建國(guó)六十多年來(lái)，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)發(fā)生了翻天覆地的變化，經(jīng)濟(jì)實(shí)體已經(jīng)成為全球第二，世界需要中國(guó)，中國(guó)需要穩(wěn)定的國(guó)內(nèi)外環(huán)境。如何開(kāi)萬(wàn)世太平發(fā)展之路就是考驗(yàn)中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這一總目標(biāo)的提出，進(jìn)一步明確了我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)發(fā)展的方向和要求，具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。習(xí)近平同志指出：“國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度;國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面。”這科學(xué)闡釋了我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的概念，揭示了其內(nèi)涵和外延。近來(lái)筆者反復(fù)學(xué)習(xí)思考，深刻地認(rèn)識(shí)到推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要性和必要性，本文從政府機(jī)構(gòu)改革歷程岀發(fā)論述全面深化機(jī)構(gòu)改革構(gòu)建職能科學(xué)的法治中國(guó)，膚淺之談拋磚引玉。

　　一、政府機(jī)構(gòu)改革的歷程

　　1、政府機(jī)構(gòu)形成

　　1949年10月1日,毛主席宣布中央人民政府成立,1951年11月中共中央發(fā)出《關(guān)于全黨必須緊縮編制、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的指示》,12月政務(wù)院通過(guò)《關(guān)于調(diào)整機(jī)構(gòu)緊縮編制的決定》。隨著第一屆全國(guó)人大召開(kāi),中國(guó)首部憲法產(chǎn)生,以最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)即國(guó)務(wù)院的成立為標(biāo)志,基本上建立起了新的國(guó)家機(jī)構(gòu)和政府管理體制。1954年底開(kāi)始較大規(guī)模的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和人員調(diào)整,努力劃清各個(gè)部門的業(yè)務(wù)范圍,明確崗位職責(zé)和工作關(guān)系,合理設(shè)立機(jī)構(gòu)和安排人員。到了1956年底,國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置已有工作部門81個(gè)。中國(guó)政府機(jī)構(gòu)職能初步明確。

　　2、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府機(jī)構(gòu)反復(fù)調(diào)整

　　1956年5月,國(guó)務(wù)院召開(kāi)會(huì)議,討論國(guó)家行政體制的改進(jìn)。10月,中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于國(guó)家行政體制的決議(草案)》,要求各地討論并征集意見(jiàn)。將一部分行業(yè)管理、企業(yè)經(jīng)營(yíng)的權(quán)限,下放地方政府和工礦企業(yè),以發(fā)揮地方及企業(yè)的主動(dòng)性、積極性。而國(guó)務(wù)院的職能部門在1959年底也相應(yīng)減少為59個(gè)。

　　這是中央政府首次大規(guī)模向地方放權(quán)。但是,由于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)生嚴(yán)重困難,1960年冬中共中央提出了“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的八字方針,對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)整,并重新強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),將下放的權(quán)力適當(dāng)收回。1966年“文化大革命”爆發(fā),隨之而來(lái)政府機(jī)構(gòu)增多,到1969年底,國(guó)務(wù)院職能部門增至79個(gè)。1970年初，國(guó)務(wù)院職能部門從79個(gè)裁為32個(gè),其中13個(gè)部門還是劃歸“中央文革”及軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)。

　　3、改革開(kāi)放初期政府機(jī)構(gòu)改革

　　1976年10月,國(guó)家開(kāi)始擺脫“文化大革命”的十年動(dòng)亂,由于面臨崩潰的國(guó)民經(jīng)濟(jì)亟待恢復(fù)及各個(gè)方面的撥亂反正,中央政府層面的機(jī)構(gòu)改革主要是開(kāi)始國(guó)家機(jī)構(gòu)正常的行政運(yùn)行及經(jīng)濟(jì)恢復(fù)工作,包括安排許多老同志重新回到領(lǐng)導(dǎo)崗位。到1981年,陸續(xù)恢復(fù)和新增了48個(gè)部門,國(guó)務(wù)院共有職能部門100個(gè),達(dá)到共和國(guó)歷史上的最高峰。1982年隨著黨和國(guó)家工作重心的轉(zhuǎn)移，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的高度集中的行政管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)期社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要。國(guó)務(wù)院率先進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。國(guó)務(wù)院職能部門由改革前的100個(gè)減少到61個(gè)。

