【說明：政企關系的辯證法是：政企分開的另一面是政企不分開。“真實世界”的經濟學認為，市場經濟中的政企關系是相對的、多維度的、動態演化的。那種主張完全切割(或“切斷”)政企關系的“改革”觀點，屬于違法，將導致顛覆性后果。而主張切割“黨企關系”的觀點更是無稽之談。本文先發表于《參閱文稿》2014年50期(原《香港傳真》)，文章摘要發表于中信《經濟導刊》2015年5期，現全文(修訂稿)在《管理學刊》2015年3期發表，其中補充了對 “管國資就是管資本，管資本就是管股權”片面性觀點的批評，及對單方制定國資國企改革“負面清單”行為的批評，并建議在經濟連年下行，特別是在腐敗和反腐呈相持不下的膠著階段，全國性的國有企事業單位“混改”宜緩行，方案亦需再考量。如有需要，讀者可從“中國知網”下載帶有參考文獻和注釋等的原文標準版本。文內方括號中的話為作者最新補充和資料來源提示。】

　　一種觀點認為，國有企業混合所有制改革(以下簡稱“混改”)和國有資產管理體制改革，只有在消滅“國資一股獨大”、政府持“金股”和消除大多數企業“國有身份”的基礎上，實行近乎絕對化的“政企分開”，才有利于“切斷”國有企業與政府(包括黨)之間的關系【2014年11月28日《經濟日報》發公務員張悅的文章，要求“切斷企業與政府之間的‘臍帶’”】，且可以瓦解中共十六大確立的“管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制”。總之，中國要盡量減少“國資國企”，并學習西方國家政府“很少”干預國有資產、國有企業管理的“影子政府”管理方式【2014年10月“中經50人論壇”在北京就“深化國企國資改革的相關問題展開熱烈討論”。吳敬璉、楊偉民、王保安、盛洪、許善達等參加。會議上出現的幾個并不新鮮的主要意見是：(1)國企與國家安全、共產黨執政脫鉤。(2)盡可能稀釋國有產權或股權，消除大多數國企的“身份”。(3)要模仿資本主義國家的政府盡可能對國資、國企實行“無為而治”。(4)國資委由“從管企業、管人、管事、管資產轉變為管資本”， 并由“投資經營公司來運營國有資本”，加快“政企分開和黨政分開”】。中國在實現如此之“歐美模式”后，即“能夠實現社會公正和共同富裕的法治的市場經濟”。

　　這種觀點的核心，就是要求在私有化中實現一種切割型即“刀切豆腐兩面光”式的政企關系，進而徹底瓦解國有企業和國有資產管理體制，取消黨對改革和國有經濟的領導。從西方國家的角度來看，這種觀點自詡所依仗的“國際經驗”是一種“莫須有”，遠遠背離了西方國家的現實情況。從國內情況看，它也不符合黨的十五大以來中共中央有關國有經濟的改革決策和相關法律法規，其導向是錯誤的。從意識形態上評論，它屬于諾貝爾經濟學獎得主、美國經濟學教授斯蒂格利茨批評過的一種陳舊思想，即“通過私有化和自由化把政府從經濟中趕出去。……代表了一種對歷史的誤讀”，屬于“新自由主義華盛頓共識”。

　　實際上，在各類型現代國家的市場經濟中，真實的政企關系是有分有合、求同存異的。當然，由于國情差異，各國政府與企業關系的創設方式也各具特色。對政企雙方來說，如果強行切割(或所謂 “切斷”)其相互聯系即“合”的關系，就如同強行取消它們之間的差別性一樣，都將徹底瓦解市場經濟。當然，這種有分有合、求同存異的規則，既適用于政府與國有企業的關系，也適用于政府與私人企業等的關系，不過在具體形態上會存在一些明顯的差異。

　　國外文獻顯示，就政企關系而言，西方發達國家政府對國有企業的控制、干預和影響是強有力的。由于國有企業中存在國有資產和體現國家意志的需要，國有企業治理結構中天然蘊含著活躍的政府基因。國家持“金股”的企業也不例外。在這方面，其高效運行的國有資產管理體制功不可沒。而且，也正是這種國有資產管理體制的存在，表明了在政府和國有企業之間存在著有分有合的多維度關系。政府管理對國有企業來說絕不是什么“很少”出現的虛無縹緲的“影子”，而是法治的硬規則。如果有人違反之，“天網恢恢，疏而不漏”的硬約束就要發揮作用。

　　另外，從總體上評論，正是在這種復雜、多維度政企關系的“真實世界”中，許許多多獨資和“一股獨大”的國有企業、私人企業成為了“現代企業制度”和良好法人治理結構的踐行者。

　　一、OECD國家“混改”：保持政府對國有企業的強有力“控制”

　　(一)OECD國家私有化中保持了政府對國有企業的控制力

　　OECD國家的私有化(或“混改”)不僅形成了以國有獨資企業為主體的國有經濟體系，而且其西歐成員國在國有控股、參股、持“黃金股”乃至“全面私有化”的企業中保持了較強或“集權”式的控制力。這些企業的市場表現也不錯。在這種局面下，有研究者指出，私有化后的國有企業內部是“私有產權和國家控制同時存在”，并沒有復制私人企業的治理結構。簡言之，就是政企關系在本質上仍然是有分有合。私有化并沒有在國有資產管理體制和許多國有企業中“剔除”政府的控制作用。那種關于西方國家國有企業“日常經營中都很少見到政府的影子”，或改革應 “切斷企業與政府之間的‘臍帶’”的說法與OECD的現實嚴重不符。

