一直以來，學(xué)術(shù)界和媒體習(xí)慣于將農(nóng)民上訪與農(nóng)民維權(quán)聯(lián)系起來，認(rèn)為農(nóng)民之所以上訪，是因?yàn)檗r(nóng)民的權(quán)利受到了基層政府權(quán)力的損害。取消農(nóng)業(yè)稅后，國家不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，且通過鄉(xiāng)村體制改革極大地約束和弱化了基層政府的權(quán)力，農(nóng)民權(quán)利受到損害的現(xiàn)象理應(yīng)大量減少，但令人意外的是，農(nóng)民上訪數(shù)量不僅沒有減少，反而持續(xù)增長。相關(guān)研究表明，取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民上訪量的增長與鄉(xiāng)村治權(quán)的削弱有關(guān)，農(nóng)民上訪的目標(biāo)之一是要求政府解決農(nóng)民自身的問題。這樣一來，理解農(nóng)民上訪就需要超出維權(quán)這一狹隘的討論框架，本文試圖建立一個(gè)關(guān)于國家與農(nóng)民關(guān)系的三層分析框架，探討當(dāng)前農(nóng)民上訪增多的原因，并在此基礎(chǔ)上深化對(duì)當(dāng)下國家與農(nóng)民關(guān)系的理解。
    
    一、中央、地方、農(nóng)民的三層行動(dòng)主體
    
    國家與農(nóng)民的關(guān)系可以分解為中央、地方與農(nóng)民的關(guān)系。國家離農(nóng)民較遠(yuǎn)，相對(duì)比較抽象，農(nóng)民上訪的主要訴求對(duì)象是各級(jí)政府。中國是五級(jí)政府建制，即中央、省市區(qū)、地級(jí)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街。為了分析的方便，我們將其簡化為中央和地方兩級(jí)，由此來分析中央、地方和農(nóng)民這三方主體如何通過上訪而發(fā)生互動(dòng)與關(guān)聯(lián)。
    農(nóng)民是上訪的發(fā)動(dòng)者，是主動(dòng)方。農(nóng)民上訪的原因各不相同，大概基于以下幾個(gè)方面原因：（1）受到不公正對(duì)待。一是來自政府權(quán)力的壓迫，二是來自地方強(qiáng)勢力量的壓迫。農(nóng)民希望通過上訪改變自己的處境。（2）經(jīng)濟(jì)上出現(xiàn)困難，生產(chǎn)、生活難以延續(xù)，希望通過上訪獲得國家救助。（3）要求國家介入農(nóng)民內(nèi)部事務(wù)的處理與解決，因?yàn)檗r(nóng)村社會(huì)基本秩序無法維持，社會(huì)治安不好，公共品供給不足等。以上三種上訪的原因，后兩種顯然不是為了維護(hù)農(nóng)民的權(quán)利，而是要求國家介入農(nóng)村社會(huì)基本秩序的維持和解決農(nóng)民在生產(chǎn)生活中遇到的實(shí)際困難。第一種，也只有針對(duì)地方政府權(quán)力壓迫的上訪才是維權(quán)型上訪，農(nóng)民希望借助到中央政府的上訪，來改變地方政府對(duì)自己的不公正，維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)利。而針對(duì)非政府權(quán)力壓迫的上訪，農(nóng)民期待通過上訪求得政府權(quán)力對(duì)強(qiáng)勢力量的打擊與約束。
    顯然，農(nóng)民上訪是為了維護(hù)自己權(quán)利，改善自身處境，求得利益與好處。而上訪是要支付成本的，大體來講，要支付四方面的成本：一是風(fēng)險(xiǎn)，即上訪不僅沒能解決問題，反而進(jìn)一步惡化了自身處境。比如上訪得罪了地方政府，從而可能遭受打壓。再如遭遇收容遣返等。中國歷史上即有“民不與官斗”的說法，上訪風(fēng)險(xiǎn)越大，農(nóng)民越不愿上訪。二是經(jīng)濟(jì)成本。上訪要花費(fèi)時(shí)間、精力和金錢。越是到高層上訪，花費(fèi)往往越高，花費(fèi)越高，農(nóng)民越不愿上訪。三是社會(huì)成本，即上訪對(duì)自己社會(huì)形象的影響。上訪越多，越容易成為社會(huì)另類，被社會(huì)邊緣化。四是心理成本。主要是對(duì)上訪效果的預(yù)期，上訪是否有用的預(yù)期會(huì)極大影響農(nóng)民的后續(xù)行動(dòng)。從農(nóng)民的角度講，上訪風(fēng)險(xiǎn)越小，成本越小，上訪越有效，農(nóng)民就越愿意通過上訪來改善個(gè)人處境。反之亦然。