　　4、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府機(jī)構(gòu)改革

　　1988年黨的十三大明確提出了政府機(jī)構(gòu)改革的任務(wù)。七屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》。第一次提出了轉(zhuǎn)變政府職能的目標(biāo)。轉(zhuǎn)變政府職能的核心是政企分開(kāi)、下放權(quán)力。國(guó)務(wù)院組成部門由45個(gè)減少為41個(gè)，國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)由22個(gè)減少為19個(gè)，國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)由4個(gè)調(diào)整為5個(gè)。1993年根據(jù)黨的十四大精神進(jìn)行。十四屆二中全會(huì)審議通過(guò)了黨政機(jī)構(gòu)改革方案。這是第一次在黨的中央全會(huì)上討論通過(guò)機(jī)構(gòu)改革方案。這次改革的指導(dǎo)思想是，適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，按照政企職責(zé)分開(kāi)和精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能的原則，轉(zhuǎn)變職能，理順關(guān)系，精兵簡(jiǎn)政，提高效率。改革的重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能，根本途徑是政企分開(kāi)。國(guó)務(wù)院組成部門設(shè)置41個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)從原來(lái)的86個(gè)減少到59個(gè)，國(guó)務(wù)院非常設(shè)機(jī)構(gòu)由85個(gè)減少到26個(gè)。1998年按照黨的十五大精神進(jìn)行，是改革開(kāi)放以來(lái)機(jī)構(gòu)變動(dòng)較大一次改革。這次改革的目標(biāo)是要建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，完善國(guó)家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊(duì)伍，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有中國(guó)特色的政府職能。經(jīng)過(guò)改革，國(guó)務(wù)院組成部門由40個(gè)減少到29個(gè)，部門內(nèi)設(shè)司局機(jī)構(gòu)減少215個(gè)。2003年隨著改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進(jìn)以及我國(guó)加入wto世貿(mào)組織，我國(guó)的政府職能還存在與之不相適應(yīng)的突出矛盾和問(wèn)題，需要通過(guò)改革加以解決。十屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》。這次改革的重點(diǎn)，部分職能調(diào)整，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管職能和加強(qiáng)宏觀調(diào)控職能。經(jīng)過(guò)這次改革，國(guó)務(wù)院組成部門設(shè)置28個(gè)，減少1個(gè)。2008年通過(guò)了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》和《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》。《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》針對(duì)當(dāng)前存在的突出矛盾，提出了這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的具體意見(jiàn)。經(jīng)過(guò)改革，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院組成部門27個(gè)，直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)1個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)16個(gè)，辦事機(jī)構(gòu)4個(gè)，直屬事業(yè)單位14個(gè)。

　　二、60多年來(lái)政府機(jī)構(gòu)改革的取得成就以及存在問(wèn)題

　　回顧中國(guó)政府機(jī)構(gòu)60多年來(lái)的歷程,我們可以肯定許多成就和經(jīng)驗(yàn)。從戰(zhàn)爭(zhēng)廢墟舊中國(guó)逐漸形成中央人民政府,徹底地改造了長(zhǎng)達(dá)幾千年舊封建政權(quán)及機(jī)構(gòu),為中國(guó)新民民主社會(huì)主義的建設(shè),為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義，提供了人民當(dāng)家作主的政權(quán)保障。當(dāng)然，也要清醒地認(rèn)識(shí)到擺在我們現(xiàn)實(shí)面前;機(jī)構(gòu)設(shè)置隨意性、職能重疊、人浮于事的問(wèn)題仍然存在。部分職能不明晰、少數(shù)部門不協(xié)調(diào)、效能不高同樣制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