　　自20世紀70年代歐美資本主義國家主導的“富人俱樂部”即 OECD國家開始逐步發動私有化運動(包括出售國有企業、稀釋國有股和放松政府管制等)以來，至今已30多年。其間，在這個體現了中國“普世價值”派經濟學人一心“向往”的“歐美模式”全部內容的國際組織中，就政府與國有企業的關系而言，兩者的職能分工都有了不同程度的調整及變化，政企之間的距離有所拉開。但各國政府通過國有資產管理部門對“混改”后，或用西方語言說就是私有化后的國有控股、參股、持“黃金股”和某些“全面私有化”的企業仍然依法保持著明顯的控制和干預。同時，2014年下半年國務院國資委研究中心的一份報告指出，在OECD國家的現存國有企業中，50%以上仍然是國有獨資企業。新加坡的淡馬錫亦如此。政府依法對于這些獨資企業的控制力度就更強了。

　　在OECD國家的語境中，“政企分開”概念能夠反映的實際關系，是在政府、企業之間進一步區分職能，拉開距離，而絕非在兩者之間進行切割(或“切斷”)、“離婚分家”。所以，這種具有相對性的“政企分開”并不排斥政府相關部門對企業擁有比較強大的控制力。 OECD國家的這類政企關系，英國曾專門研究私有化的經濟學家有一個形象的比喻，即是要讓兩者之間“保持‘一臂距離’”。 絕對化的即完全脫離政府的“自由企業制度”在這里完全是一句“莫須有”的空話。

　　(二)OECD國家的私人企業與外部世界如政府等存在千絲萬縷的關系，包括復雜的互動關系。這是現代市場經濟的真面貌

　　有關文獻證明，除去國有企業之外，即使再觀察OECD各國政府與私人企業的關系，它們之間也存在千絲萬縷的關系，包括政府通過法律法規的制定和政策設計對私人企業的控制、干預、影響與私人企業反過來用金錢控制、干預、影響政治和政策設計的關系。之所以如此，其重要原因在于，市場經濟中的制度大多數是政府以法律法規形式確定下來的，而在宏觀經濟、微觀經濟(包括產業政策等)和國際貿易等領域中還存在大量的政府依法制定的各種干預性政策，它們都以直接或間接的形式在市場和企業內部發生作用。有的法律、政策就是政府直接控制、干預私人企業組織、生產、交換與分配等方面的規定，如公司法、反壟斷法、貿易保護主義政策、稅收政策、最低工資法，以及防止、糾正“外部性”(如污染環境、破壞資源)的各種行政監管等。

　　而為了國家和壟斷資本集團的利益直接鼓勵私人企業發展全球性的壟斷勢力，置反壟斷法于不顧，則更是慣于搞“雙重標準”的美國政府的長項。《產業重組，時不我待》一書描述、分析美國和歐洲各國政府在直接推動大型私人企業重組時的種種經典案例，就曾再一次揭開了“政企分開”的“歐美模式”的另一面：政企是如何不分開，企業是如何唯政府戰略部署之馬首是瞻的。該書記載：“1992年開始，美國國防部鼓勵軍工企業兼并。四年時間，原來二十余家大型軍工企業兼并組合成三家。”其政府計劃和行政力量把控下進行的產業及組織結構調整的效率之高，直讓人想起鄧小平的觀點：“資本主義也有計劃。”這種“計劃”亦是正效率驚人。在落后的歐洲，“德國外長其實很明白：‘問題的關鍵是，這次合并之后，美國人在航空工業和航空科技上，把我們拋離了。我們要對歐洲的工業政策作出決擇，加強空中客車公司是唯一的途徑。’”

　　當然，經濟基礎是要決定上層建筑的。資本主義國家的歷史一再表明，私人企業為了私利去影響政府的人事、立法、執法和政策時，也在通過各種各樣的公關手段左右政府，乃至形成了“金錢政治”。“金錢”成了“購買權利和權力”的“暴君”，高高凌駕在整個社會之上。而資本家就是金錢的人格化。

　　世界上不存在一個與政府影響力毫無關系的私人企業或什么私人企業的法人治理結構。再說了，各國的公司法不正是政府強制性干預、影響或控制私營公司行為及其法人治理結構的證據嗎?企業只要在守法，就是在接受政府的控制、干預和影響，更不用說政府的“思想控制”機制了。

　　客觀地看，私人企業的治理結構與外部的各個利益攸關方是有千絲萬縷關系，并能夠產生互動的。即使一時與某方面的關系處于靜默狀態，也是可以被新出現的“矛盾”“問題”激活的。雖然在這方面兼備強大軟、硬實力的政府控制力最為突出，但消費者運動、反污染組織、社區、工會和媒體等的影響力，也讓私人企業的決策過程難以忽視。“自由企業制度”并不享有絕對自由。

　　(三)切割政企關系虛無縹緲，不可能消除壟斷、腐敗和兩極分化等市場經濟中的長期現象

　　有人提出，只有消除國有企業，解除政企關系，才能消除壟斷、尋租、腐敗和兩極分化等，實現公平公正和共同富裕。我們不妨假設，OECD國家私有化后已沒有國有企業，自由的私人企業與政府也沒一絲一毫的關系了。在這種情況下再來看OECD的重要成員國，如美、英、德、法、日等，那里的公司法人治理結構和保護股東利益的機制就都完善了?那里就沒有壟斷、尋租、腐敗、貧富分化、“與民爭利”，完全是“機會平等”“平等競爭”了?顯然，這種夢幻場景確如美國的斯蒂格利茨教授等人所說，是個徹頭徹尾的“神話”。

　　因為，來自OECD國家的諸多經濟學、政治學和社會學著作和相關政府文獻都告訴我們，在以私人企業為主、少量國有企業為輔(美國GDP構成中的國有經濟占3%)的資本主義市場經濟中，存在有因私人企業而發生的壟斷、腐敗、貧富分化、“不平等競爭”、“與民爭利”等問題。而“機會平等”“自由競爭”“社會公平正義”都或是“合法性工具”，或是一直被重復的“神話”。“法律面前人人平等”之下的富人、窮人并不平等。“憲政”下的“金錢政治”則是最大的合法尋租。所以，中國一些媒體上的“著名”“知名”專家以這些東西為借口，企圖借“混改”取消國有企業，特別是先搞亂、再消滅其中的中央企業，瓦解依法設立的國有資產管理體制，都是特殊的意識形態使然。有的公務員也被這些喋喋不休的西方“思想俘獲”了。