    對(duì)于農(nóng)民上訪，一方面，中央需要借農(nóng)民上訪來了解地方政府對(duì)政策和法律的執(zhí)行和遵守狀況，限制不合乎中央路線、方針、政策的地方利益，防止地方政府的貪贓枉法和違法亂紀(jì)。簡言之，中央要借農(nóng)民上訪約制地方。另一方面，中央直面農(nóng)民上訪的能力有限，因?yàn)橹醒牒茈y甄別農(nóng)民上訪訴求的真實(shí)性。如果上訪無需任何代價(jià)，大量農(nóng)民通過上訪來表達(dá)訴求，就可能出現(xiàn)大量混亂信息，會(huì)使中央無所適從，從而無法真正約制地方。
    中央難以有效應(yīng)對(duì)農(nóng)民大量直接進(jìn)京上訪，中央處理農(nóng)民上訪的辦法，一是批轉(zhuǎn)地方處理，二是要求地方將矛盾解決在基層，并將上訪量作為考評(píng)地方政績的指標(biāo)。只有到中央上訪的案例較少時(shí)，中央才能對(duì)每個(gè)上訪案進(jìn)行具體有效的處理。因此，必須創(chuàng)設(shè)一種限制一般性上訪直抵中央的機(jī)制，通過過濾其中的虛假信息，將大部分一般性的上訪案攔截下來，在確保真冤可申的同時(shí)，避免造成事事找中央，導(dǎo)致中央無法應(yīng)對(duì)與治理的局面。當(dāng)?shù)街醒氲纳显L案少時(shí)，中央憑借上訪案及其處理來約制地方、評(píng)價(jià)地方，從而限制地方的行政不作為。當(dāng)上訪案太多時(shí)，中央無力具體處理，而將上訪的數(shù)量作為考核地方政府的關(guān)鍵指標(biāo)，甚至一票否決。地方政府因此千方百計(jì)地限制上訪。如果地方政府采取各種手段讓農(nóng)民無法上訪，下情無法上傳，中央就會(huì)出現(xiàn)信息失靈，甚至無法約制地方、難以做出正確決策。
    在農(nóng)民上訪中，地方政府處在關(guān)鍵位置，因?yàn)榻^大多數(shù)上訪都要由地方政府來處理，即使進(jìn)京上訪，除極少數(shù)由中央組織專案組直接處理，也是要批轉(zhuǎn)地方辦理。離開地方，中央與農(nóng)民之間很難直接互動(dòng)。而地方政府的處境比較尷尬，因?yàn)椋r(nóng)民上訪對(duì)象可能就是地方政府。若中央批轉(zhuǎn)地方處理，農(nóng)民哪里會(huì)相信地方政府能公正對(duì)待？因此重訪現(xiàn)象很多。更多的情況是農(nóng)民對(duì)地方政府處理結(jié)果不滿意。
    這樣一來，地方政府一方面要更加認(rèn)真地處理上訪案件，另一方面要竭力防止農(nóng)民進(jìn)京上訪。但恰是地方政府要阻止進(jìn)京上訪，而使上訪農(nóng)民可以借進(jìn)京上訪向地方政府施加壓力，迫使地方政府做出對(duì)自己有利的處理。當(dāng)農(nóng)民上訪成本較低、風(fēng)險(xiǎn)較小時(shí)，農(nóng)民就可能頻頻借到中央上訪向地方政府施壓。由于上訪代價(jià)較小，農(nóng)民就可能借上訪來謀取利益，上訪專業(yè)戶形成，上訪受到激勵(lì)，農(nóng)村社會(huì)的任何矛盾與糾紛都可能借助上訪找政府解決。由此造成上訪數(shù)量劇增，中央政府和地方政府難以應(yīng)對(duì)。這個(gè)時(shí)候地方政府必須堅(jiān)持原則，堅(jiān)決遏制無理上訪和謀利型上訪。農(nóng)民要到中央上訪，或利用重大節(jié)慶上訪，地方政府就要設(shè)置各種障礙來增加上訪的成本。否則上訪制度就難以持續(xù)下去，制度變革也就為期不遠(yuǎn)了。
