(真實美國課題組 本期執筆 沈思)

　　美國建國思想的經典闡釋《聯邦黨人文集》將建構一個有權有效的全國性政府作為美國憲法的首要任務。何謂“有權有效”，廣義政治學通常圍繞政府的事權、財權和職能三方面討論。有權有效的政府不大可能是小政府，美國政府作用在兩百年間的擴張證明了這一點，本文嘗試初步梳理這一進程，供人們深入考察美國政府是否真的僅是一個“守夜人”?政府的權力究竟觸及到了哪些領域?又呈現出怎樣的變化趨勢?在重新理解美國政府職能演變之前，首先要厘清聯邦和州的權力劃分，這既是探討美國政府職能的前提，也有利于我們深刻理解美國的聯邦制。

　　聯邦與州權力的劃分

　　美國在建國初期是由十三個州組成的較為松散的邦聯，在1781—1787年間，這種政權組織形式的缺點和問題日益暴露，使建國者們意識到建立聯邦主義和國家主義相結合的聯邦共和制的必要性和優越性。1787年憲法正式確立起一個中央相對集權的聯邦政府，并且規定六項權力必須牢牢掌握在聯邦政府手中。第一項也是最重要的一項就是國防。這里不單是純粹的對外安全，還包括為了履行該權利必須同時授予聯邦政府不受限制的稅收權力和借貸的權力。任何時候安全與秩序都是頭等大事。而受限制的國防權力一方面可能導致聯邦政府專制化，另一方面也會使地方政府成為分離勢力。所以為了防范外部危機和內部動亂的力量服務于國防的不受限制的稅權和債權是必不可少的。第二項是外交，包括締結條約，委派和接見使節，判決和懲罰在公海上的以及違反國家法的罪行，管理對外貿易。第三項是維持各州之間融洽往來的權力。其中最主要的是管理州際貿易，統一貨幣、度量衡和郵路，制定統一的破產法及其他相關的普通法規。第四項是公共事業方面的一般性權力，涉及授予專利，管理合眾國管轄范圍內的領土、產業及立法，建立新州等等。第五項是制止各州某些有害行動的權力。例如不得加入任何條約和同盟，不得鑄幣，不得私征進出口關稅等。第六項是為保證這些權力有效行使的一般立法權。

　　可見，作為聯邦制典范的美國政府也并非完全的分權與制衡，仿佛州與州之間各自為政，不受中央政府的干涉。恰恰相反，自建國早期開始，中央政府便擁有了國防、外交、內政和經濟事務等方面的強大權力，并且在此基礎上不斷通過新增部門和改革財政體制來增強對州的干預能力。這一趨勢在美國歷史上幾次關鍵的危機和轉型時期尤其顯著。

　　二、機構設置的演變

　　表一：美國政府各部門成立時間表

　　每一個新部門的成立都意味著政府職能的變化。表一顯示出1789年成立國務院、財政部、司法部和國防部這四個部。內戰前的1849年建立了內政部。進步時代成立了三個部：分別是1889年的農業部以及1913年的商業部和勞工部。二戰之后出現的部門包括：1953年的衛生服務部、1965年的住房與城市發展部、1966年的交通部、1967年的能源部、1979年的教育部、1987年的退伍軍人部、1997年的環保部以及2002年的國土安全部。由此可以看出美國不同時期政府職能的重點。

　　第一個階段是從聯邦制建立到進步時代之前。1789年，新憲法正式施行后建立的四個部正如《聯邦黨人文集》所討論的，以國防權力為重心，并輔之以一定的財權。內戰前夕成立的內政部除了管理包括森林、土地、礦產、海洋在內的自然資源外，還有一項重要職責是管理印第安事務，其實也包含了軍事職能。

　　第二個階段是進步時代。真正比較現代的專業部門——農工商三個部，都是在此時出現的，適應了第一波工業化完成之后的需要。1889年正是美國的新政時代，內戰之后農場主開始變成強大的利益集團，政客都要爭奪他們的選票，農業部的成立恰恰體現了這樣的政策傾向。此前美國只有州際貿易委員會，進出口貿易和關稅則由財政部負責。商務部的出現反映出此時國內市場已經發展成熟。而勞工部則是直接由當時激烈的勞資矛盾和社會問題催生的。此階段政府職能中初步顯現出對于市場的調控和干預。