　　(四)國有企業無效率和無政府主義的公司法人治理結構是“傻瓜經濟學”

　　事實表明，為了實現國家意志或社會目標，OECD國家無論怎么私有化或“混改”，或進一步劃分政、企職能及改革國有資產管理體制，仍都保留了政府對獨資、股份制國有企業和“全面私有化的企業”的較強甚至是很強的控制力。30多年過去了， OECD國家的政府并沒有與保留下來的國有企業和那些被“完全私有化的企業”在關系上進行“刀切豆腐兩面光”式的切割，以使國有企業陷入無政府主義狀態。多數的資本主義成員國也沒有去一味追求要在國有企業中實現“絕大部分國有企業都要搞股份制”“國有股越少越好”的政策目標。除去信奉市場原教旨主義的撒切爾這類政客把持的政府外，多數國家的政府也并不怎么相信本國的國有企業(和國立大學、醫院、研究機構等)就都是“無效率”的“傻瓜經濟學”，搞什么“仇賣光”“陳賣光”。不僅如此，OECD成員國——瑞典的皇家科學院還把諾貝爾經濟學獎頒發給了在理論上論證國有企業可以有效率的美國經濟學家赫伯特?西蒙教授。

　　當然，西方政客們還是非常樂于幫助中國消滅國有企業(和事業單位)的。因為這些單位“壟斷”“有補貼”“無效率”“與民爭利”等等。最可恨的是“無效率”的它們居然嚴重妨礙了超大型的壟斷跨國公司自由自在地進入、占領中國市場，去與蝦兵蟹將般的“民營企業”開展據說能夠令“民營企業家”們輸得心甘情愿的“機會平等”的“平等競爭”。但是，這種“富國陷阱”，即自己用梯子上樓，而教別人上樓要“踢開”梯子，并美其名曰要市場化、私有化的兩面派行為，能夠令人信服嗎?

　　(五)在OECD 的范圍內，無論是獨資經營、“一股獨大”(包括絕對和相對控股)的國有企業或私人企業，無論它們受到什么樣的政府控制、干預或影響，都是具有現代而非古代特征的企業制度

　　對于中國而言，第一，這種現象的理論含義是，國有企業的法人治理結構及國有資產管理體制依法內含政府(乃至執政黨)的強有力基因是天經地義的【現代西方國家政府的最高領導層主要也是由政黨成員組成的，所以，政府的行為、目標都會體現執政黨的意志和理念，并滲入市場。】。即使是私人企業的治理結構和經營活動，也通過法律、政策、公共關系等渠道滲透進了政府(及執政黨等)的意志和理念的影響。在現代社會中，那種純而又純的“自由企業制度”只是市場原教旨主義的一種空想資本主義，及為大資本集團謀取特殊利益的一種思想武器。諾貝爾經濟學獎得主、美國經濟學教授弗里德曼曾開出的大范圍的“簡政放權”清單，美國政府從來沒有去付諸實施就是對這種原教旨主義的一種譏諷。而弗里德曼之所以獲得諾貝爾經濟學獎，也不是因為他全面“簡政放權”的自由化、私有化主張，而是其對消費理論、貨幣問題的獨到分析。但即使這樣，他的貨幣理論“實驗”還是因為政策代價高昂而在實踐中走向了“衰落”。

　　第二，這種現象的政策含義是，在國務院國資委說的“國資國企”改革設計中：其一，在國有經濟中保持國有獨資企業的占比優勢或 “國資一股獨大”并非不合理、不可能、無資本主義之先例。其二，在國有資產管理體制中科學地進一步劃分政企職能并適當拉開政企距離后，依法保留政府控制(含監管職能)、干預、影響國有企業的強有力機制并不輸理，且是不輸資本主義國家或什么“歐美模式”之理，更是不輸社會主義基本經濟制度和法治之理了。其三，那種以消滅“國資一股獨大”、私人資本“大股”進國有企業的“混改”來促進“政企分開”和完善法人治理結構的政策主張，在資本主義主要國家的實踐面前得不到有利證據的支持，在中國“國資國企”改革的頂層設計中更無理由粉墨登場。這種“改革”主張其實是“豬鼻子插大蔥——裝象”。一些省政府“對國有資本的持股比例不設限制”[13]、“國有股權低于50%的，不參照國有企業管理”[14]等“土政策”毫無科學道理，甚至比西方國家的私有化運動還激進，有關方面應令其立即廢止。其四，主張以徹底切割政企關系為目標來設計“混改”、國有企業治理結構和國有資產管理體制的錯誤觀點，既不符合OECD的“歐美模式”之情，更是脫離中國國情，違反法律法規，是一種顛覆性的、非法的錯誤主張。

　　二、OECD國家中政府對各類型國有企業的控制

　　以下展開的是OECD國家私有化的資料及相關分析。資料主要來自由美國教授斯蒂格利茨發起，由發達國家和發展中國家的學術界、決策層和實業界人士組成的 “哥倫比亞大學自發對話體”的一項調研成果——《私有化：成功與失敗》，及國務院國資委研究中心、美英經濟學家、羅馬俱樂部等關于私有化的其他專項研究。

　　(一)OECD核心區的政府們長期保持著對部分私有化(即“混改”)國有企業管理決策、分配的“控制”，有時甚至是“高度的集權”