    從以上三方主體的行動(dòng)邏輯中，我們看到，上訪制度的有效運(yùn)行是以三方主體之間形成一個(gè)有效平衡為基礎(chǔ)的，三方力量的平衡使農(nóng)民上訪維持在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的數(shù)量上，通過農(nóng)民上訪，中央可以理解農(nóng)民的訴求、約制地方的行為，地方可以有效行政，使農(nóng)民有冤可申，遇難可求。達(dá)到這個(gè)平衡的關(guān)鍵是制度安排的設(shè)定：一是必須允許農(nóng)民上訪。二是要有信息甄別機(jī)制，即農(nóng)民上訪要有代價(jià)，從而抑制謀利型上訪和無理上訪。這個(gè)制度的實(shí)質(zhì)是，只有真正有大冤者才愿意為上訪付出代價(jià)、甘冒風(fēng)險(xiǎn)。
    三是中央要直接介入少數(shù)來北京的上訪，從而了解民情和約制地方。四是地方不能阻止農(nóng)民到中央上訪。
    由此形成農(nóng)民上訪的平衡點(diǎn)，農(nóng)民上訪平衡的破壞有兩種形式，一是農(nóng)民無法突破地方阻攔，到中央上訪成本太高代價(jià)太大，下情無法上達(dá)。二是農(nóng)民上訪成本低，大量上訪未經(jīng)甄別直達(dá)中央，中央無法應(yīng)對(duì)，從而導(dǎo)致體系崩潰。
    
    二、農(nóng)民上訪中的平衡機(jī)制
    
    上訪顯然不是解決所有問題的靈丹妙藥。若農(nóng)村基層內(nèi)生秩序的機(jī)制喪失，農(nóng)民所有事務(wù)都需要由政府解決，這樣的上訪，政府是無法應(yīng)對(duì)的。因此，正常的上訪必須以基層的有效治理為前提。一旦基層有效治理機(jī)制喪失，上訪機(jī)制也就難以發(fā)揮作用，上訪可以維系的平衡機(jī)制也難以存續(xù)。應(yīng)該說，有兩個(gè)時(shí)期的上訪是存在這種平衡機(jī)制的，一是傳統(tǒng)帝制時(shí)代，二是新中國前五十年。
    傳統(tǒng)帝制時(shí)期，農(nóng)村社會(huì)發(fā)生矛盾沖突，大多由農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部解決。尤其是宋明以后，聚族而居形成的宗族型村莊，通過族規(guī)家法和宗族血緣認(rèn)同，而形成了強(qiáng)有力的內(nèi)生秩序的機(jī)制，村莊大多數(shù)沖突都是通過內(nèi)部機(jī)制來解決的。但傳統(tǒng)社會(huì)內(nèi)部不可能消化和解決所有的沖突與矛盾，農(nóng)民因?yàn)榧m紛而告官，普遍且正常。帝制時(shí)期的地方官員通常認(rèn)為，只有刁民才告狀，有人告狀，無論原告還是被告，往往是先各打五十大板，再來審案。因此，上訪告狀的成本很高，即使有理和可以告贏，通常也要付出很大代價(jià)。所以有“屈死不告狀”的說法。傳統(tǒng)社會(huì)也存在越級(jí)上訪的現(xiàn)象。但越級(jí)上訪的代價(jià)更大。正是這種機(jī)制，使中央、地方和農(nóng)民之間存在一定的相互制約，從而使封建統(tǒng)治可以延續(xù)。
    農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，農(nóng)民上訪驟然增多，農(nóng)村維穩(wěn)成為問題，但此前即使農(nóng)民負(fù)擔(dān)很重，也沒有當(dāng)下如此多的農(nóng)民上訪。2000年以前，國家的一些制度在實(shí)踐中發(fā)揮著相當(dāng)重要的作用，一是農(nóng)民上訪反映情況是他們應(yīng)有的權(quán)利，20世紀(jì)90年代，上訪開始變得十分普遍，群體性事件層出不窮。中央通過取消農(nóng)業(yè)稅和其他所有針對(duì)農(nóng)民的收費(fèi)，才最終解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。二是對(duì)進(jìn)京上訪人員實(shí)行收容遣送制度，遣送費(fèi)用需要上訪者通過強(qiáng)制勞動(dòng)掙得。三是地方政府可以通過綜合治理手段，用行政辦法，對(duì)屢次上訪農(nóng)民進(jìn)行人身約束。上述制度加之上訪者遞交上訪材料的等待時(shí)間，上訪的昂貴費(fèi)用等，使上訪的成本極高，風(fēng)險(xiǎn)很大，一般上訪者望而卻步。