　　1、認(rèn)識(shí)思維與自然法則有偏差

　　中國(guó)政府自成立起多多少受蘇聯(lián)理論影響，這一理論有些是唯物主義觀，而有些主觀意識(shí)很強(qiáng)，甚至脫離科學(xué)法則，導(dǎo)致社會(huì)實(shí)踐漸漸無(wú)法檢驗(yàn)真理的標(biāo)準(zhǔn)。所以政府職能在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，犯的很多錯(cuò)誤也源于此，現(xiàn)實(shí)也證明如此。改革開(kāi)放以來(lái)，我們雖然對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期理論有所突破，但突破的大多數(shù)只是觀點(diǎn)，問(wèn)題也就隨之出現(xiàn)了：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法則是允許人對(duì)利益的追求，而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期體制是公有制，在思維理念里恰恰不允許人對(duì)利益的追求。于是，我們面前就擺著兩種思想認(rèn)識(shí)：一種不允許人對(duì)利益的追求計(jì)劃經(jīng)濟(jì)法則，另一種允許人對(duì)利益的追求市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則。兩種法則，思維方向不同，所以邏輯推理不同。這兩種法則在中國(guó)共同存在，而政府沒(méi)有認(rèn)識(shí)到這里，沒(méi)有好好梳理這兩種法則，顯然就出現(xiàn)很多社會(huì)矛盾，尤其是社會(huì)不公是最突出的矛盾。對(duì)于堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義道路來(lái)說(shuō)，政府改革步伐很堅(jiān)難：既不能回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，也不能全盤接受西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，現(xiàn)在最重要如何將二種融合起來(lái)，這就需要新的認(rèn)識(shí)，新的智慧。我們現(xiàn)在的問(wèn)題是，遇上腐敗問(wèn)題或社會(huì)不公現(xiàn)象時(shí)，再加上兩種法則又充滿著矛盾，在當(dāng)前的改革中還沒(méi)有形成科學(xué)共識(shí)時(shí)，是導(dǎo)致我們思想認(rèn)識(shí)混亂的直接原因。

　　2、職能決定機(jī)構(gòu)的主觀主義思維。

　　建國(guó)以來(lái)，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)依照蘇聯(lián)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)理論以職能決定機(jī)構(gòu)的思維方式設(shè)置的，改革開(kāi)放后，思維慣性沒(méi)有轉(zhuǎn)變，政府改革的思維方式也是職能決定機(jī)構(gòu)，這在理論和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)中都可以看到。歷次政府改革，都是以這種思維方式制定的方案。在地方政府，職能決定機(jī)構(gòu)更突出，地方政府發(fā)個(gè)通知就可成立一個(gè)機(jī)構(gòu)。這種改革的事實(shí)，就是職能決定機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)決定人員的思維方式，每興新問(wèn)題，要解決問(wèn)題的職能，緊接著隨意添新機(jī)構(gòu)。一些地方政府隨意設(shè)置機(jī)構(gòu)的亂象不勝枚舉，如管理裝修，有裝修辦，管理饅頭，有饅頭辦等等。之所以我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)改革總跳不岀“精減—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈，是因?yàn)槁毮軟Q定機(jī)構(gòu)的思維方式產(chǎn)生的。當(dāng)然職能決定機(jī)構(gòu)也有積極一面，在一定時(shí)間段，緩解社會(huì)中岀現(xiàn)的問(wèn)題，解決一些現(xiàn)象，但隨之岀現(xiàn)新的問(wèn)題，達(dá)不到解決問(wèn)題的本質(zhì)。我們年年喊轉(zhuǎn)變職能，還要加快轉(zhuǎn)變，到目前已經(jīng)喊了二三十年，為什么政府威信和公信力還在不斷下降?為什么一些政府機(jī)構(gòu)或部門的工作人員不作為、亂作為的現(xiàn)象及腐敗現(xiàn)象比較嚴(yán)重呢?甚至一些涉及民生的公共服務(wù)職能，與老百姓的愿望漸行漸遠(yuǎn)。這是一個(gè)嚴(yán)酷的事實(shí)，也是我們必須面對(duì)和改革的事實(shí)。政府職能作為社會(huì)治理的中心，一旦公信力下降，那么其社會(huì)控制能力或社會(huì)治理能力就在下降。我們好多學(xué)者在研究中國(guó)問(wèn)題、一味道就是轉(zhuǎn)變職能，他們只關(guān)注現(xiàn)象，不關(guān)注根本，不關(guān)注機(jī)構(gòu)這個(gè)主體，往往把“政府機(jī)構(gòu)這個(gè)主體要?jiǎng)?wù)實(shí)履行職能排除在外”。比如，一些人批判政府腐敗，說(shuō)什么職能轉(zhuǎn)變不到位的原因。但我們要問(wèn)檢察院反貪局法定的職能為什么不嚴(yán)格認(rèn)真履行?還有我們的教育部門職能履行到位了嗎?我們的醫(yī)療衛(wèi)生部門職能履行到位了嗎?我們的社會(huì)保障部門職能履行到位了嗎?沒(méi)有到位，差得很遠(yuǎn)。所以，研究中國(guó)問(wèn)題要從中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)，從機(jī)構(gòu)如何發(fā)揮自身職能出發(fā)，不能人云亦云。

