張文魁：新36條細則作用不會太大，國資退出上海家化是典范

　　張文魁現任國務院發展研究中心企業研究所副所長，研究員。主要研究領域為公司治理、國企改革，其關于國有資產管理體制改革、建立國有資本經營預算制度、推進國有企業民營化等方面的研究成果，具有相當的社會影響力和政策影響力。

　　2010年9月，世界銀行行長佐利克來北京參加中國與世界銀行合作30周年座談會時，提出一個問題，世界銀行見證了中國30多年來從一個低收入 國家成長為中等收入國家的過程;而二戰后，世界上100多個中等收入國家絕大部分不能夠發展成為高收入國家，只有10多個國家發展成為了高收入國家，其他 國家都陷入了“中等收入陷阱”。

　　世界銀行表示希望中國能夠跨過“中等收入陷阱”。佐利克于是向中國領導人提出，能不能就此作一些研究。此后，中國建議，由中方和世界銀行共同來研究這一問題。后來，這一任務落到了國務院發展研究中心(以下簡稱：國研中心)身上。

　　2012年2月28日，由中國財政部、國研中心和世界銀行聯合組織實施，耗時15個月完成的題為《2030年的中國：建設現代、和諧、有創造力的高收入社會》的研究報告(以下簡稱：世行報告)發布。

　　世行報告提出了中國到2030年之前的戰略抉擇，認為中國經濟發展的六大戰略方向應為：完成向市場經濟轉型;加快開放型創新步伐;推進綠色發 展，變環境壓力為綠色增長，使之成為發展的動力;增進機會均等，擴大面向全民的衛生、教育和就業服務;加強國內財政體系及其現代化;將中國的結構性改革與 國際經濟變化聯系起來，與世界各國建立互利共贏關系。

　　世行報告會議版本全文468頁，包含了一份主報告及五份專題報告，幾乎涉及了經濟社會發展的方方面面。其中，結構性改革部分由世行中國首席經濟學家韓偉森(Ardo Hansson)和國研中心企業所副所長張文魁共同負責。

　　報告提出，中國改革有三大阻力，分別來自“既得利益者”、“因改革而短期內利益受損者”，以及一些“觀點引領者”。

　　近日，就世行報告中關于中國未來的結構性改革等問題，早報記者對張文魁進行了專訪。

　　張文魁提出，絕大部分國企都應該走民營化的道路，國企民營化改革會有很大阻力，除了要進行意識形態創新之外，還必須有勇氣打破既得利益格局， “我認為，目前尋求改革共識，并不就是意味著需要得到既得利益集團的認同，不一定非要妥協，要看社會大多數人對改革的支持與否。當然，對于國企民營化的受 損者，也應該讓他們有合理可行的退出機制，比如補償等。”

　　追趕型國家的發展模式

　　如果硬要說有中國模式的話，那它在很多方面其實并沒有超出東亞模式，如通過權威政治保持較長時間的社會穩定，政府主導的市場經濟，強大的產業干 預和要素引導能力，充分實行儲蓄動員和資本積累，有效利用先發國家的技術、資本、管理、經驗和市場需求，同時還有吃苦耐勞的人民，等等。當然中國也有某些 獨特的東西，這主要就是中國在市場化的過程中仍然保留了龐大的國有部門。

　　東方早報：這兩年，輿論關于中國模式的爭議頗多，事實上，中國模式的核心之一即為政府對經濟的強勢主導。世行報告認為，未來如果政府繼續這種強力干預，會損害技術效率和創新能力。應該如何看待這一問題?

　　張文魁：從世界范圍來看，中國經濟能夠在過去30多年里保持快速發展，是一個謎。一些人把它歸結于中國模式。事實上，我認為，中國過去30多年 的發展，有很多追趕型國家共同的東西，可以歸結于追趕型國家的發展模式。特別是東亞國家，它們的共同點比較明顯，一度被歸結為東亞模式。如果硬要說有中國 模式的話，那它在很多方面其實并沒有超出東亞模式，如通過權威政治保持較長時間的社會穩定，政府主導的市場經濟，強大的產業干預和要素引導能力，充分實行 儲蓄動員和資本積累，有效利用先發國家的技術、資本、管理、經驗和市場需求，同時還有吃苦耐勞的人民，等等。

