聯(lián)邦制是美國的特殊國情(先有州后有聯(lián)邦)發(fā)展出來的國家結構形式，并不意味著這種結構形式放之四海皆準。美國崛起之后，聯(lián)邦制被塑造為處理中央和地方關系的靈丹妙藥，聯(lián)邦制似乎天然意味著分權與制衡，意味著地方政府擁有不受中央政府干涉的權利，甚至意味著州權甚至高于聯(lián)邦權力。簡言之，聯(lián)邦制意味著分權，而分權必然帶來民主、自由和繁榮。事實真的如此嗎?在想象建構出來的美麗美國幻影中，聯(lián)邦制是否也被嚴重誤讀?財政權是政府最為重要的權力之一。錢，是政治實體當之無愧的生命線，錢給政府注入生機、活力，使政府有能力履行各項基本職能。[1]各級政府每一筆錢的收入、支出，財政資源在各級政府、各部門間的流動，展現(xiàn)著不同層級政府間就權力分配所進行的交鋒。財政聯(lián)邦主義是美國聯(lián)邦制的重要組成部分，也是聯(lián)邦制在現(xiàn)實政治實踐中的具體體現(xiàn)。事實勝于雄辯，下文嘗試從美國聯(lián)邦和州的收入、支出和公債三個方面的數(shù)據(jù)分析美國財政聯(lián)邦制的演變，還原一個真實的美國。
一、聯(lián)邦和州的財政收入
稅收是財政收入的主要來源，最能反映財政聯(lián)邦制的特征。美國憲法規(guī)定了聯(lián)邦政府擁有直接的、不受限制的征稅權。同時，“各邦擁有獨立的、不受控制的權力，籌集它們自己的歲入，解決它們自己的需求”。[2]根據(jù)美國憲法，美國稅收分為聯(lián)邦獨享、各州獨享和聯(lián)邦和州共享三類。美國憲法對聯(lián)邦的稅收權力做了肯定式列舉：“聯(lián)邦議會有權制定和征收稅金、關稅、進口稅、營業(yè)稅”(第一條第八款)。還規(guī)定聯(lián)邦“不得對任何一邦的出口物品征收稅金和關稅”(第一條第九款)。對各州的稅權做了否定式列舉：“未經聯(lián)邦議會同意，任何一邦不得對進、出口征收進口稅或關稅”、“未經聯(lián)邦議會同意，任何一邦不得設立噸位稅”(第一條第十款)。根據(jù)美國憲法的所謂“反面隱含”精神，否定了州征收進口稅和噸位稅的權力，也就是肯定了在其他方面有征稅的權力。因此，我們可以得出判斷：美國的進口稅、關稅是由聯(lián)邦獨享的稅種，出口稅則由各州獨享，除此之外的其他稅種都由聯(lián)邦和各州共享。
下面我們再從具體的數(shù)據(jù)來看美國各級政府各項稅收的比例，數(shù)據(jù)主要來源于OECD國家的財政數(shù)據(jù)統(tǒng)計，也可以把美國與其他國家做橫向的比較。
圖一：OECD國家各級政府總固定收入的比重(紅色圈內為美國)
圖一反映了OECD國家各級政府總的固定收入的比重。平均來看，這些國家的中央政府的固定收入占全國總收入的80%。美國聯(lián)邦的收入占政府總收入的52%，州政府的收入占48%。這說明美國聯(lián)邦政府比各州擁有更多的財政資源可供支配，為聯(lián)邦各項政策奠定財政基礎。
圖二：OECD國家各級政府個人所得稅收入比重
圖三：OECD國家各級政府企業(yè)所得稅收入比重
圖四：OECD國家各級政府的財產稅比重
圖五：OECD國家各級政府商品和消費稅的比重
通過以上比較，可以看出美國稅收在聯(lián)邦和州的分配情況，在不同的稅種上，兩者各有側重。個人所得稅和企業(yè)所得稅主要收歸聯(lián)邦政府，財產稅和消費稅則集中在州政府。從總收入來看，相差4個百分點，聯(lián)邦略高于州政府。
二、聯(lián)邦和州的開支
通過政府開支可以大致了解各級政府的事權結構和政策傾向。在某領域支出越多，說明該級政府擁有該項事權的比重越大，即該級政府在公共事務和服務中應承擔任務和職責。
圖六：OECD國家各級政府支出比例
資料來源：OECD National Accounts and OECD Fiscal Decentralization database
圖六反映了OECD國家各級政府的支出比重。整體來看，中央政府的支出比重都大于地方政府的支出比重，中央政府支出的部分平均占到了68%。美國聯(lián)邦政府支出占54%左右，州政府占46%。
財權和事權的劃分是美國聯(lián)邦制的重要組成部分。眾所周知，美國聯(lián)邦和州在事權劃分上，將外交、國防等權力收歸聯(lián)邦統(tǒng)一支出，將各州社會事業(yè)的事權的由各州保留。
圖七：2011年美國聯(lián)邦政府各項目支出比例
在提供各類具體的社會服務方面，聯(lián)邦和州也有不同的側重。以2009年的數(shù)據(jù)為例，教育支出，美國聯(lián)邦約占5%，州占95%;醫(yī)療支出，聯(lián)邦和州約各占50%;社會保障，州的支出只占到約13%，聯(lián)邦占87%;娛樂文化和宗教支出，美國州占90%，聯(lián)邦占10%左右;經濟事務開支上，美國州占71%，聯(lián)邦占29%;公共秩序和安全開支上，美國州占85%，聯(lián)邦占15%。由此可以看出，美國聯(lián)邦和州的事權劃分情況，社會保障主要屬于聯(lián)邦中央的事權，教育、文娛宗教、經濟事務等屬于州的事權。[3]
