全面深化機構改革 構建職能科學的法治中國

　　單雙祥

　　建國六十多年來，尤其是改革開放以來，我國發生了翻天覆地的變化，經濟實體已經成為全球第二，世界需要中國，中國需要穩定的國內外環境。如何開萬世太平發展之路就是考驗中國共產黨的執政能力。黨的十八屆三中全會《決定》提出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。這一總目標的提出，進一步明確了我國社會主義現代化事業發展的方向和要求，具有重大的理論和現實意義。習近平同志指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度;國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。”這科學闡釋了我國國家治理體系和治理能力的概念，揭示了其內涵和外延。近來筆者反復學習思考，深刻地認識到推進國家治理體系和治理能力現代化建設的前瞻性和重要性，本文從政府機構改革歷程岀發對全面深化機構改革構建職能科學的法治中國的思考，膚淺之談拋磚引玉。

　　一、政府機構改革的歷程

　　1、政府機構形成

　　1949年10月1日,毛主席宣布中央人民政府成立,1951年11月中共中央發出《關于全黨必須緊縮編制、精簡機構的指示》,12月政務院通過《關于調整機構緊縮編制的決定》。隨著第一屆全國人大召開,中國首部憲法產生,以最高國家行政機關即國務院的成立為標志,基本上建立起了新的國家機構和政府管理體制。1954年底開始較大規模的機構精簡和人員調整,努力劃清各個部門的業務范圍,明確崗位職責和工作關系,合理設立機構和安排人員。到了1956年底,國務院機構設置已有工作部門81個。中國政府機構職能初步明確。

　　2、計劃經濟時期政府機構反復調整

　　1956年5月,國務院召開會議,討論國家行政體制的改進。10月,中共中央、國務院發出《關于國家行政體制的決議(草案)》,要求各地討論并征集意見。將一部分行業管理、企業經營的權限,下放地方政府和工礦企業,以發揮地方及企業的主動性、積極性。而國務院的職能部門在1959年底也相應減少為59個。

　　這是中央政府首次大規模向地方放權。但是,由于國民經濟發生嚴重困難,1960年冬中共中央提出了“調整、鞏固、充實、提高”的八字方針,對國民經濟進行調整,并重新強調集中統一領導,將下放的權力適當收回。1966年“文化大革命”爆發,隨之而來政府機構增多,到1969年底,國務院職能部門增至79個。1970年初，國務院職能部門從79個裁為32個,其中13個部門還是劃歸“中央文革”及軍隊領導。

　　3、改革開放初期政府機構改革

　　1976年10月,國家開始擺脫“文化大革命”的十年動亂,由于面臨崩潰的國民經濟亟待恢復及各個方面的撥亂反正,中央政府層面的機構改革主要是開始國家機構正常的行政運行及經濟恢復工作,包括安排許多老同志重新回到領導崗位。到1981年,陸續恢復和新增了48個部門,國務院共有職能部門100個,達到共和國歷史上的最高峰。1982年隨著黨和國家工作重心的轉移，計劃經濟條件下形成的高度集中的行政管理體制已經不能適應新時期社會主義現代化建設的需要。國務院率先進行機構改革。國務院職能部門由改革前的100個減少到61個。