　　OECD國家中政府對各類型國有企業的控制或“高度的集權”，說明了私有化(或“混改”)后的政企關系也是既分且合的多維度關系，“私有化并沒有給企業治理結構帶來明顯改變”，國有資產管理體制也保留了政府控制企業的功能而非“開除”政府。簡言之，私有化或“混改”后企業治理結構、國有資產管理體制中的政府基因依然存在，并發揮作用。

　　這個核心區是指私有化行動的發源地西歐。有關國外文獻顯示，20世紀后期西歐的私有化運動(包括“混改”)【私有化在中國也是古已有之。讀者可以參閱王小強著《千古執著大同夢》第四章。抗戰勝利后，1947年4月7日蔣介石也親自審核批準發布過《國營事業配售民營辦法》文件，著力推進國營生產企業“混改”亦即私有化。但在國民黨的政治、經濟和軍事形勢江河日下及嚴重腐敗現象的干擾下，這次私有化政策的效果并不好。讀者可以參閱張忠民的《略論戰后南京政府國有企業的國有股份減持》，及趙興勝的《1947—1949年間國民黨政府國營生產事業的民營化》】，并沒有去追求實現完全徹底之“政企分開”的絕對化目標，而是視國家需要進一步調整了既分且合的政企關系。即使是英國在撒切爾時期開展的私有化，最后也沒有全面消除政府控制企業的關系。用英國經濟學家的話來說，這一時期改變政府與國有企業關系，是調整兩者的職能，合理分工，使兩者之間“保持‘一臂距離’”[7] 35，——這也就是后來中國所謂“政企分開”的基本含義了。進一步解讀，即政企分開就是兩者之間通過重新劃分職能，適當拉開一段距離。由此可見，OECD國家的私有化和政企分開并沒有要去全面地徹底切割政企關系，搞什么“刀切豆腐兩面光”的“切斷”。

　　貝爾納多?博爾托洛蒂等研究者指出：“20世紀90年代歐洲出現的私有化浪潮代表了企業產權史的一次巨大轉變。然而，仍有一種觀點揮之不去，即認為私有化沒有明顯改變國有企業的管理方式，政府仍然在通過直接、間接手段掌控企業。”

　　其實，這不僅是觀點，也是事實。貝爾納多?博爾托洛蒂等人關于私有化是否明顯改變了企業治理結構的案例研究表明，正是在這種政企分開等于拉開距離不分家的基本關系下，長期以來西歐主要在基礎性產業方面開展的“私有化的微觀經濟效應并不明顯，無論是在私有化企業的績效方面還是在企業治理結構方面，都是如此。……在大多數案例中，私有化并沒有給企業治理結構帶來明顯改變，私有產權和國家控制同時存在”(黑體字為引者所加)。這些案例中，相當一部分私有化企業仍然是國有股 “一股獨大”，“政府控制了超過50%的表決權，政府控制的私有化企業顯示了高度的集權，似乎沒有隨著時間的推移而減弱”。顯示政府控制權的案例中也包括了那些實行“分散股權”改革的國有企業，如政府相對控股的企業(國有股占36%或30%左右)。而“政府棄管的企業僅有6家，占我們樣本的7%”。

　　積歐洲30多年私有化運動的經驗，一個經濟學家之問仍然是：“私有產權和國家控制的并存僅僅是歐洲階段性的瞬間異常，還是企業治理的基本模式?”對此，貝爾納多?博爾托洛蒂等人給出的回答非常謹慎：“暫時，我們猜測，真正的私有化(即所有權和控制權轉移給私有部門)似乎難以實現和持續。”因為，“我們發現歐洲諸國政府嚴格地控制著大部分已經私有化的企業，尤其是具有戰略意義的部門”。問題是，政府這種數十年一貫制的“嚴格控制”能夠說是“暫時”的嗎?羅馬俱樂部的一份報告認為，這不應該是“暫時”的。相反，我們就是需要私有化企業和政府成為“合作伙伴，共同協作”， “逐步形成有效的治理、強有力的管制和監管制度”。

　　另外，在OECD的一些大國中還存在“再國有化”現象。如英國的鐵路再國有化，美、德在金融危機中實行的“國有化救助”政策。另外，“2013年11月3日，德國電力行業掀起反私有化風暴，首都柏林全民公投欲將電網收歸國有，以驅逐目前控制柏林電力的外國公司。而10月德國第二大城市漢堡已經以51%的支持率通過了類似的提議”。從政府控制企業的角度來看待這種現象，“再國有化”自然包括了重新恢復政府對這些企業更多控制的訴求。

　　由上可見，在OECD國家中的普遍現象是，私有化(或“混改”)企業的法人治理結構是保留而非“切斷”了政府發揮控制作用的機制。在私有化或“混改”后的企業治理結構、國有資產管理體制中，政府基因及控制作用依然強有力地存在著。客觀上并不存在一個政企完全、徹底分開的公司法人治理結構(或企業)，乃至實現了“政企切割”的國有資產管理體制。進一步看，實際上存在政府基因的已私有化國有企業的法人治理結構，及能夠發揮政府控制作用的國有資產管理體制，才是真實世界中的國有企業和國有資產管理體制的運作方式。換句話說，即經過私有化洗禮的OECD國家的大多數國有企業，企業法人治理結構與政府控制是有機結合的，與純粹私人企業的治理結構存在明顯的差別。即使是私人企業治理結構在事實上多少也還要受到政府的一些控制和影響。

　　至此，我們再拿2014年中國一些省政府關于 “混改”中“對國有資本的持股比例不設限制”、“國有股權低于50%的，不參照國有企業管理”等“土政策”與之比較，它們可是比西方國家的私有化運動還激進，既缺資本主義之道理，更無社會主義的科學道理，應當立即廢止。

　　(二)“一股獨大”的“黃金股”保證了政府廣泛“控制”“干預”企業的權力

　　OECD中西歐各國政府對持“黃金股”企業(或稱“全面私有化的企業”)擁有管資產、管人、管事的“廣泛的自由決定權”。所謂“金股”企業的治理結構中也內含了強有力的政府基因及影響力。