　　第三階段是二戰之后到80年代，迅速的城市化使得公共服務尤其是衛生、健康和住房成為美國社會最亟需解決的問題。此時出現的衛生、交通、能源和教育的部門，自成立至今都沒有變動，意味著民用資源的不斷擴大。

　　第四階段是90年代之后，此時美國經濟增長已經開始放緩，基本依靠金融資本在世界范圍內的運作。這個時候成立環保部，開始整治環境。國土安全部則是非常迅速地應對“9•11”之后的反恐需要?？梢姀倪M步時代之后成立的大都涉及民用事務，影響著普通人的生活。

　　表二：標準政府功能分類表

　　表二是經濟合作與發展組織統計局制作的現代政府標準的功能分類(Classification of the Functions of Government)，將政府功能劃分成十類，每一類中又有諸多具體內容：

　　1. 一般的政府公共服務：行政和立法機構的維持，財政和金融事務，外部事務，外來的援助，一般的政府服務，基礎研究、公債和轉移支付。

　　2. 軍事：包括軍隊、民兵、外援、國防科研。

　　3. 公共秩序和安全：警察、消防、法院、監獄、公共事務安全的研發。

　　4. 經濟事務：商務、勞工、農業、森林、漁業、狩獵、礦產、能源、制造業、交通、通訊、經濟研發。

　　5. 環保：水污染、廢水處理、自然景觀的保護、生態多樣性保護、環保研發。

　　6. 住房與社區：住房發展、社區發展、水的供給、街道的照明、住房和社區保育的研發、社區和家庭的保育。

　　7. 衛生：醫療、醫院、就診服務、公共醫療服務、相關的衛生健康研發。

　　8. 休閑與文教：體育設施、文化設施、廣播、出版、宗教、社區事務。

　　9. 教育：基礎教育、初級教育到中學、教育補貼。

　　10. 社會保障：老年人、殘疾人、軍烈屬、家庭、兒童，失業、住房、社會排斥的保護、相應的研發。

　　根據這一劃分，國防安全和公共管理這樣的傳統職能僅占三項，而其他的七項職能涉及了經濟、環境和社會生活的諸多方面。可見，現代政府職能大大超越了古典自由主義所定義的“守夜人”角色，所涉及的領域也不再僅僅是簡單的對外防御和對內管理，而已經深入到社會生活的各個方面。尤其是隨著20世紀幾次影響巨大的危機及隨著而來的社會保護運動和社會主義意識形態的上升，越來越多的國家開始建立起“服務型”的政府，將社會保障和公共服務作為政府職責的重點。

　　三、職能開支的演變

　　亞當•斯密在《國富論》中將政府職能概括為三大類：(1)保證國家不受外力和其他社會侵犯的職能，這里包括了內部安全和外部安全。(2)防止公民之間的傷害，即司法行政的職能。(3)建立公眾基礎設施，提供任何其他組織都缺乏利益驅動去生產的公共產品的職能。這三類代表了傳統的對國家功能的界定，也是政府開支著重投入的基本職能。而隨著福利國家的興起，各國政府開始在社會公共領域動用越來越多的財政開支，美國也不例外。在此特別對美國政府的基本職能和社會職能進行比較分析。前者更傾向于亞當•斯密總結的政府職能，具體包括國防、司法行政、交通和教育。后者則是指包括勞工事務、社會服務、衛生醫療、工資保障和社會保障在內的新興領域。

　　圖一：聯邦政府基本職能開支占總開支的比例

　　圖二：聯邦政府社會職能開支占總開支的比例

　　資料來源： Jody W. Lipford and Jerry Slice ,“ Adam Smith’s Roles for Government and Contemporary U.S. Government Roles”, The Independent Review, Ⅺ, No.4 (Spring 2007), p.494

　　圖一反映的是1962年到2011年間，美國政府基本職能開支在總開支中的比例?？傮w上是呈現下降的過程，從54.4%下降到22%。其中，在60年代、80年代末和2003年前后有三次上升但很快又下降的變化，分別正值越戰、冷戰后期和伊拉克戰爭期間，說明波動主要是由軍費開支的增大二帶來的，其他幾項基本職能都保持穩步下降的趨勢。而圖二則顯示，在此期間社會開支占總開支的比重是持續上升的，從23.4%上升到63.3%。增長速度最快的是70年代，反映出滯脹時期聯邦政府在社會保障和公共工程方面的大力投入。到2004年至2007年間又略有下降，2008年又開始回升，直至2011年達到最高點。