　　為證明職能決定機(jī)構(gòu)，在這里以食品安全監(jiān)管為例，眾所周知，食品品種很多，糧食、肉類、魚類、蔬菜類等等。一旦肉類岀了問(wèn)題，就需要解決肉類方面問(wèn)題的職能，因?yàn)槁毮軟Q定機(jī)構(gòu)思維方式，必然要設(shè)置監(jiān)管肉類的機(jī)構(gòu)，監(jiān)管生豬屠宰的，商務(wù)部門設(shè)置生豬屠宰辦，監(jiān)管肉類衛(wèi)生的，農(nóng)業(yè)部門設(shè)置動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，監(jiān)管肉類加工的，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局設(shè)置食品管理分所等等，魚類出了問(wèn)題還要有監(jiān)管魚類安全的機(jī)構(gòu)，如是設(shè)置漁政監(jiān)督管理所，蔬菜岀了問(wèn)題如是設(shè)置蔬菜辦，甚至有的地方設(shè)置食安辦等等各種形式機(jī)構(gòu)。雖說(shuō)有的機(jī)構(gòu)確實(shí)起到一定作用，但是，隨之就岀現(xiàn)相同或相似職能互相交叉，互相重疊，多頭執(zhí)法，必然導(dǎo)致機(jī)構(gòu)部門之間的相互推諉、扯皮，尤其是面臨食品安全突發(fā)事件、重點(diǎn)難題以及涉關(guān)利益交叉時(shí)，更會(huì)加劇部門機(jī)構(gòu)拈輕怕重、相互踢皮球的現(xiàn)象。

　　三、全面深化機(jī)構(gòu)改革構(gòu)建職能科學(xué)的法治中國(guó)

　　中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)成立93周年、執(zhí)政也有65年，到了認(rèn)真反思并切實(shí)解決我黨長(zhǎng)期執(zhí)政萬(wàn)世太平這個(gè)重大問(wèn)題的時(shí)候了。正像鄧小平同志1980年追問(wèn)的，我們今天再不健全社會(huì)主義制度，人們就會(huì)說(shuō)，為什么資本主義制度所能解決的一些問(wèn)題，社會(huì)主義制度反而不能解決呢?今天我們?nèi)嫔罨瘷C(jī)構(gòu)改革，確立中國(guó)特色社會(huì)主義法治，順理成章，水到渠成。我們認(rèn)為應(yīng)該做好組織規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，更重要地把機(jī)構(gòu)與職能有機(jī)統(tǒng)一當(dāng)成科學(xué)問(wèn)題來(lái)研究，是什么機(jī)構(gòu)就履行什么職能，深入研究機(jī)構(gòu)做什么，怎么做下功夫，以實(shí)事求是的科學(xué)態(tài)度來(lái)對(duì)待，切忌胡子頭發(fā)一把抓轉(zhuǎn)來(lái)轉(zhuǎn)去。要有緊迫感和責(zé)任感，有時(shí)間表和路線圖，在較短時(shí)間內(nèi)完成這項(xiàng)艱巨任務(wù)，并用專職化、法制化確定下來(lái)，然后保持較長(zhǎng)期穩(wěn)定性。切不可患上“改革疲勞癥”，尤其是年年轉(zhuǎn)變職能，年年沒(méi)有轉(zhuǎn)到位的尷尬局面，把改革的時(shí)間拉得太長(zhǎng)，讓國(guó)人感覺(jué)遙遙無(wú)期，失去信心。我們已經(jīng)轉(zhuǎn)變了二十多年，再不能又轉(zhuǎn)二三十年，把轉(zhuǎn)變當(dāng)成家常便飯，永遠(yuǎn)轉(zhuǎn)不到位。