　　當然中國也有某些獨特的東西，這主要就是中國在市場化的過程中仍然保留了龐大的國有部門，這是東亞其他國家所沒有的，世界上幾乎也沒有另外一個 高增長國家有一個這樣的龐大國有部門。此外，中國多層級的地方政府體系在市場機制引入之后所產生的政府間競爭，也比較獨特，但主要還在于市場機制發揮了巨 大威力而不是政府職能發揮了巨大威力。

　　所以，除了國有部門這一點，中國過去的發展進展并沒有太多獨特的東西，并不存在難解之謎。其實早在20世紀60年代，格申克龍 (Gerschenkron)和羅森斯坦·羅丹(Rosenstein-Rodan)等經濟學家就總結了后發經濟體實現快速發展的模式。即通過強有力的政 府來直接干預推動城市化和工業化，克服市場失靈，推動生產要素的積累。

　　即使是中國的國有部門，事實上在過去30多年里也經歷了快速的萎縮，占中國工業產值的比例由80%下降到30%以下。也就是說，中國經濟快速增 長的過程也就是國有部門快速萎縮的過程。當然，在工業化的初期，建立一些國有企業可以發揮較大的作用，國家可以利用國有企業來動員巨大的資源，在國家發展 的某些階段來快速建立一個工業體系和某些重要工業部門，這一現象在一些資本主義國家也存在。

　　總體而言，很難說有一個獨立的中國模式，也不存在中國之謎。

　　再來看一看東亞的追趕型經濟體，就可以發現它們到了一定發展階段之后只能有兩種選擇：要么固守過去的模式而陷入中等收入陷阱，要么摒棄過去的模式而轉向創新驅動和效率提升進而邁向高收入社會。中國應該如何抉擇豈不是很清楚?

　　必須要對國有部門

　　進行根本性的改造

　　在賣力追趕階段，增長并不太依賴技術效率和自主創新，而是依賴資源動員和要素投入，日本有過所謂的“傾斜生產方式”，其實就是表達這種意思，國 有企業在這個時期應該是較好的資源動員和要素投入平臺，可以更好地實現“傾斜”。但從經濟增長的可持續來看，必須要加大對技術效率和自主創新的依賴，也必 須要加大對市場機制的依賴，這個時候，“傾斜”就會成為一個不好的東西。

　　東方早報：能不能對中國龐大的國有部門與時俱進地進行市場化改造，以實現國有企業與市場經濟體制的有機結合?

　　張文魁：國有企業實現與市場經濟體制的有機結合，這是一個奇妙的、豪邁的設想。我只能說，這不可能。國有企業在工業化的早期為什么還能發揮一些 積極作用?因為在賣力追趕階段，增長并不太依賴技術效率和自主創新，而是依賴資源動員和要素投入，日本有過所謂的“傾斜生產方式”，其實就是表達這種意 思，國有企業在這個時期應該是較好的資源動員和要素投入平臺，可以更好地實現“傾斜”。

　　但從經濟增長的可持續來看，必須要加大對技術效率和自主創新的依賴，也必須要加大對市場機制的依賴，這個時候，“傾斜”就會成為一個不好的東 西。國有企業即使在過去30多年里對中國經濟的發展起到了一些積極作用，但這也是以市場機制的不斷引入為基礎的，而在市場機制不斷引入的過程中，國有部門 在經歷不斷的重組并導致了大量的成本。

　　早在上世紀80年代，科爾內的軟預算約束理論就被廣泛引用，大家都知道國有企業在市場中的軟預算約束問題，于是大家下決心停止國有企業虧損補 貼，同時幫助國有企業卸包袱和轉機制，并制訂破產法，試圖通過這些改革來硬化國有企業的預算約束。經過一段時間，許多人都歡呼雀躍，認為我們成功了。果然 是這樣的嗎?其實根本不是，只不過過去的軟預算約束表現為國家對國企的經營性虧損進行補貼，而現在則變為國家對過度投資國企的資本性支出的支持和各種經濟 資源的傾斜性注入，同時陷入經營困難的國企仍然需要國家動用公共資源來救助。

　　即使在產品市場，國有企業的競爭也是不完全的，而在要素市場則面臨更多扭曲，控制權市場在很大程度上是不開放的，我們能說國有企業實現了與市場 經濟的有機結合?這些問題，在國家所有制的框架里無法找到根本性的解決辦法。更何況，國有企業有著天然的政商聯接，這對于市場經濟和法治社會的核心要素 ——平等，是一種傷害。因此，要建立完善的社會主義市場經濟體制和社會主義法治社會，就必須要對國有部門進行根本性的改造。