    因此，這一時(shí)期謀利型上訪、無理上訪都比較少，上訪的目的是為了申冤叫屈。因?yàn)樯显L的渠道仍然存在，中央就可通過農(nóng)民上訪來了解農(nóng)民的訴求和約束地方的行為。在中央、地方和農(nóng)民之間就可以有一個(gè)相對(duì)平衡的權(quán)利關(guān)系。但也存在一種可能，由于上訪成本太高，農(nóng)民上訪困難重重，導(dǎo)致下情難以上達(dá)，地方政府不作為甚至胡作非為，比如1959年到1961年，某些地方政府惡意阻斷農(nóng)民向上級(jí)報(bào)告情況，從而加重了三年自然災(zāi)害所造成的損失。
    由此，我們可以對(duì)以上平衡做更加形式化的擴(kuò)展討論：農(nóng)民上訪風(fēng)險(xiǎn)越大，成本越高，農(nóng)民上訪就越少；制度安排對(duì)農(nóng)民越不利，農(nóng)民上訪就越少，同時(shí)農(nóng)民上訪所反映出來的問題就越大；中央需借農(nóng)民上訪了解農(nóng)民的訴求與狀況，約制地方政府的行為，同時(shí)農(nóng)民上訪又不能太多，以致中央窮于應(yīng)對(duì)；在中央的保護(hù)下，在上訪渠道存在的情況下，農(nóng)民上訪可以構(gòu)成對(duì)地方的壓力與約束；農(nóng)民上訪成本較高的時(shí)候，地方政府在處理農(nóng)民上訪時(shí)有較大的主動(dòng)權(quán)，農(nóng)民一般會(huì)接受地方政府的處理意見，無理上訪、謀利型上訪較少；只要保留農(nóng)民上訪的渠道，則這種平衡下的中央、地方、農(nóng)民之間的關(guān)系就會(huì)相對(duì)穩(wěn)定，上訪本身構(gòu)成了一種調(diào)整中央、地方和農(nóng)民之間關(guān)系的手段。尤其要注意的是，構(gòu)成約制農(nóng)民上訪的基本制度安排分別是，帝制時(shí)期，農(nóng)民不是公民而是臣民，首先要講的是義務(wù)而非權(quán)利，因此，持續(xù)上訪的農(nóng)民很容易被當(dāng)作“刁民”被打擊；新中國前五十年，由于中國政權(quán)性質(zhì)是人民民主專政，專政話語也是不同于權(quán)利話語的政治話語，在這種話語下，無理上訪、謀利上訪的農(nóng)民，就可能成為對(duì)人民民主政權(quán)的破壞者而被專政。重要的是，這兩個(gè)時(shí)期都可以通過推斷上訪者的意圖而對(duì)其給予處罰。從某種意義上講，這種審前推定和依據(jù)意圖來懲罰的制度，與上訪制度安排存在邏輯上的一致性。
    我們由此可以建構(gòu)以下模型：農(nóng)民上訪的制度安排→農(nóng)民上訪成本（高、低）→農(nóng)民上訪（多與少）→地方政府解決農(nóng)民上訪（好與壞）→中央從農(nóng)民上訪中獲益（大與小）→農(nóng)民上訪制度（存與廢）。可見，中央必須通過制度調(diào)整，將農(nóng)民上訪作為一種有效的治理國家的制度安排。
    
    三、中央、地方與農(nóng)民三方關(guān)系的失衡
    
    取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民上訪大量增加，導(dǎo)致各級(jí)政府窮于應(yīng)付，尤其是謀利型上訪的出現(xiàn)，說明過去所形成的中央、地方和農(nóng)民三方之間的關(guān)系平衡被打破，相關(guān)制度安排亟待創(chuàng)新。
    鄉(xiāng)村治權(quán)即鄉(xiāng)村社會(huì)自主解決內(nèi)部事務(wù)的能力與合法性。比如傳統(tǒng)社會(huì)，宗族組織可以合法地調(diào)整宗族內(nèi)部的利益關(guān)系，在與村民生產(chǎn)生活關(guān)系密切的公共事務(wù)中發(fā)揮極大作用。再如人民公社時(shí)期的生產(chǎn)隊(duì)是一個(gè)生產(chǎn)和分配單位，生產(chǎn)隊(duì)可以合法調(diào)整生產(chǎn)隊(duì)內(nèi)的利益分配，提供超出家庭的公共品。在農(nóng)村大多數(shù)地區(qū)，一直到取消農(nóng)業(yè)稅前，村干部都可以調(diào)整土地利益的分配。