另一項政府支出是政府間的轉移支付。奧巴馬上臺以來，聯(lián)邦政府對州及地方政府的財政支持和補助達到歷史最高，美國復蘇與再投資法案中約2460億美元均通過各種項目或者“特定撥款”轉移給州，并以此通過州及地方政府實現(xiàn)聯(lián)邦的各種經濟與社會政策意圖，其中主要項目有：提供聯(lián)邦醫(yī)療救助援助比重法案約870億美元，州級財政穩(wěn)定基金約540億美元，基礎設施建設補助約630億美元。[4]
以上數(shù)據(jù)表明，美國聯(lián)邦政府的職權已經超出了傳統(tǒng)理解上的只涉及國防和外交等范圍，而是更多的干預社會公共事業(yè)和地方事務。特別是金融危機之后，各州財政吃緊，聯(lián)邦政府通過轉移支付的手段進一步干涉州的事務。比如，教育部要求州及地方政府詳盡報告其執(zhí)行經濟復蘇和再投資法案中相關教育支出和教育改革的情況，以便教育部考核和審查。又如，奧巴馬政府要求加州只有修改清潔空氣法案，才能獲得聯(lián)邦政府的補助等等。
三、政府公債
公債是政府收入的一種特殊形式。公債是政府平衡收節(jié)的手段，也是進行經濟宏觀調控的工具。發(fā)行公債的能力可以體現(xiàn)政府信用水平和管理宏觀經濟的能力。各個國家的各級政府發(fā)行公債的權力與該國憲法結構和制度相關。一些國家的地方政府沒有借債的權力，有些國家有發(fā)行公債的權力，而有些國家地方政府有發(fā)行公債的權力，但需要受中央政府政策的制約以防止濫發(fā)公債。我國地方政府沒有發(fā)行公債的權力。美國憲法肯定列舉了聯(lián)邦有發(fā)行公債的權力，同時沒有否定州政府這項權力，就暗含了州有發(fā)行公債的權力，但實踐中仍以舉債權仍主要由中央政府掌控。
下面通過具體數(shù)據(jù)來分析美國聯(lián)邦和州的公債水平。
圖八表明這31個OECD國家的地方政府盡管發(fā)行公債的規(guī)模不一，但都具有發(fā)行公債的權力。從總體來看，發(fā)現(xiàn)公債以中央政府為主，平均占到了85%左右，地方政府有這項權力，但是比重較低。美國聯(lián)邦公債占78%左右，州政府只占22%。說明聯(lián)邦擁有了遠遠超過州政府的財政控制能力和經濟干預能力。
圖八：OECD國家各級政府公債的比重
圖九：美國二戰(zhàn)后歷屆政府發(fā)行公債總量
圖十：1900-2000年美國州和地方政府公債量占GDP比例
圖九反映了美國1937年至2012年聯(lián)邦公債總量。可以發(fā)現(xiàn)上世紀80年代后聯(lián)邦發(fā)行公債量逐年上升，在過去的十年更是狂飆上升。美國經濟危機加重了美國的債務問題。但與之對應的圖十反映的州和地方政府公債量除戰(zhàn)爭年份外，都大致穩(wěn)定，偶有波動，但波動幅度不大。這可以說明與州和地方相比，聯(lián)邦政府的支出在近十年內顯著增加，也能說明美國聯(lián)邦政府事權的擴張。
四、結語
綜上所述，聯(lián)邦制下的美國，中央政府的財政能力、干預經濟發(fā)展的能力都要高于州政府，并且聯(lián)邦政府的事權不斷擴張，對州的干預能力不斷增強。這已經超出了傳統(tǒng)意義上的聯(lián)邦制對中央和地方權力的劃分。
美國建國者的思想可以幫助今人重新審視聯(lián)邦制的真實精神。《聯(lián)邦論》將美國憲法的主旨界定為建立一個有權有效的聯(lián)邦政府，在這個全國性政府充分有權有效的前提下，確保各州應有的權利不受侵犯。同時，美國兩百年歷史中動態(tài)的政治實踐與聯(lián)邦黨人靜態(tài)的憲法解釋相呼應，聯(lián)邦權力逐漸擴大并加強，而非相反。權力的制衡是必要的，但不能因為制衡而否定權力有效行使的重要性。美國歷次危機所推動的改革，大都以增強中央政府的權力、效率為依歸，如果聯(lián)邦政府不能有效管理，美國的命運完全可能改寫。
過度分權并不一定能帶來優(yōu)質高效的行政，關鍵在于這種分權必須使事權和財權相協(xié)調。“如果按照重要性區(qū)分，權力的政治分工及其實際運行是第一順位問題，權力的制約、平衡是第二順位問題，都在不同程度上構成憲政議題，而第一順位的問題可能對于我們理解憲法問題更為重要。”[5] 在聯(lián)邦制下的美國，中央政府具有掌控全局的強大能力。美國財政聯(lián)邦制的歷史表明，一個國家越是處在政治、經濟、社會危機當中，就越是要求中央政府有權有效，做到統(tǒng)一協(xié)調，長遠規(guī)劃和頂層設計，避免地方利益短視阻礙國家長遠發(fā)展。
[1] 漢密爾頓等：《聯(lián)邦論》，尹宣譯，譯林出版社，2010年，第195頁。
[2] 漢密爾頓等：《聯(lián)邦論》，尹宣譯，譯林出版社，2010年，第208頁。
[3] 數(shù)據(jù)來源：OECD National Accounts and OECD Fiscal Decentralization database
[4] 《美國財政聯(lián)邦制》
[5] 歐樹軍：《看得見的憲政：理解中國憲法的財政權力配置視角》，《中外法學》2012年第5期。
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