孫錫良：深圳的“行政三分制”注定要失敗

深圳特區不愧為特區，中央又允許它搞新東西了，叫什么“行政三分制”，今天，有一則新聞還取了一個非常神秘的題目《深圳再度試水“行政三分制” 實施方式保密》，我沒有耐心將它看完就否定了它的命運，并且我要下個最絕對最絕對的結論：死路一條。　　

我為什么敢如此大膽地斷定這項制度要以失敗而告終呢？主要有以下幾條理由：　　

第一，從政策出臺方式上就決定了它的短命性。一個好的制度要起到好的作用，得到好的效果，獲得好的評價和支持，一定是出自于嚴格科學論證并讓最大多數人接受的政策，“這是高度機密，連市委一些常委都不知情”的政策看起來很神秘，很吊胃口，其實卻沒有任何科學性，一個連市委常委還有人不知情的制度，可見其參與的人數之少和智力之狹隘，簡單說就是：一個決定特區未來的大行政制度僅由那么一小撮人在拼湊。我不否認這一小撮人的智力有什么異常，但是，我肯定能知道他們的能力是有限的，他們的設計思路也是有限的，并且可能充滿著“主觀意識”和“教條式理論家思維”，也許深圳希望給黨中央和全國人民一個驚喜，放一個舉世轟動的“大飛船”，但是，中國人已經對任何“驚人的消息”都麻木了，根本不在乎再來一次多么強烈的刺激，中央層面的驚天刺激都見得多了，何況深圳，一個脫離人民群眾的任何制度都必定以失敗而告終，當年的“劃了一個圈就有神奇”的時代早已經一去不復返了，現在不要說劃一個圈，就是把深圳改為首都，奇跡都難復制。　　

第二，中央的尚方寶劍是否管用？深圳的官員在解釋過去的“三分行政制”為什么難以推進的時候，怪中央以前沒有給尚方寶劍，現在中央給了，所以事情好辦了，事情真的好辦嗎？我看很不好辦，中央的“尚方寶劍”已經不是過去的寶劍了，不要說深圳拿著這把劍沒用，就連中央政府手執這把寶劍都沒用，當年雄心勃勃的朱镕基總理上任之初曾信誓旦旦地說：用三年時間對政府實施機構改革，從而實現“小政府大社會”的目標。朋友們！我們回過頭來再看，成功了嗎？沒有成功，盡管當時的確進行了大規模的人事改革，最后人們發現：不過是換湯不換藥，中央安置不了的人，空降到省，省里安置不了的人，又發配到基層，基層再安不下的人，就安置到“新設立的機構”，再有部分實在不好打發的工人階級，就來個提前退休，總之，一輪改革下來，政府還是那個政府，機構還是那些機構，越到后面，人數越多，機構越龐大，效率也沒看到提高多少，錢倒是多花了不少，發展到2005年末，政府“三公消費”居然達到9000億，比軍費開支還高三倍以上。朱總理的尚方寶劍，我想應當威力夠大，深圳拿到的劍是不可同日而語的。也許有人會說，深圳特區與全國不一樣，地方小容易搞，我看就不然，“小”與“大”其實是相對的，并沒有本質區別，除非把深圳劃為象香港特別政區一樣，否則，一定是牽一發而動全身的事情，為了確保它的改革成功，廣東省必然將改革包袱泄到其它地方，但是，也許在還沒有泄流之前，深圳內部就會產生激烈的反彈，不要以為搞個“突然襲擊”，反彈力量就不反抗了，就會束手就擒，肯定不會，多鋒利的“尚方寶劍”都不可能抵消各方面維護權益的阻力，不取得相對大多數人的共識，它的生命力注定很脆弱。　　

第三，“行政三分制”不過是將“一個人說了算”變成“更多一個人說了算”。深圳市在設計這項制度時有一種考慮：決策局只有決策權而沒有執行權；執行局只有執行權而沒有決策權；監察局和審計局將作為監督部門直屬市長管轄。看起來很美，有點權力制衡和監督的味道，但是，大家想過沒有，不管怎么變，所謂的決策也好，執行也好，監督也好，均沒有離開“政府內部”，最后都統一到市長（或市政府），并沒有擺脫所有權力都在政府內部“封閉循環”的老路，監督權沒有轉移出來，這就是死結，現行的制度為什么運轉失靈，腐敗猖獗，效率低下？不就是政府的權力過大而不受制約和監督嗎？深圳搞的什么決策與執行分開，仍然是換湯不換藥，只不過把以前的程序復雜化一點，腐敗成本更高一點罷了，當然非腐敗的行政成本也提高了，舉個例子：一個房地產商，以前要做成某項工程，只需要打通一個部門就可以獲得自己想要的結果，以后就不一樣了，先到決策局打通關系要政策，政策要到手了，還得下功夫到執行局打通關系要有利于自己的執行方式，至于審計和監督與從前并無兩樣。深圳的“行政三分制”與其說是一項行政制度改革，不是說是一次“利益重新分配”的改革，行政體制是政治體制的一部分，國家的政治體制改革不先行，任何地方改革都將是曇花一現，這與經濟改革是有本質區別的，經濟改革對行政圈子的人物來說是受益者，所以阻力很小，而政治改革受傷的是他們，如果不是全國一盤棋，沒有哪個地方政治人物有能力推行好，安排一個政治局常委去掛帥，都要承受失敗的結局。　　

第四，深圳的問題不是“行政三分”而是“依法行政”。中國現行的行政體制雖然不好，但是，對于特區深圳來說，中央已經給了它太多的自由度和特權，相對其它地區來說，已經是有相當好的政策支持了，深圳現在面臨的最大問題是：不依法行政。所有在深圳長期居住過的人，都會有一個感受：深圳只認錢不認人不認法。這既反映了很多人對作一個深圳人的無奈，也反映了“深圳特區”光環下的“暗礁”實在太多，如果一個特區僅僅特殊在“錢”上，那根本無須要這個特區，中國人并不需要讓一部分人享受那種特權，中國人總體上要保持平等，讓一部分人保持特殊性來點亮所謂的“中國窗口”有什么意義？除了增加階級對立，沒有任何好處，我們在不否定深圳曾經的經濟成就的同時，一定要加強對深圳的法治要求，如果能把中央的特區政策和制度執行好，深圳無需搞什么“三分制”，所有的“喜新厭舊式的創新”最后都會變成垃圾。我在深圳推出“行政三分制”之前潑盆冷水，希望深圳不要折騰，折騰的代價最后可能還是老百姓買單。　　

最后，我希望中央也要保持冷靜，深圳作為特區的時代需要適時劃一個句號，過多的特殊已經不符合中國整體的發展目標和全國均衡發展的要求，要想真正搞好中國的行政體制改革，就早點“取人民智慧，集人民共識，讓人民推動”，沒有人民的支持，任何行政改革必定都是瞎折騰。　　

中南大學孫錫良（轉載須署名）20090622　　

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