    取消農(nóng)業(yè)稅后，國家不再向農(nóng)民收稅，同時(shí)又強(qiáng)調(diào)土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化，就使得土地集體所有權(quán)被虛置，村社集體不再可以合法地向農(nóng)民收取用于村莊公共事務(wù)的費(fèi)用，也不再能夠有效調(diào)整農(nóng)民之間的利益分配，其結(jié)果導(dǎo)致村民自治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的喪失。同時(shí)，取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)村體制改革也是以國家從鄉(xiāng)村社會(huì)退出為方向的，但鄉(xiāng)村內(nèi)生組織的生長卻頗為不易，由此造成農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部大量矛盾無法解決，農(nóng)民生產(chǎn)生活所需的基本秩序無法維系，農(nóng)民因此上訪要求地方政府處理糾紛，解決生產(chǎn)生活困難，提供基本公共品。
    農(nóng)民上訪增多的原因還與整個(gè)國家法治相聯(lián)系。法治是依法治理，其中的關(guān)鍵性原則是尊重人權(quán)，禁止非法限制公民人身自由。隨著法律的普及和農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的增長，地方過去限制農(nóng)民上訪所用的手段都不再可行。農(nóng)民上訪是農(nóng)民的權(quán)利。若地方政府可以用強(qiáng)制手段來對(duì)付無理、越級(jí)上訪，就可能用強(qiáng)制手段對(duì)付所有農(nóng)民上訪。這是中央所不能允許的，而且會(huì)激化矛盾。目前地方政府乃至中央，對(duì)農(nóng)民形式上合法實(shí)質(zhì)上卻不合理的上訪要求，無法再通過之前的推定原則進(jìn)行遏制，上訪風(fēng)險(xiǎn)大幅度下降。由于收容遣送制度的廢止，進(jìn)京上訪的成本和風(fēng)險(xiǎn)也極大地降低，導(dǎo)致進(jìn)京上訪數(shù)量持續(xù)攀升。
    中央無法應(yīng)對(duì)農(nóng)民大規(guī)模上訪，因此將赴京上訪數(shù)量作為考核地方政府工作的一個(gè)重要指標(biāo)。在收容遣送制度廢止前，上訪成本由上訪者承擔(dān)，若地方政府在行政上并無不軌，則農(nóng)民進(jìn)京上訪對(duì)其幾乎構(gòu)不成負(fù)面壓力。此時(shí)，農(nóng)民、地方政府和中央之間有一個(gè)較好的平衡。收容遣送制度廢止以后，農(nóng)民上訪風(fēng)險(xiǎn)大為降低，為避免大量進(jìn)京上訪人員可能引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)治安事件和不穩(wěn)定因素，信訪制度規(guī)定上訪屬地負(fù)責(zé)制度，即進(jìn)京上訪者無論有理無理，凡在上訪部門登記者，均由上訪者戶籍所在地政府負(fù)責(zé)接回。中央窮于應(yīng)付大量上訪人員，通過批轉(zhuǎn)及通知地方接回上訪者來緩解困境，這樣一來，農(nóng)民進(jìn)京上訪的成本轉(zhuǎn)嫁給了地方政府。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，過去地方政府只對(duì)自己行政行為負(fù)責(zé)，現(xiàn)在則要對(duì)所有上訪負(fù)責(zé)；過去中央處理農(nóng)民上訪要看上訪所反映的地方行政違法或不作為是否為真，從而讓地方承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，現(xiàn)在中央根本就不具體處理，而是依據(jù)農(nóng)民上訪數(shù)量來判斷地方責(zé)任，實(shí)行一票否決，地方必須為農(nóng)民上訪買單。