　　貝爾納多?博爾托洛蒂等對西歐私有化的研究成果還表明，在私有化運動中，政府持“黃金股在西歐國家非常普遍”。這主要包括了“國防領域”及其他“公共事業部門”。“黃金股”現象表明，原國有企業“主要股權的出售本身并不是避免政府對私有化企業干預的充分條件。政府能夠通過黃金股來賦予自身廣泛的自由決定權，控制已經進行了部分私有化甚至是全面私有化的企業。……(政府)仍然能夠經常影響管理決策，對私人股東獲取相應利益行使否決權”。這種現象顯示出持“黃金股”的“特別”股東，仍然對私有化企業在一些重要方面享有“金股”之“一股獨大”的權力和權利。政府為了保障“國家安全”“公共服務”和社會穩定，在一些重要問題上直接干預私有化企業是當仁不讓、毫不含糊的。例如，政府可以依據“特權”和法律法規來“管”或“控制”這些“金股”企業重要的資產、領導層安排和經營事項：

　　“黃金股可以大致定義為私有化企業中政府特權和法令約束的集合。典型的特權包括：(1)任命董事會成員的權力;(2)對私有化企業中相應利益獲取表示同意或否決的權力;(3)其他權力，如批準子公司交易、企業解散和日常管理事項。這些權力可以是暫時的，也可以是長期的。而法令約束則包括：(1)所有權限制;(2)表決權限制;(3)國家控制條款”。

　　“通過表決權和黃金股兩者的結合”來控制私有化企業的現象比較普遍。一項調查結果顯示，在“有可靠信息來源的118家私有化企業中，有64.9%的公司由政府直接控制，或是通過附加的控制方法由獲得授權的公共股東來控制”。在西歐私有化的“金股”企業中，實際上也是“私有產權和國有控制并存”(黑體字為引者所加)的。

　　(三)OECD國家的國有企業構成以國有獨資企業為主體，實行的是政府保持強有力控制的國有經濟管理體制。新加坡淡馬錫下屬國有獨資企業也不少。在國有獨資公司治理結構中依法存在的政府強大控制力更是毋庸置疑的

　　2014年下半年國務院國資委研究中心的一份報告顯示，“當前在OECD(經合組織)國家的國有企業，平均有一半以上的國有企業屬國有獨資，所有國家的國有企業都是完全或大部分由國家控制，上市公司平均只占10%，少數國家國有企業沒有一家上市。新加坡淡馬錫下屬國有企業(有)一半也是國有獨資企業。”

　　政府怎么控制這些國有獨資企業呢?依法控制。但各國法律選擇的具體形式有所不同。文獻顯示，在OECD國家中，比較符合我國國情的是德國式的“雙重委員會制”，即讓董事會代表企業治理上的部分獨立性，監事會代表國家對企業的監管和控制。這兩個機構的成員都是由國家授權的部門或投資機構依法委派和更換的。但美、英等國則采用了由董事會代表國有企業進行活動的“單一委員會制”。依法而論，這些法律形式都表明政府可以對國有獨資公司實行強有力的控制。我國《公司法》對“國有獨資公司的特別規定”中采用的是“雙重委員會制”。如像中國某些專家、公務員說是要切割或“切斷”這里的政企關系，就是違法改革的真問題、沒有可操作性的偽問題。

　　由此可見， OECD各國的政治家們并不蔑視、否定政企之間“千絲萬縷”的復雜關系。他們的“依法治國”就內含依法治理國有獨資公司，包括其他國有企業及所謂“金股”企業、“全面私有化的企業”等。當然，在多年起伏不定的私有化運動中，這些國有獨資企業等與政府的關系還是有所調整的，如某些職能的重新劃分，企業擁有更多的經營自主權等等。但是，人們在這種千變萬化的政企關系中卻始終看不到某些中國經濟學人、公務員和政、商媒體夢寐以求的那種“切斷”型政企關系，及什么“讓國有企業完全地走向市場”，從而實現那些荒誕不經的“趕英超美”的“改革大躍進”：(1)國有企業與國家安全、共產黨執政脫鉤;(2)盡可能稀釋國有產權或股權，消除大多數國有企業的“國有身份”;(3)政府盡可能對“國資國企”實行“無為而治”;(4)政府通過“四不管”(即不管企業、人、事和資產)來管資本。

　　(四)OECD中西歐各國政府控制力強的國有企業比全面私有化企業的市值“更高”。政府產權與企業市值之間存在非線性關系，不能武斷地說兩者就是負相關。斯蒂格利茨斥謬：國有企業無效率=“傻瓜經濟學”

　　綜上所述，OECD核心區的各類型國有企業及所謂“金股”企業與政府的關系都是有分有合。那么，就其“合”(或曰“政企不分”)這一方面來看，其對于企業的市值影響如何呢?是不是真如“一種普遍的觀點認為”的那樣，只要存在國有產權和政府干預，由于產權不清、官員與企業目標不同，委托代理關系就困擾著政府控制的企業，結果就是這些企業不行了。而“只有當控制權轉移給私有部門，企業的重點就會放在效率方面……這一理論的直接的經驗性推論是：在私有化企業，政府的表決權與企業市值負相關”。國內新華社的報紙也發表過國務院發展研究中心吳敬璉的這種觀點。

　　但是，貝爾納多?博爾托洛蒂等指出，“博爾托洛蒂和法喬(2004)進行了大量私有化企業樣本的研究，……發現頗為奇怪的結果：較高的政府控制權并沒有降低市值。相反，平均來看，政府控制的私有化企業似乎比全面私有化企業的市值高更”。

　　另外，揚?哈瑙賽克等還指出，中東歐(CEE)和獨聯體(CIS)的私有化、自由化轉軌經驗也證明，“在CEE和CIS國家發生的國有企業向國內所有者和私有化轉軌——歷史上最大的財富轉移之一——并不像預期那樣對經濟績效產生了明顯的積極影響”。