　　轉向內生平衡增長模式

　　必須以民營企業為主體

　　在未來20年里，中國的經濟增長沒有辦法像過去30多年那樣依賴要素投入的不斷增加，因為不但人口紅利在消失，而且資本積累也已經太高從而導致 了嚴重的結構失衡，技術和管理的直接引進和復制拷貝的空間也大為收縮，因此我們必須轉向一種新的增長模式，我們可以稱之為內生平衡增長模式。

　　東方早報：應該如何理解當下的國企改革?

　　張文魁：過去的30多年，中國經濟基本保持了10%左右的增長率。這種增長是如何取得的?從經濟學上分析，主要是兩個方面的作用，一方面是通過生產要素投入的不斷增加，另一方面是提高生產要素的使用效率。這兩方面共同構成了中國經濟增長點基礎。

　　生產要素投入好理解，主要是勞動力、資本、土地等要素的投入。中國巨大的人口紅利和有效的資本積累都幫助了要素投入的持續增加。

　　而生產要素使用效率提高，則包含配置效率提高和技術效率提高兩個方面。

　　過去30多年里，配置效率和技術效率的提高都非常明顯，例如我們可以明顯發現重要的生產要素從低效率部門轉入高效率部門的趨勢，一般認為農業部 門是低效率部門，而工業部門是高效率部門。過去30多年，大量的農村勞動力和農業土地轉移到工業部門，所以生產要素的使用效率大為提高，而技術效率的提高 也不難，因為我們可以大量直接引進和復制改進發達國家已有的工藝技術和組織管理等。

　　此外，原來國有部門占用了大量的經濟資源和重要要素，但是國有部門卻在不斷萎縮，因此大量重要的要素從國有部門轉移到了民營部門，也提高了配置效率。因此你可以看到，國企改革的推進，資源和要素從國有部門向民營部門轉移，是有利于經濟增長的。

　　但需要高度關注的是，在未來20年里，中國的經濟增長沒有辦法像過去30多年那樣依賴要素投入的不斷增加，因為不但人口紅利在消失，而且資本積 累也已經太高從而導致了嚴重的結構失衡，技術和管理的直接引進和復制拷貝的空間也大為收縮，因此我們必須轉向一種新的增長模式，我們可以稱之為內生平衡增 長模式。

　　在這樣的模式下，需要更多地依賴內生的全要素生產率的提升。很顯然，要實現內生平衡增長，一個富有活力、效率日益提高的企業部門是關鍵，而這必 須要以民營企業為主體。在這樣的背景下，對國有部門進行新一輪的改造是無法回避的。新一輪國有部門的改造，應該實現國有部門的顯著收縮，這主要應該通過國 有企業的民營化來實現。

　　東方早報：當前民營企業仍然受到很多掣肘，與國企之間的競爭并不平等，特別是在很多領域，國企牢牢掌握著控制權，如何才能破解這一格局?

　　張文魁：正因為此，國企改革必須成為中國未來20年結構性改革的關鍵議題。

　　國有部門是一個低效部門，這是無法否認的，所有嚴肅的研究都能得出這樣的結論。

　　關于效率衡量，國際上最通用的指標有兩個，一個是采用ROE(凈資產回報率)。根據國家統計局統計年報的數據來算，國有企業凈資產回報率明顯地 低于民營企業，也低于外資企業。2003年的時候國企和民企的這個指標還差不多，民企13%，國企12%;2007年國有企業凈資產回報率略微高于 15%，民營企業已經是23%了，非常平穩地上升。2009年受金融危機的影響稍微有點下跌，但這兩條線差距越來越大。

　　還有一個是采用TFP(全要素生產率)指標來衡量效率。幾乎所有經得起推敲、具有引用價值的研究都顯示，國有企業TFP的全要素生產率遠遠低于民營企業，過去30年國有企業TFP年均增長大概1.5%，而民營企業是4.5%。