　　全面深化機(jī)構(gòu)改革是一個(gè)認(rèn)識(shí)思維問(wèn)題，是機(jī)構(gòu)決定職能，還是職能決定機(jī)構(gòu)，這是十分重要的思維方式;可以肯定的事實(shí)，思維方式不同，其結(jié)果不同。上面論述了職能決定機(jī)構(gòu)的主觀主義思維方式，事實(shí)告訴我們：職能重疊、人浮于事，甚至職能紊亂、不作為、亂作為的問(wèn)題仍然存在。下面筆者從機(jī)構(gòu)決定職能，同時(shí)，在社會(huì)治理過(guò)程中職能適應(yīng)不適應(yīng)、科學(xué)不科學(xué)反過(guò)來(lái)促進(jìn)機(jī)構(gòu)改革另一種思維方式進(jìn)行論述。

　　1、機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的根源

　　機(jī)構(gòu)指兩個(gè)或兩個(gè)以上的構(gòu)件通過(guò)活動(dòng)聯(lián)接以實(shí)現(xiàn)規(guī)定運(yùn)動(dòng)的構(gòu)件組合。在漢語(yǔ)中有兩個(gè)名詞：一個(gè)是機(jī)械學(xué)名詞，另一個(gè)是政治學(xué)名詞，這里就是政治學(xué)名詞。機(jī)構(gòu)從小的講就是一兩個(gè)人的辦事單位，這很容易理解;從大的講就是國(guó)家機(jī)構(gòu)，國(guó)家機(jī)構(gòu)是一定社會(huì)的統(tǒng)治階級(jí)為實(shí)現(xiàn)其統(tǒng)治職能而建立起來(lái)的進(jìn)行國(guó)家管理和執(zhí)行統(tǒng)治職能的國(guó)家機(jī)關(guān)的總和。它包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)和國(guó)家安全委員會(huì)(十八大三中全會(huì)中確立的)等。國(guó)家機(jī)構(gòu)的本質(zhì)取決于國(guó)家的本質(zhì)。國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)際上是掌握國(guó)家權(quán)力的階級(jí)實(shí)現(xiàn)其階級(jí)統(tǒng)治的工具。從中國(guó)憲法角度講，國(guó)家機(jī)構(gòu)分為全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、全國(guó)政協(xié)，這是我國(guó)特色社會(huì)主義基本制度，也是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政根基。全國(guó)人大行使制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律;國(guó)務(wù)院以及地方政府只是行政執(zhí)行機(jī)關(guān)，所謂政府機(jī)構(gòu)改革就是改那樣不合理的、不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的行政執(zhí)行機(jī)關(guān)。筆者認(rèn)為政府機(jī)構(gòu)改革思維，第一以憲法為基礎(chǔ)，第二以人的物質(zhì)和精神生活需求和國(guó)家客觀運(yùn)行的需要而進(jìn)行設(shè)置(吃、穿、住、用、行、健康、安全、教育、文化、旅游、外務(wù)、國(guó)防等)，第三以相互聯(lián)系、相互制約的理念保證機(jī)構(gòu)健康運(yùn)行。因此任何機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生首先必須符合自然法規(guī)，其次從我國(guó)國(guó)情講，憲法明文規(guī)定只有人大才能修改機(jī)構(gòu)，切忌主觀主義思維職能決定機(jī)構(gòu)，隨意設(shè)機(jī)構(gòu)的亂象。

　　2、對(duì)職能的認(rèn)識(shí)