　　4、市場經濟時期政府機構改革

　　1988年黨的十三大明確提出了政府機構改革的任務。七屆全國人大一次會議審議通過了《國務院機構改革方案》。第一次提出了轉變政府職能的目標。轉變政府職能的核心是政企分開、下放權力。國務院組成部門由45個減少為41個，國務院直屬機構由22個減少為19個，國務院辦事機構由4個調整為5個。1993年根據黨的十四大精神進行。十四屆二中全會審議通過了黨政機構改革方案。這是第一次在黨的中央全會上討論通過機構改革方案。這次改革的指導思想是，適應建立社會主義市場經濟體制的要求，按照政企職責分開和精簡統一效能的原則，轉變職能，理順關系，精兵簡政，提高效率。改革的重點是轉變政府職能，根本途徑是政企分開。國務院組成部門設置41個，直屬機構和辦事機構從原來的86個減少到59個，國務院非常設機構由85個減少到26個。1998年按照黨的十五大精神進行，是改革開放以來機構變動較大一次改革。這次改革的目標是要建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質的專業化行政管理隊伍，逐步建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的政府職能。經過改革，國務院組成部門由40個減少到29個，部門內設司局機構減少215個。2003年隨著改革開放和現代化建設的不斷推進以及我國加入wto世貿組織，我國的政府職能還存在與之不相適應的突出矛盾和問題，需要通過改革加以解決。十屆全國人大一次會議審議通過了《國務院機構改革方案》。這次改革的重點，部分職能調整，強調監管職能和加強宏觀調控職能。經過這次改革，國務院組成部門設置28個，減少1個。2008年通過了《關于深化行政管理體制改革的意見》和《國務院機構改革方案》。《國務院機構改革方案》針對當前存在的突出矛盾，提出了這次國務院機構改革的具體意見。經過改革，除國務院辦公廳外，國務院組成部門27個，直屬特設機構1個，直屬機構16個，辦事機構4個，直屬事業單位14個。

　　二、60多年來政府機構改革的取得成就以及存在問題

　　回顧中國政府機構60多年來的歷程,我們可以肯定許多成就和經驗。從戰爭廢墟舊中國逐漸形成中央人民政府,徹底地改造了長達幾千年舊封建政權及機構,為中國新民民主社會主義的建設,為建設中國特色社會主義，提供了人民當家作主的政權保障。當然，也要清醒地認識到擺在我們現實面前;機構設置隨意性、職能重疊、人浮于事的問題仍然存在。部分職能不明晰、少數部門不協調、效能不高同樣制約經濟社會發展。

　　1、認識思維與自然法則有偏差

　　中國政府自成立起多多少受蘇聯理論影響，這一理論有些是唯物主義觀，而有些主觀意識很強，甚至脫離科學法則，導致社會實踐漸漸無法檢驗真理的標準。所以政府職能在計劃經濟時期，犯的很多錯誤也源于此，現實也證明如此。改革開放以來，我們雖然對計劃經濟時期理論有所突破，但突破的大多數只是觀點，問題也就隨之出現了：市場經濟的法則是允許人對利益的追求，而計劃經濟時期體制是公有制，在思維理念里恰恰不允許人對利益的追求。于是，我們面前就擺著兩種思想認識：一種不允許人對利益的追求計劃經濟法則，另一種允許人對利益的追求市場經濟法則。兩種法則，思維方向不同，所以邏輯推理不同。這兩種法則在中國共同存在，而政府沒有認識到這里，沒有好好梳理這兩種法則，顯然就出現很多社會矛盾，尤其是社會不公是最突出的矛盾。對于堅定不移走中國特色社會主義道路來說，政府改革步伐很堅難：既不能回到計劃經濟，也不能全盤接受西方市場經濟理論，現在最重要如何將二種融合起來，這就需要新的認識，新的智慧。我們現在的問題是，遇上腐敗問題或社會不公現象時，再加上兩種法則又充滿著矛盾，在當前的改革中還沒有形成科學共識時，是導致我們思想認識混亂的直接原因。