　　發起以上研究的美國教授斯蒂格利茨則進一步指出，關于全球私有化的研究顯示，在實踐中以業績論英雄，“私有企業‘不勝其任’的例子很多，而國有企業做得好的例子卻屢見不鮮”。“傻瓜式的經濟學理論暗示，私有制比國有企業更有效率。私有制畢竟俱足激勵，而公有制卻做不到”。當然，無論是私人企業還是國有企業也都有一些做得不好的地方需要進一步改進。

　　斯蒂格利茨還指出，關于國有企業可以解決激勵和約束機制，從而贏得效率的理論分析，是得益于一位因研究“現代企業的實際功能”獲得諾貝爾經濟學獎的美國經濟學家赫伯特?西蒙教授。斯蒂格利茨在《自由市場的墜落》一書中說：“他曾經指出﹐人們過分夸大了現代資本主義與官辦企業之間的差異。在這兩種體制下﹐每個人都是在為別人打工。用來刺激經理人與工人的激勵機制是完全相同的。正如他所說 ：‘大多數生產者都是企業的雇員，而非企業的所有者……古典經濟學理論認為，除非企業主能很好地監督生產者的工作，否則生產者是沒有理由去最大限度地提高企業利潤的。此外，在這方面，營利企業、非營利組織以及官僚組織是沒有任何區別的，它們在如何鞭策雇員去實現組織目標方面需要面對相同的問題。沒有任何先驗的理由可以解釋為什么在追求利潤最大化的組織中產生的正面激勵要比在目標多元化的組織中產生的這種正面激勵要容易(或困難)得多。由利益驅動的組織要比其他組織更有效﹐這種結論并不是新古典經濟學關于組織經濟假設的必然結果。如果這一點從經驗上看是正確的﹐那么我們還需要尋找支撐這一結論的其他公理假設。’”

　　斯蒂格利茨認為，在資本主義股份制企業與國有企業中，“所有權、經營權的分離使得‘代理問題’十分嚴重”，它們都需要建立、完善為失敗擔責和分享成功果實的約束、激勵機制。正因為存在對這種問題的不同解決方案，所以，“無論在公共部門還是在私營部門中，高效企業和低效企業并存。韓國和中國臺灣的大型國營鋼鐵企業的效率要高于美國的私有企業。美國最成功的行業之一仍然是高等教育產業﹐而且正如我所指出的﹐美國所有一流的大學都是國有的而且不以盈利為目的。”

　　綜上所述，盲目迷信通過國有企業私有化或消滅“國資一股獨大”、完全“切斷”政府控制就能夠“完善法人治理結構”并提高企業效率，從而完全否定市場經濟中依法存在的政府作用對于企業治理結構和經營、分配可能發生的正面效應，是脫離實際的，得不到國際經驗的支持，在法律中也只能找到相反的依據。(所以，新自由主義的經濟學人才熱衷于和“法律黨”結合，企圖以西方“憲政”的名義篡改中國法律，并西化政治體制，為私有化鳴鑼開道。吳敬璉就是如此主張在中國進行“普世價值”的“憲政”改革的。但是，西方各國的“憲政”各種各樣，其法律一般也關照了那里的國有資產和國有企業呀!)一些人要求作為現代企業制度特殊體現的國有企業脫離政府控制不是公理。當然，這種政府控制應當是依法、科學而非主觀隨意的，應當是靈活而非僵化的。如果真把所有國有企業都變成了原國家計委副主任薛暮橋批評的“行政機構的附屬物或算盤珠”，事無巨細都“政企不分”，那在常態下肯定是不能適應市場運作的。

　　三、OECD國家啟示錄：“自由企業制度”不自由

　　(一)資本主義私人“自由企業制度”并沒有“切斷企業與政府之間的‘臍帶’”

　　OECD國家中主要覆蓋私人企業的政企關系多具各國特色。在這種更為廣闊空間中的政企關系仍然不是“刀切豆腐兩面光”的無關系之關系，而是“千絲萬縷”，“剪不斷，理還亂”。以自由的絕對性來衡量，OECD國家 中的“自由企業制度”并不自由，它只是一種相對自由。之所以是這樣，恰恰就是因為在客觀上、在法律上私人企業與政府、社會的關系不可能切割。

　　政府具有立法、執法的功能。法律是政府管理國家、管理社會，其中也包括管理各種市場主體的工具。這種法治制度的存在，本身就意味著政企之間必然有著的各種各樣的法律關系，且這種復雜多樣的法律關系可能涉及企業從生到死許多方面的事情，只要政府和企業存在，就不可能“切斷”它。

　　首先，現代市場經濟包含了依法存在的、不能擺脫的政企關系。例如，除了市場因素的影響之外，私人企業等市場主體的設立、運作和解散、申請破產、合并及處理各種公共關系等，包括公司內部股東大會、董事會和經理行為的基本規則等，都要受到法律法規的管制，實質上也就是要受到政府設定的諸多規則的控制。這就是所謂“依法經商”。在此特定有限的意義上說“市場經濟是法治經濟”亦即是政府經濟，也是成立的。在現代社會中完全“切斷”政企關系等于在市場經濟中徹底取消法治和政府的經濟職能，會導致市場經濟的基礎即企業和市場秩序的大崩潰。

　　當然，從西方利益攸關理論的角度看，影響企業的不僅僅是政府及市場，還有各種社會因素。所以，僅說“市場經濟是法治經濟”，或僅說企業經營受政府控制、干預和影響都是不全面的。在比較完整的視野中考察，需要將政府、市場和社會三大要素都納入進來。簡言之，在OECD國家的市場經濟體系中，有政府、市場和社會三種基本力量對企業產生重要影響或者說是干預、控制。如OECD有關完善市場監管的報告就指出，在OECD國家中不僅存在影響廣泛的政府監管治理，而且利益攸關下的非政府監管機構的發展也引人注目[24]3-4。