　　無論是ROE指標，還是TFP的指標，在過去十年國有企業發展壯大最快最明顯的時期，都遠遠低于民營企業。

　　國有部門占有了與其效率和規模不相稱的要素，而且往往以相對低廉的價格來占有。要轉向內生平衡增長，就要讓更多的資源流入民營部門，就要削減國 有企業的規模。盡管從統計數據來說，國有部門在自然收縮，國有企業在中國經濟中所占的比例不斷下降，過去10年里這主要是因為民營企業的發展速度比國有企 業快造成的。但是，這還遠遠不夠，下一步我們必須主動削減國有部門的規模，這樣才能更快地減少資源配置的扭曲和市場競爭的不平等，才能更順利地轉向內生平 衡增長模式。

　　絕大部分國企都應民營化

　　上世紀90年代最后幾年和本世紀最初幾年，一大批國企就實行了民營化改革。當然，那時的民營化幾乎是一種應付國有部門困境的應急性政策，所以容 易搞運動，容易走偏，出現了國有資產流失的問題。但后來，關于民營化改制方面的政策逐步完善，操作上就越來越規范了。推行新一輪民營化，完全可以避免大規 模的國有資產流失，相信會達到較好效果。

　　東方早報：有觀點認為，事實上，國企也應該有區分，比如是否應該區分為公益性質的國有企業和競爭性領域的國有企業。你認為，國企改革應該遵從何種路徑?

　　張文魁：我認為絕大部分國企都應該走民營化的道路，中小型的國有企業可以選擇整體出售的辦法。而那些大型、特大型的國企，可以實現股權多元化， 國家持有一定的國有股，這將是未來國企改革的方向。純粹的國有企業，只能在極少數特殊領域存在，譬如說提供重要公共產品和普遍性服務的領域，以及真正關系 國家安全的領域，而其他領域的國企都可以民營化。在民營化的過程中，盡管國有企業將逐漸成為歷史，但可以在較長時期保留一個現代化的、具有較強流動性和合 理回報率的國有資產組合， 這個國有資產組合應該用完善的國有資本經營預算來納入到國家預算體系當中，并能惠及國民。

　　一些人會質疑，民營化之路在中國走得通嗎?回答是肯定的。事實上，在上世紀90年代最后幾年和本世紀最初幾年，一大批國企就實行了民營化改革。 當然，那時的民營化幾乎是一種應付國有部門困境的應急性政策，所以容易搞運動，容易走偏，出現了國有資產流失的問題。但后來，關于民營化改制方面的政策逐 步完善，操作上就越來越規范了。推行新一輪民營化，不但完全可以避免大規模的國有資產流失，而且在促進企業的穩健經營和改善企業的公司治理方面都有更加成 熟的經驗，相信會達到較好效果。

　　不過，國企民營化改革也會有很大阻力，除了要進行意識形態創新之外，還必須有勇氣打破既得利益格局，我認為目前尋求改革共識，并不就是意味著需 要得到既得利益集團的認同，不一定非要妥協，要看社會大多數人對改革的支持與否。當然，對于國企民營化的受損者，也應該讓他們有合理可行的退出機制，比如 補償等。

　　東方早報：世行報告認為，國有企業控制著幾大戰略性產業，而因為市場失靈需要政府干預的領域，中國政府卻一度有所退出。請問，這種控制出于何種考慮?你是如何看待政府的產業干預和產業政策這一問題的?

　　張文魁：2006年，國務院有關部門出臺了一個產業清單，規定國有經濟對軍工、電網電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運等7個行業保持“絕 對控制力”。此外，國有經濟要對裝備制造、汽車、信息技術、建筑、鋼鐵、有色金屬和化工產業這些基礎或支柱產業保持“較強控制力”。

　　但是我認為，這個產業清單太長，很多競爭性行業，都不需要國有企業來控制。根據最近的研究，國企幾乎存在于所有的競爭行業中，甚至在批發貿易、 零售和餐飲業。我們認為，鋼鐵、化工、汽車、裝備制造，這些產業，國企完全可以退出。無論是央企，還是地方國資，都應該進行清理，比如2011年上海家化 國資退出的例子，就是國資成功退出的典范。