　　職能概念從字面上講，職就是事務(wù)，引申義：要做的或所做的事情;能在這里只能理解成作用或者功能;所謂職能概括地講是指人、事物、機(jī)構(gòu)所應(yīng)有的作用。從人的職能角度講，是指一定職位的人完成其職務(wù)的能力;事物的職能，一般指等同于事物的功能;機(jī)構(gòu)的職能一般指機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職責(zé)所發(fā)揮有利功能。職能中的“職”來(lái)說(shuō)，先有職，后才是職能，職決定職能，職是核心，職是根本，有什么職才會(huì)發(fā)揮什么職能，沒(méi)有職，職能就沒(méi)有什么意義，職能也就不存在。眾所周知，能只有大小之分，強(qiáng)弱之分，正負(fù)之分，但不存在方向這個(gè)說(shuō)法;職是靜態(tài)的，能是動(dòng)態(tài)的;因此職能時(shí)時(shí)處于一個(gè)動(dòng)態(tài)的，針對(duì)人、事物、機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，職能只有適應(yīng)不適應(yīng)，合理不合理，科學(xué)不科學(xué)之分，當(dāng)然也就不存在方向之說(shuō)。

　　3、職能與職責(zé)、職權(quán)的關(guān)系

　　有了職能的概念，還要搞清職責(zé)和職權(quán)的概念，更重要的是弄清他們之間關(guān)系，不然在日常工作中，犯邏輯問(wèn)題。職責(zé)是指應(yīng)該做的，必須做的事;從我國(guó)法律角度講，職責(zé)就是法律明文規(guī)定應(yīng)該做的，必須做的事;職責(zé)是職權(quán)的基礎(chǔ)，是職能的根本，也是職能的核心;職責(zé)是靜態(tài)，一般用在法律條文上。職權(quán)是指在某職位上賦予的職責(zé)而所固有的發(fā)布命令和希望命令得到執(zhí)行的一種權(quán)力;權(quán)指能支配或指揮別人的力量;因?yàn)榱α坑写笮≈?，?qiáng)弱之分，是一個(gè)變量，所以職權(quán)也是一個(gè)變量，時(shí)時(shí)處于一個(gè)動(dòng)態(tài)，適用于日常管理工作中。

　　從社會(huì)治理角度講，他們之間的關(guān)系：一是相互依存，一方面，職能職權(quán)來(lái)源于國(guó)家法律所規(guī)定的職責(zé);另一方面，職權(quán)在日常使用方面對(duì)職能的發(fā)揮起決定性作用，同時(shí)，職能在社會(huì)管理實(shí)踐中是否科學(xué)是否合理反過(guò)來(lái)促進(jìn)職責(zé)的修改和完善;職能是大概念，其包容職權(quán)、管理方式和職責(zé)等等;二是相互作用，一方面，職權(quán)在職責(zé)基礎(chǔ)發(fā)揮權(quán)力;另一方面，職能只有在職權(quán)發(fā)揮作用時(shí)才實(shí)現(xiàn)功能;三是相互制約，一方面，職權(quán)不能超越職能，也就是我們平時(shí)說(shuō)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，職能考核的目的就是切實(shí)保護(hù)職權(quán)充分發(fā)揮又同時(shí)必須限制權(quán)力;另一方面，職責(zé)是保障職權(quán)的使用必不可少的法律依據(jù)，沒(méi)有法律依據(jù)，任何使用職權(quán)都是亂作為。