　　圖三：州和地方政府基本職能開支占總開支的比例

　　圖四：州和地方政府社會職能開支占總開支的比例

　　資料來源：Jody W. Lipford and Jerry Slice ，“ Adam Smith’s Roles for Government and Contemporary U.S. Government Roles”, The Independent Review, Ⅺ, No.4(Spring 2007), p.498

　　根據圖三，從1902年到2002年，州和地方政府用于基本職能的開支占總開支比例也是在下降的，1922年出現最高點64.8%，之后下降速度最快，1948年開始緩慢上升，1971年之后又在下降，2002年降到43.6%。圖四顯示出社會開支占總開支的比例也是在上升的，最低點和最高點分別是1913年的7.40%和1995年的30.15%。1932到1942的十年間變化最快，增長了十個百分點，之后的40年代則經歷了非常明顯的幾次波動。但是依然可以看出州與地方政府的總體變化趨勢和聯邦政府是一致的。

　　圖五：聯邦政府開支占GDP的比例

　　圖六：各組成部分的人均聯邦政府開支

　　資料來源：Thomas A. Garrett and Russell M. Rhine, “On the Size and Growth of Government”, Federal Reserve Bank of St. Louis Review (January/February 2006), p.16

　　以上兩圖反映出，聯邦政府的支出是呈現不斷上升趨勢的，其中增加最迅速的是二戰期間的戰爭開支。從更細致的劃分來看，人力資源和物質資源的開支增加最為明顯，國防除在二戰和越戰期間有明顯上升外，其他時期變化不大。凈利息和聯邦的其他支出基本持平。

　　四、小結

　　阿克曼認為政治、經濟、軍事和意識形態這四種基礎性的權力，在西方國家如何去調動、汲取和使用人力財力的過程揭示出了從前現代到現代的轉型。這有助于我們重新理解美國政府職能的演變。20世紀之前，包括美國在內的西方處于野蠻資本主義時期，強調完全的自由競爭、殖民擴張和資本積累。這時各國都是軍事職能占主導的時期。一方面，社會正在享受高速增長帶來的財富和好處，政府還未意識到提供社會福利的責任;另一方面，社會主義尚未在國家層面興起，沒有來自競爭性的意識形態的沖擊。此前美國最大的威脅是印第安人，軍事職能主要是用來對付印第安人的，完成了把印第安人由三千多萬變到六七十萬的過程。而自20世紀初開始，隨著社會主義崛起西方各國相繼進入民用職能占主導的時期。這時恰恰是美國的進步時代(1988年—1920年)，來自印第安人的威脅已經鏟除，主要矛盾變為自由資本主義帶來的嚴峻社會問題，聯邦和各州不得不頒布大量社會立法，增強社會公共職能，從而建立起一個相對高效的現代國家機器。

　　從美國政府職能的演變可以看出，美國政府既不是“小政府”，也早已不再是“管得最少的政府”。相反，它的職能大大超出了國防和行政等傳統范圍，轉而以民用事務為主，更多的涉及經濟和社會公共領域。美國學者將政府與經濟事務相關的職能做了如下劃分：(1)維護司法和社會框架;(2)提供公共產品和服務;(3)維持競爭;(4)再分配;(5)矯正外部性;(6)宏觀經濟的穩定。前不久剛剛公布的十八屆三中全會《決定》，正是從經濟、政治、文化、社會、生態文明、國防和軍隊這六個方面來部署全面深化改革的主要任務和重大舉措的，恰與上述美國政府的六大經濟職能存在著一定的對應。

　　可以看出現代政府職能的擴展已經不僅是美國經驗，更成為現代國家治理的一般共識。社會主義市場經濟體制更加要求政府職能向公共投資、社會性公共服務和社會保障的轉變。我國正處于深化改革的關鍵節點，在強調市場在資源配置中的決定作用的同時，更需要一個強有力的政府來積極應對環境污染、人口老齡化、貧富分化以及地區發展不均衡等社會問題。而這樣一個能夠及時汲取和配置社會資源的有權有效政府，也絕不會是“管得最少”的小政府。

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