　　2、職能決定機構的主觀主義思維。

　　建國以來，我國政府機構依照蘇聯的計劃經濟理論以職能決定機構的思維方式設置的，改革開放后，思維慣性沒有轉變，政府改革的思維方式也是職能決定機構，這在理論和實際經驗中都可以看到。歷次政府改革，都是以這種思維方式制定的方案。在地方政府，職能決定機構更突出，地方政府發個通知就可成立一個機構。這種改革的事實，就是職能決定機構，機構決定人員的思維方式，每興新問題，要解決問題的職能，緊接著隨意添新機構。一些地方政府隨意設置機構的亂象不勝枚舉，如管理裝修，有裝修辦，管理饅頭，有饅頭辦等等。之所以我國的政府機構改革跳不岀“精減—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，是因為職能決定機構的思維方式產生的。當然職能決定機構也有積極一面，在一定時間段，緩解社會中岀現的問題，解決一些現象，但隨之岀現新的問題，達不到解決問題的本質。我們年年喊轉變職能，還要加快轉變，到目前已經喊了二三十年，為什么政府威信和公信力還在不斷下降?為什么一些政府機構或部門的工作人員不作為、亂作為的現象及腐敗現象比較嚴重呢?甚至一些涉及民生的公共服務職能，與老百姓的愿望漸行漸遠。這是一個嚴酷的事實，也是我們必須面對和改革的事實。政府職能作為社會治理的中心，一旦公信力下降，那么其社會控制能力或社會治理能力就在下降。我們好多學者在研究中國問題、一味道就是轉變職能，他們只關注現象，不關注根本，不關注機構這個主體，往往把“政府機構這個主體要務實履行職能排除在外”。比如，一些人批判政府腐敗，說什么職能轉變不到位的原因。但我們要問檢察院反貪局法定的職能為什么不嚴格認真履行?還有我們的教育部門職能履行到位了嗎?我們的醫療衛生部門職能履行到位了嗎?我們的社會保障部門職能履行到位了嗎?沒有到位，差得很遠。所以，研究中國問題要從中國現實國情出發，從機構如何發揮自身職能出發，不能人云亦云。

　　為證明職能決定機構，在這里以食品安全監管為例，眾所周知，食品品種很多，糧食、肉類、魚類、蔬菜類等等。一旦肉類岀了問題，就需要解決肉類方面問題的職能，因為職能決定機構思維方式，必然要設置監管肉類的機構，監管生豬屠宰的，商務部門設置生豬屠宰辦，監管肉類衛生的，農業部門設置動物衛生監督所，監管肉類加工的，質量技術監督局設置食品管理分所等等，魚類出了問題還要有監管魚類安全的機構，如是設置漁政監督管理所，蔬菜岀了問題如是設置蔬菜辦，甚至有的地方設置食安辦等等各種形式機構。雖說有的機構確實起到一定作用，但是，隨之就岀現相同或相似職能互相交叉，互相重疊，多頭執法，必然導致機構部門之間的相互推諉、扯皮，尤其是面臨食品安全突發事件、重點難題以及涉關利益交叉時，更會加劇部門機構拈輕怕重、相互踢皮球的現象。

　　三、全面深化機構改革構建職能科學的法治中國

　　中國共產黨已經成立93周年、執政也有65年，到了認真反思并切實解決我黨長期執政萬世太平這個重大問題的時候了。正像鄧小平同志1980年追問的，我們今天再不健全社會主義制度，人們就會說，為什么資本主義制度所能解決的一些問題，社會主義制度反而不能解決呢?今天我們全面深化機構改革，確立中國特色社會主義法治，順理成章，水到渠成。我們認為應該做好組織規劃和頂層設計的同時，更重要地把機構與職能有機統一當成科學問題來研究，是什么機構就履行什么職能，深入研究機構做什么，怎么做下功夫，以實事求是的科學態度來對待，切忌胡子頭發一把抓轉來轉去。要有緊迫感和責任感，有時間表和路線圖，在較短時間內完成這項艱巨任務，并用專職化、法制化確定下來，然后保持較長期穩定性。切不可患上“改革疲勞癥”，尤其是年年轉變職能，年年沒有轉到位的尷尬局面，把改革的時間拉得太長，讓國人感覺遙遙無期，失去信心。我們已經轉變了二十多年，再不能又轉二三十年，把轉變當成家常便飯，永遠轉不到位。