    由此，在農(nóng)民與地方政府的關(guān)系上發(fā)生了逆轉(zhuǎn)：地方政府對(duì)農(nóng)民上訪的態(tài)度從樂觀其成到千方百計(jì)阻止。地方政府減少農(nóng)民上訪的方式：一是有效治理，二是將矛盾消滅在萌芽狀態(tài)，從源頭遏止農(nóng)民上訪。這樣一來，對(duì)于農(nóng)民上訪中的不合理要求，地方政府就可能有所遷就，而農(nóng)民卻從中看到，只要上訪，有理無理都可以得到好處，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，幾乎沒有風(fēng)險(xiǎn)與成本。因此，農(nóng)民越來越多地借上訪提出各種要求，地方政府越來越窮于應(yīng)付，最終造成農(nóng)民上訪越來越多，農(nóng)民也越來越以赴京上訪向地方政府施壓。之前存在的三方之間的互動(dòng)平衡被打破，上訪對(duì)國家治理的作用機(jī)制失效，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是中央不能再借農(nóng)民上訪來有效了解農(nóng)村情況和約制地方；二是地方政府面對(duì)下頂上壓，窮于應(yīng)對(duì)，能對(duì)付就對(duì)付，能拖就拖；三是農(nóng)民真正有冤卻不能申，反而是一些專業(yè)上訪戶可以利用上訪來謀取利益，大量資源被用于無效治理。
    
    四、中央、地方與農(nóng)民互動(dòng)關(guān)系的修復(fù)
    
    與通過上訪來解決問題相對(duì)應(yīng)的是西方的法治，即通過法院系統(tǒng)來解決問題。在西方國家，公民權(quán)利受到侵害，只能通過到法院起訴解決。若法律救濟(jì)無效，可以通過媒體報(bào)道來獲取同情及道義支持。此外，還可以通過社會(huì)運(yùn)動(dòng)來伸張權(quán)利。當(dāng)然，社會(huì)運(yùn)動(dòng)的前提是很多居同樣處境的人集體行動(dòng)。也就是說，西方社會(huì)是在法治的框架下來處理國家與社會(huì)的關(guān)系的。
    而中國當(dāng)下的狀況則是，在法治以外，上訪成為相當(dāng)重要的表達(dá)農(nóng)民意愿的途徑。且若到法院上訴不能獲得滿意結(jié)果，也會(huì)走上訪這條路。上訪制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的前提是上訪甄別機(jī)制的存在和有效。現(xiàn)在的問題是，農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的強(qiáng)化，人權(quán)話語的影響，上訪風(fēng)險(xiǎn)與成本大大下降，使上訪甄別機(jī)制失效，上訪制度安排出現(xiàn)了嚴(yán)重的系統(tǒng)擁堵，最終導(dǎo)致系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)困難。
    因此，我們認(rèn)為中央、地方與農(nóng)民三者互動(dòng)關(guān)系的修復(fù)，要么恢復(fù)與重建鄉(xiāng)村治權(quán)，要么重建上訪甄別機(jī)制。上訪制度是嚴(yán)肅的政治制度，是國家制度的基本組成部分，上訪制度有效運(yùn)作的前提是上訪甄別機(jī)制的存在，如果還不能廢除上訪制度的話，就必須重建上訪甄別機(jī)制。核心是上訪的代價(jià)須由上訪者承擔(dān)，且上訪級(jí)別越高，所付出的代價(jià)及風(fēng)險(xiǎn)越大，地方不能不分對(duì)錯(cuò)，沒有原則地對(duì)待上訪者，更不能通過“擺平術(shù)”來滿足上訪者無理的要求，中央不能無條件地將上訪成本由上訪者轉(zhuǎn)嫁給地方，不能用農(nóng)民赴京上訪的數(shù)量來一票否決地方。

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