為首批合格國家。

　　2005年，美國對援助的條件做了更為嚴格的規定，尤其是在政治方面，受援國必須在以下六個方面做到公正統治：公民自由要遵循“自由之家”的標準，包括言論自由、集會和結社的權利、實行法治和保護人權、個人自主及經濟權利;政治權利同樣要遵循“自由之家”的標準，包括自由和公正地選舉擁有真正權力的官員，公民組織政黨并能夠在選舉中公平地競爭;不受軍隊、外國強權、極權政黨、宗教僧侶、經濟寡頭控制的自由，保證少數族裔的權利;言論與責任要遵循世界銀行的標準，包括憲法保護公民自由的能力、一個國家的公民參與選擇政府的能力、獨立的媒體;統治效果也是遵循世界銀行的標準，包括提供平等的公共服務、保證公民服務的權限、不受政治壓力的影響、政府具有籌劃并執行重大政策的能力;法制還是遵循世界銀行的標準，包括公眾對法律的信任和遵守程度、暴力事件和非暴力犯罪、司法系統的效力和前瞻性、強制履行合同的能力;反對腐敗也是遵循世界銀行的標準，包括腐敗對商業環境的影響、政治舞臺上的重大腐敗，以及精英分子致力于實施國家控制的趨勢。[12]這迫使一些發展中國家為得到美國的經濟援助而不得不進行美國期待的政治改革。

　　奧巴馬政府延續了美國的例外主義，甚至與布什政府也沒有多大實質差異。奧巴馬借助軟力量重建美國的道德權威，試圖實現布什政府通過硬力量無法達到的目標，即把美國的援助與持續要求民主改革聯系起來。國際開發署強調，為了提高援助資金的使用效率，在分配援助時應根據受援國在發展方面的表現，但實踐中美國卻遇到了矛盾：符合美國援助條件的表現良好的國家并不一定具有地緣政治或外交上的重要性，而那些具有上述條件的國家往往在發展能力上表現欠佳。

　　四、對有條件經濟援助的效應評價

　　有條件援助理論認為，附加政治經濟條件有助于改進受援國的人權狀況、治理水平，監督受援國政府對援助資金的使用，提高援助的效率。[13]依附理論則認為，這些附有條件的對外援助正是發達國家控制不發達國家的工具。對于援助條件，我國學者和政府一直持批評態度，視之為干涉他國內政的工具。

　　平心而論，在援助資金的使用上，援助國對如何管理、支配自己的援助資金以及將援助資金投向何方，有不容置疑的發言權，這不是問題。問題在于不可以將援助與奴役性的附加條件掛鉤，而美國卻經常這樣做。附加條件的設定，使援助是否繼續以及援助多少完全取決于美國對自身利益的判斷。一旦受援國沒有滿足美國的任一條件，或者在美國人看來，受援國沒有讓美國人滿意，或者有礙于美國國家利益的實現，美國就有權“隨時終止援助”。不過，對經濟援助附加條件并未能有助于美國對外政策目標的實現。

　　美國負責非洲事務的前助理國務卿戴維?紐瑟姆曾明確指出：“基本上沒有援助國能夠通過承諾提供援助或威脅撤回援助而對發展中國家(受援國)施加他們的政治愿望。受援國對援助國試圖在有關非洲問題對內對外政策方面施加影響表現出了堅決抵制。任何國家，不論是西方還是東方國家，想通過援助實現政治目的都被證實是失敗的。援助必須也只能建立在發展中國家的需求和相關的直接經濟與道德利益基礎之上。”[14]　此外，美國還忽視了一個最基本的事實，那就是每一個國家和民族在文化、社會和政治體系等方面都存在不同程度的差異，因此，簡單地將人權、民主、市場經濟等與援助問題掛鉤，強迫受援國進行改革并沒有能夠實現美國的預期目標。

　　事實上，美國等西方國家將經濟援助與受援國的政治經濟改革、人權問題聯系在一起，用西方的制度和思想來改造受援國，這種做法不僅沒有改善受援國的貧困狀況，反而導致受援國國內矛盾叢生。以非洲國家為例。直到今天，非洲國家在人均國民收入、生活在極其貧困水平線下人口的比例、人均壽命、嬰兒死亡率、艾滋病流行性、教育以及聯合國開發計劃署人類發展指數等方面的指標仍然處在世界的最底端。雖然以美國為主的西方國家向非洲國家提供了大量援助，非洲國家平均所接受的援助占其國民收入的比例比其他地區的發展中國家都高，但由于政治附加條件的長期存在，援助對非洲卻沒有實現預期目標。相反，很多研究證實，這些附加條件并沒有起到積極作用，比如，西方援助國和國際機構試圖通過附加條件來引起非洲政策變化的結構性貸款在改變非洲政策方面并不成功。20世紀90年代以來，西方援助所附加的大量政治條件及其所推行的民主化進程并沒有使非洲國家的腐敗率下降。這些證據都表明了援助的附加條件是無效的。

　　援助的附加條件還使得受援國把本應用于政策制定和實施的精力都用來與援助國進行談判，向援助國匯報，為援助國咨詢機構提供服務，以此來維持與援助國的正常關系。托尼?基利克分析了領導者需要花費多長時間來與援助國進行談判，包括處理債務事件和保證援助的繼續流入。[15]同時，馬克?維亞茨以莫桑比克為例的實證分析表明，僅在衛生部就有405個工程項目，然而行政成本就占到了工程資金的30%一40%。[16]事實上，雖然援助國附加了條件，在經過受援國的談判之后，在很多條件仍沒有滿足的情況下，援助國也仍然向受援國提供了援助，但是這個談判過程卻耗費了大量的成本。

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　　原標題：試論美國的有條件經濟援助

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