　　其次，政府的經濟職能如宏觀調節、微觀規制也是一種依法成立而不能消除的政企關系。美國的《經濟學》教科書指出，考慮到解決效率、市場失靈、不完全競爭、外部性、公共物品、公平、宏觀經濟的穩定和增長等問題，政府控制、干預、影響市場及私人企業的職能都是必要的。例如，美國的《當代勞動經濟學》教科書承認，美國政府的“很多法律和法規直接或間接地影響了工資”。再如，英國鐵路私有化后，英國政府仍對私營鐵路公司提供了大量補貼，票價的45%也由政府調控。當然，私有化也有“成績”，如英國火車票價格上漲為“歐洲第一貴”，民眾并沒有得到鐵路私有化改革的大量“紅利”。

　　有的人以為，中國搞市場自由化、國企私有化可以減少政府對經濟的干預，從而減少尋租和腐敗。但OECD有關專業研究的結論卻提出了相反的啟示：“事實上，市場自由化通常要求建立新的、復雜的監管體系。私有化一般意味著更多的監管，而不是相反。……在某些國家，監管成本達到GDP的10%或者更多。” (黑體字為引者所加)這是否意味著所謂“尋租”機會在某些方面減少的同時，在另外一些方面又可能在增加呢?羅馬俱樂部關于私有化的專業報告也指出，由于私有化中腐敗很活躍、私人壟斷代替政府壟斷的負面作用可能更大等問題，私有化必然導致增強政府監管。私營企業和私有化企業不是帶翅膀的白衣天使，而是謀取利益最大化的“經濟人”。人口眾多、地域遼闊、個體戶和私營企業等市場主體七千萬戶以上、信息不對稱嚴重、市場秩序差、執法力量薄弱、政風欠佳的中國在監管方面，是否有意愿、有能力如某些OECD成員國那樣進行有效的大量監管投入，值得研究。如果做不到，那就要十分小心地評估大量發展私人經濟和進行大規模“簡政放權”“混改”的各種后果。

　　所以，撇開政府控制國有企業不說，即使政府控制、干預和影響私人企業也是政企關系中的應有之義。而政府的直接、間接干預形式都能夠影響企業的行為和目標。自由化、私有化意味著這種干預在某些方面還會增加、增強。

　　OECD國家中的政企分開本質上就是一種相對關系。即使政府沒有產權，也可以國家、社會的名義干預企業，影響企業法人治理結構運行，使政府作用嵌入企業。因為大家利益攸關。在現代市場經濟中企業難以獨善其身或擺脫政府的宏觀調控、微觀規制和社會責任等等。當然，私人企業始終有為了“利益最大化”而自行其是的原始沖動。

　　再次，在法律和經濟學的討論之外，美國政治學家也指出，一般而言，政企之間總是存在某些關系。從財政收入占GDP比重、政府職能及政府雇員數量等方面觀察，美國長期存在的都是十足的“積極政府”“大政府”，而非守夜人式的“小政府”(黑體字為引者所加)。美國不僅長期實行積極的貿易保護政策，而且“美國政府卷入產業政策程度(也)要遠遠大于通常的看法。運用政府權威來推進設立特定產業基金的例子，大量存在于鐵路、住房、計算機、健康保護、航空業和無以計數的基礎產業之中。”其中的政府工程還包括了中國一些公務員主張搞自由化、私有化，且嚴重涉及國家安全的水務建設和運行管理。例如，有研究者指出，“美國絕大部分的水利工程、供水設施和污染控制項目都由政府籌資興建，并負責工程的運行管理。”美國國防部也參與其中。如美國的“陸軍工程兵團負責由政府投資興建的大型水利工程的規劃設計、施工及防洪。”其他如美國政府的“墾務局負責水資源開發和利用管理，地質調查局負責收集、監測、分析、提供相關水文資料，環境保護署負責水資源水質和污染管理”。顯然，對比之下，中國有些地方推行的水務私營化、外資化和監管松弛化與美國水務的政府管理和經營體制是截然相反的，并威脅到中國的國防安全和百姓的飲水安全。

　　當然，美國的鹽業主要是由私營的股份制公司經營(部分鹽礦仍由一些州政府擁有)，但市場結構卻是寡頭壟斷型的。美國六大鹽業公司的前三家公司產量占全國總產鹽量的90%左右。政府對鹽業公司依法控制、監管，也有社會監督機制。另外，由于美國壟斷型鹽企業的經營和技術優勢，目前中國鹽業開放時，美國公司也成為了中方大型國有鹽企的重要合作對象。美國鹽業并不存在3.1億美國人民都“全民經商”的可能性。這種壟斷經營的“美國模式”，中國的自由派經濟學人也“向往”嗎?他們想不想去那里高喊鹽業“打破壟斷”呢?壟斷可是“惡之花”哩!美國使得，中國使不得?資本主義使得，社會主義使不得?