　　全面深化機構改革是一個認識思維問題，是機構決定職能，還是職能決定機構，這是十分重要的思維方式;可以肯定的事實，思維方式不同，其結果不同。上面論述了職能決定機構的主觀主義思維方式，事實告訴我們：職能重疊、人浮于事，甚至職能紊亂、不作為、亂作為的問題仍然存在。下面筆者從機構決定職能，同時，在社會治理過程中職能適應不適應、科學不科學反過來促進機構改革另一種思維方式進行論述。

　　1、機構產生的根源

　　機構指兩個或兩個以上的構件通過活動聯接以實現規定運動的構件組合。在漢語中有兩個名詞：一個是機械學名詞，另一個是政治學名詞，這里就是政治學名詞。機構從小的講就是一兩個人的辦事單位，這很容易理解;從大的講就是國家機構，國家機構是一定社會的統治階級為實現其統治職能而建立起來的進行國家管理和執行統治職能的國家機關的總和。它包括立法機關、行政機關、審判機關、檢察機關、軍事機關和國家安全委員會(十八大三中全會中確立的)等。國家機構的本質取決于國家的本質。國家機構實際上是掌握國家權力的階級實現其階級統治的工具。從中國憲法角度講，國家機構分為全國人大、國務院、全國政協，這是我國特色社會主義基本制度，也是中國共產黨執政根基。全國人大行使制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律;國務院以及地方政府只是行政執行機關，所謂政府機構改革就是改那樣不合理的、不適應經濟社會發展的行政執行機關。筆者認為政府機構改革思維，第一以憲法為基礎，第二以人的物質精神生活需求和國家客觀運行的需要而進行設置(吃、穿、住、用、行、健康、安全、教育、文化、旅游、外務、國防等)，第三以相互聯系、相互制約的理念保證機構健康運行。因此任何機構的產生首先必須符合自然法規，其次從我國國情講，憲法明文規定只有人大才能修改機構，切忌主觀主義思維職能決定機構，隨意設機構的亂象。

　　2、對職能的認識

　　職能概念從字面上講，職就是事務，引申義：要做的或所做的事情;能在這里只能理解成作用或者功能;所謂職能概括地講是指人、事物、機構所應有的作用。從人的職能角度講，是指一定職位的人完成其職務的能力;事物的職能，一般指等同于事物的功能;機構的職能一般指機構承擔的職責所發揮有利功能。職能中的“職”來說，先有職，后才是職能，職決定職能，職是核心，職是根本，有什么職才會發揮什么職能，沒有職，職能就沒有什么意義，職能也就不存在。眾所周知，能只有大小之分，強弱之分，正負之分，但不存在方向這個說法;職是靜態的，能是動態的;因此職能時時處于一個動態的，針對人、事物、機構來說，職能只有適應不適應，合理不合理，科學不科學之分，當然也就不存在方向之說。

　　3、職能與職責、職權的關系

　　有了職能的概念，還要搞清職責和職權的概念，更重要的是弄清他們之間關系，不然在日常工作中，犯邏輯問題。職責是指應該做的，必須做的事;從我國法律角度講，職責就是法律明文規定應該做的，必須做的事;職責是職權的基礎，是職能的根本，也是職能的核心;職責是靜態，一般用在法律條文上。職權是指在某職位上賦予的職責而所固有的發布命令和希望命令得到執行的一種權力;權指能支配或指揮別人的力量;因為力量有大小之分，強弱之分，是一個變量，所以職權也是一個變量，時時處于一個動態，適用于日常管理工作中。

　　從社會治理角度講，他們之間的關系：一是相互依存，一方面，職能職權來源于國家法律所規定的職責;另一方面，職權在日常使用方面對職能的發揮起決定性作用，同時，職能在社會管理實踐中是否科學是否合理反過來促進職責的修改和完善;職能是大概念，其包容職權、管理方式和職責等等;二是相互作用，一方面，職權在職責基礎發揮權力;另一方面，職能只有在職權發揮作用時才實現功能;三是相互制約，一方面，職權不能超越職能，也就是我們平時說，把權力關進制度的籠子里，職能考核的目的就是切實保護職權充分發揮又同時必須限制權力;另一方面，職責是保障職權的使用必不可少的法律依據，沒有法律依據，任何使用職權都是亂作為。