　　4、機(jī)構(gòu)與職能是有機(jī)統(tǒng)一整體

　　機(jī)構(gòu)決定職能是依據(jù)馬克思唯物主義“存在決定意識(shí)”基本觀點(diǎn)和結(jié)構(gòu)功能理論產(chǎn)生的。從馬克思唯物主義基本觀點(diǎn)推理：機(jī)構(gòu)第一性，職能第二性，機(jī)構(gòu)決定職能，職能在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中反過(guò)來(lái)促進(jìn)機(jī)構(gòu)改革。從唯物主義辯證角度講，一方面，機(jī)構(gòu)與職能是有機(jī)統(tǒng)一整體，什么樣的機(jī)構(gòu)決定什么樣的職能，如人大機(jī)構(gòu)決定人大職能，政府機(jī)構(gòu)決定政府職能，國(guó)防部門決定國(guó)防職能，衛(wèi)生部門決定衛(wèi)生保健職能，農(nóng)業(yè)部門決定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)職能等等;另一方面，職能是否合理、是否適應(yīng)、是否科學(xué)對(duì)機(jī)構(gòu)改革具有促進(jìn)作用;職能的促進(jìn)作用主要表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)適應(yīng)當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展客觀規(guī)律，科學(xué)的職能是指導(dǎo)機(jī)構(gòu)健康、協(xié)調(diào)、有效地運(yùn)行，維護(hù)社會(huì)秩序和諧發(fā)展;不合理的職能導(dǎo)致機(jī)構(gòu)不協(xié)調(diào)，相互推扯，甚至阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從系統(tǒng)的角度講，把政府看成一個(gè)有機(jī)的整體，構(gòu)成整體的各部門以及辦事機(jī)構(gòu)都發(fā)揮著各自的職能并互相依存，互相協(xié)調(diào)?？梢钥隙ǖ卣f(shuō)，這些部門以及辦事機(jī)構(gòu)的存在是為確保政府有效管理和服務(wù)社會(huì)所必須滿足的需要和必要條件。

　　我們還是以食品安全監(jiān)管為例論述機(jī)構(gòu)決定職能的思維方式：眾所周知“病從口入”，所有的不安全食品入了口都會(huì)導(dǎo)致對(duì)人的傷害，所以說(shuō)把住“入口關(guān)”就把住了食品安全關(guān)。我們認(rèn)為只有將所有食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一起來(lái)，完善食品生產(chǎn)、加工、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，切實(shí)構(gòu)建以一個(gè)部門為主體的綜合性、專業(yè)性、成體系的食品安全監(jiān)管新型體制。也就是說(shuō)將農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、商務(wù)、藥食等部門的食品安全監(jiān)管的職能梳理出來(lái)，組建一個(gè)新型的食品藥品安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)。食品藥品安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)決定所有食品安全的監(jiān)管職能，反過(guò)來(lái)，食品安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)在履行職能過(guò)程中，不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，不斷完善職能，更重要推進(jìn)食品安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)改革。我們認(rèn)為食品安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)是第一性，監(jiān)督職能第二性。有了食品藥品安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)，再根據(jù)不同的階段，不同的種類，下設(shè)不同的分機(jī)構(gòu)，如農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)督科(包括畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品、蔬菜產(chǎn)品、糧油產(chǎn)品、野生動(dòng)物產(chǎn)品等等)、流通管理科、稽查執(zhí)法隊(duì)、政策法規(guī)科、食品藥品注冊(cè)科、食品藥品無(wú)害化處理中心、食品藥品監(jiān)測(cè)檢驗(yàn)中心等行政機(jī)構(gòu)，明確相應(yīng)的職能。有了這樣的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，決不會(huì)出現(xiàn)職能互相交叉，互相重疊的問(wèn)題，也不會(huì)出現(xiàn)多頭執(zhí)法，相互推諉、扯皮的亂象，只有這樣，食品安全問(wèn)題才會(huì)得到根本扭轉(zhuǎn)。

　　科學(xué)的行政機(jī)構(gòu)職能，如同人體結(jié)構(gòu)，五臟六腑齊全，是一種優(yōu)化的排列組合，是統(tǒng)一的有機(jī)整體，什么樣的機(jī)構(gòu)決定什么樣的職能，而不是簡(jiǎn)單的羅列堆砌。人體科學(xué)告訴我們，每個(gè)行政機(jī)構(gòu)只有通過(guò)有機(jī)整體的有序組合，他們相互生成相互制約，在社會(huì)治理這個(gè)大整體中才能表現(xiàn)自身的效能。因此，我們應(yīng)轉(zhuǎn)變思維，充分運(yùn)用“人體結(jié)構(gòu)功能規(guī)律”，力求行政機(jī)構(gòu)的最佳組合效應(yīng)，在減少行政機(jī)構(gòu)數(shù)量的同時(shí)，更注重優(yōu)化行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部調(diào)整，合理核定機(jī)構(gòu)人員編制，理順各種關(guān)系，逐步建立與社會(huì)治理相適應(yīng)的體制編制，真正實(shí)現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)專業(yè)化、法制化、職能化的目標(biāo)。

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