　　我認為，廣泛的產業干預、龐大的國有部門、強行的要素控制，構成了所謂的國家資本主義的三大基石。在中國，這三個東西都顯而易見。

　　就中國的產業政策而言，至少從兩方面來說是不成功的。首先，產業的實際發展往往與政府的初衷不一致。有些時候，政府要重點發展的行業卻沒有發展 起來，另外一些時候這些行業發展了，卻慢于政府規劃的時間表。此外，還有一些未被選為重點扶持對象的產業蓬勃發展，如湖南長沙的工程機械工業集群。盡管這 樣，在賣力追趕階段，產業政策還是可以理解的。但是要轉入內生平衡增長模式，就必須要摒棄產業干預，極大地簡化產業政策。同時，應該放棄強行的要素控制。 說穿了，就是要有勇氣終結國家資本主義。

　　國企紅利上繳比例

　　有必要提高到30%左右

　　國企揮霍現金的做法必須要解決，但更重要的是，要在國企所有權多元化和公司治理商業化的基礎上，建立正式的、完善的國有資本經營預算制度，其目 的是根據企業情況進行合理分紅，讓董事會制定合適的分紅比例，同時形成國企出售和國有股減持的正常機制，并將所有收支情況和資產組合情況納入全國人大的監 督和審議范圍。從這個角度而言，提高國企分紅盡管是一個重要問題，但不是核心問題，國企的核心問題還是產權民間化、治理商業化。

　　東方早報：現在許多人都非常關注國企分紅問題。增加國企分紅是不是可以成為國企深化國企改革的突破口?

　　張文魁：對于國企分紅，國家目前有統一的規定。2008年前，國有企業只上繳稅收，不上繳紅利。自2008年開始，在建立國有資本經營預算制度 的呼聲下，國企最終告別了13年不繳紅利的歷史。按照有關規定，目前國企紅利上繳比例分別為15%、10%、5%和0。我認為，這個比例可以提高，譬如到 30%左右是有必要的，并且是可以承受的。

　　目前，國企內部人掌握了大量現金流，所以過度投資和盲目擴張非常嚴重，國企揮霍現金的做法必須要解決。但更加重要的是，要在國企所有權多元化和 公司治理商業化的基礎上，建立正式的、完善的國有資本經營預算制度，其目的是根據企業情況進行合理分紅，讓董事會制定合適的分紅比例，同時形成國企出售和 國有股減持的正常機制，并將所有收支情況和資產組合情況納入全國人大的監督和審議范圍。從這個角度而言，提高國企分紅盡管是一個重要問題，但不是核心問 題，國企的核心問題還是產權民間化、治理商業化。

　　東方早報：現在有共識，就是大企業和小企業、國企和民營企業應該有公平的競爭環境，事實上現在并不公平，你認為造成這一現象的原因是什么?也有政策在規范，但是好像失靈了，這是何種原因造成的?

　　張文魁： 事實上，早在10多年前，國家就提出民企和國企建立平等競爭、優勝劣汰的機制。2005年2月國務院發布了《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發 展的若干意見》，這是新中國成立以來首部以促進非公有制經濟發展為主題的中央政府文件，因文件內容共36條，這份文件通常被簡稱為“非公36條”。“非公 36條”頒布5年之后，國務院于2010年5月再次發布了“國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見”，簡稱為“新36條”。

　　但是這些政策都沒有得到很好的落實。為什么?我覺得，中國只要有龐大的國有部門存在，就不可能存在平等競爭、優勝劣汰的競爭機制。因為龐大的國 有部門存在，完善的市場機制就不可能存在。這是因為，只要龐大國企存在，對政府來說，國企就是“親兒子”，而民企只能是“干兒子”，政府就會認為，打虎親 兄弟，上陣父子兵，總是會分個親疏，再加上國企與政府之間天然的“政商聯接”，民企與國企之間不可能有平等的地位。

　　因此，要給民營企業平等的地位，必須要改革國有部門。現在不管是給民企三十六變，還是給它七十二變，它都逃不出如來佛的手掌心。所以由此來看， “新36條”即便是在今年出臺了操作細則，其作用也不會太大，我個人并不給予太大希望。當然，民營部門自身也要改變和提升，比如增強自己的守法意識和合規 意識。

　　事實上，當前，一些民營企業為了搶奪經濟資源和商業機會，可能會采取不理性、不合法的方式，這樣整個經濟就會出現“政商聯接”大競賽和資源爭搶 大競賽，而不是效率提升和自主創新大競賽。不過民企的缺陷是可以解決的，而國企的缺陷是無法解決了。總體而言，若沒有國企的民營化改革，就不會有平等競爭 的市場體制。

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