　　4、機構與職能是有機統一整體

　　機構決定職能是依據馬克思唯物主義“存在決定意識”基本觀點和結構功能理論產生的。從馬克思唯物主義基本觀點推理：機構第一性，職能第二性，機構決定職能，職能在社會發展過程中反過來促進機構改革。從唯物主義辯證角度講，一方面，機構與職能是有機統一整體，什么樣的機構決定什么樣的職能，如人大機構決定人大職能，政府機構決定政府職能，國防部門決定國防職能，衛生部門決定衛生保健職能，農業部門決定農業生產職能等等;另一方面，職能是否合理、是否適應、是否科學對機構改革具有促進作用;職能的促進作用主要表現在機構適應當時社會發展客觀規律，科學的職能是指導機構健康、協調、有效地運行，維護社會秩序和諧發展;不合理的職能導致機構不協調，相互推扯，甚至阻礙社會經濟發展。從系統的角度講，把政府看成一個有機的整體，構成整體的各部門以及辦事機構都發揮著各自的職能并互相依存，互相協調。可以肯定地說，這些部門以及辦事機構的存在是為確保政府有效管理和服務社會所必須滿足的需要和必要條件。

　　我們還是以食品安全監管為例論述機構決定職能的思維方式：眾所周知“病從口入”，所有的不安全食品入了口都會導致對人的傷害，所以說把住“入口關”就把住了食品安全關。我們認為只有將所有食品安全監管機構統一起來，完善食品生產、加工、流通、消費環節的監管，切實構建以一個部門為主體的綜合性、專業性、成體系的食品安全監管新型體制。也就是說將農業、工商、質監、衛生、商務、藥食等部門的食品安全監管的職能梳理出來，組建一個新型的食品藥品安全監督機構。食品藥品安全監督機構決定所有食品安全的監管職能，反過來，食品安全監督機構在履行職能過程中，不斷發現問題，不斷完善職能，更重要推進食品安全監督機構改革。我們認為食品安全監督機構是第一性，監督職能第二性。有了食品藥品安全監督機構，再根據不同的階段，不同的種類，下設不同的分機構，如農產品監督科(包括畜產品、水產品、蔬菜產品、糧油產品、野生動物產品等等)、流通管理科、稽查執法隊、政策法規科、食品藥品注冊科、食品藥品無害化處理中心、食品藥品監測檢驗中心等行政機構，明確相應的職能。有了這樣的食品安全監管機構，決不會出現職能互相交叉，互相重疊的問題，也不會出現多頭執法，相互推諉、扯皮的亂象，只有這樣，食品安全問題才會得到根本扭轉。

　　科學的行政機構職能，如同人體結構，五臟六腑齊全，是一種優化的排列組合，是統一的有機整體，什么樣的機構決定什么樣的職能，而不是簡單的羅列堆砌。人體科學告訴我們，每個行政機構只有通過有機整體的有序組合，他們相互生成相互制約，在社會治理這個大整體中才能表現自身的效能。因此，我們應轉變思維，充分運用“人體結構功能規律”，力求行政機構的最佳組合效應，在減少行政機構數量的同時，更注重優化行政機構內部調整，合理核定機構人員編制，理順各種關系，逐步建立與社會治理相適應的體制編制，真正實現行政機構專業化、法制化、職能化的目標。

　　作者姓名：單雙祥 聯系手機：18062308098

　　郵政編碼：436000 工作單位：鄂州市動物衛生監督所

　　地址：湖北省鄂州市濱湖南路89號農業綜合大廈

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