　　日本與美國有所不同。日本取消鹽業專賣制度以后，市場競爭加劇。競爭促進壟斷。在日本，現在僅剩下四家鹽業公司“寡頭壟斷”，批發商也大量減少。1.2億日本人民想在鹽業搞 “大眾創業”，還是門兒都沒有。同時，鹽業仍然保留了行政壟斷的機構和手段。如大藏省控股的日本鹽事業中心既是政府的鹽業管理機構，又是最大的鹽產品批發經營機構。“政企不分”變化一下后，依然故我。目前日本的鹽業管理模式是：行政壟斷+寡頭壟斷。奧地利、意大利則實行政企難分難解的專營或專賣的壟斷性產銷制度，也沒有在數十年的私有化浪潮中去切割鹽業中的政企關系。

　　由此可見，中國有的人鼓吹國內水務和鹽業私有化、自由化、碎片化的“公理”實際上并不存在，且還有違“大政府”“壟斷”和“強強合作”之世界市場潮流。美國的“大政府”及跨國公司就根本不去理睬他們，只是心里竊喜：“怪不得我們，這可是一些中國人在推行有利于我們進入并控制中國市場的‘雙重標準’!”當然，現在也有另一些中國人在提醒中國水務、鹽業“改革開放”的操作者：警惕，這也涉及國家安全、民生安全和物價穩定的問題!水務、鹽業“改革開放”頂層方案的設計、核準、實施和監管，應當吸取過去(包括OECD和其他發展中國家)俯拾皆是的教訓，應當與“總體國家安全觀”契合，應當有中央國家安全委員會方面的官員、專家全過程參加。

　　所以，話說回來，面對紛繁蕪雜的各國國情，美國的政治學比較研究提示人們，在政企關系上不存在“隨手可得的手冊”“萬靈藥方”，“也沒有最終的勝利者”。國際上也不存在統一的、簡單化的、絕對化的政企關系模式。“有多少個國家，就可能有多少種政府與企業關系的創設方式。”這里面紛繁復雜的個性化場景，哪里是用一個缺乏量化標準的“政企分開”概念或一廂情愿地“切斷”政企關系(及私有化、自由化)的主張就能夠囊括盡的。OECD或單獨一個美利堅在事實上決不是市場、企業和私有化的自由天堂。

　　當然，在以私人企業為基礎的市場經濟中有一股反政府、反社會干預的強大力量即市場原教旨主義勢力。100多年前馬克思就曾指出：“資產階級意識……只要有人談論生產過程的社會監督和社會調節﹐它就會大叫一聲﹐昏厥過去﹗它把任何這一類企圖都說成是侵犯資本家的財產權﹑自由權和天賦才能的權利。于是﹐這些工廠制度的熱心的辯護士們尖聲叫喊說﹕‘你們是否想把社會變成一座工廠﹖’”國內也有經濟學人持此觀點。如國務院發展研究中心的吳敬璉就緊隨極右派哈耶克污蔑列寧之后， “創造性”地把馬克思也污蔑為想建立不著邊際的社會主義“大工廠”，并且幻想在中國搞一個“沒有權利干預”的“歐美模式”的市場經濟。但事實上“地球村”里根本就找不到這么一個吳氏“歐美模式”。

　　另外，西方的政治學、經濟學和社會學等的許多文獻都已經指出，在OECD國家 中政企關系是雙向互動的。經濟基礎決定上層建筑，上層建筑又反作用于經濟基礎。在金錢政治之下存在的“金錢選戰”，就是企業影響政府，然后利用政府制定有利于富人的法律、政策的一種循環往復的運作。美國政治學教授理查德?雷恩在研究政企關系的專著中指出，美國“無論是在市場領域還是在政治舞臺上，企業的身影都非常活躍。……卷入政治……影響公共政策”。“在最近幾十年中，政府對企業的影響已經變得更為全面和深入，企業影響政府決策的方式也走向了多元化。影響政府的決策已經成為了一個新興的產業，這些活動集中于官員、選戰和政黨行為上。” “在民主體制下，企業與政府之間的關系非常難以處理。” 美國的社會學家也仔細分析過這種政企互動、官商勾結的復雜關系。簡言之，在這種復雜的“剪不斷、理還亂”的政企關系中，“尋租”屢見不鮮，私人壟斷勢力尾大不掉，富人當政、旋轉門現象屢屢發生，金錢政治的暴力絕對沒有在里根、撒切爾“簡政放權”和私有化的自由主義改革中有一絲一毫的減少。相反的是，“金錢政治”越來越強大，全社會的貧富分化也愈演愈烈。這種制度化、法制化、固態化的資本主義“憲政腐敗”，與國內少數公務員“一手收錢，一手辦事”的錢權交易比較，不過存在“五十步笑百步”的差別。

　　馬克思早就指出，在利益攸關時，資產者“他允許國家干預和調整工業”，但同時，“他試圖按照自己的利益調整國家的行動方式(活動)……他要求國家按他的利益行事，可是他卻把這種要求說成是對國家的承認，即承認國家有權干預市民社會的領域。”資產者是一個矛盾體，對不利于自己的政府干預持反對態度，猶如一個無政府主義者;而一旦對國家有需求，則轉身而成為堅定的國家主義者了。美利堅政府在處理國際事務上著名的“雙重標準”，大概與此也是血脈相連、“政企不分”的。

　　(二)特殊場景一，即戰爭時期或“備戰”條件下的政企關系：市場經濟或變“計劃經濟”，或變政企緊密結合、相互滲透的“聯合體”(或稱“軍工綜合體”)。這證明政企關系不僅是多維度的，而且是動態演變的

　　居于“自由世界”頂層的美國，一旦進入戰爭狀態就實行“計劃經濟”。1933年上海就出版了署名森武夫的一本書《美國戰時計劃經濟》，專門論述“一戰”前后美國的軍械工業、工業動員政策，及勞動、鐵路、海上運輸的統制，戰時財政及金融等。美國如此，其他參戰國家也概莫能外。在“二戰”前，作為軸心國核心的德、意、日從備戰開始就實行了大規模的“計劃控制”。戰爭中，各參戰國更是把經濟置于了政府絕對權力的計劃控制之下，企業幾乎成為了政府這臺巨型機器中的螺絲釘。美國的工人也需要宣誓不罷工，企業工資水平服從政府統一標準。美國式“計劃經濟”可謂是細致入微，落實到人頭上了。

　　“二戰”后，美國“備戰”不已，“軍事統治”代替了“戰時計劃經濟”。這時的政企關系，尤其是政府與“軍事工業科學聯合體”的關系也非常密切。美國戴維?F?諾布爾教授曾經指出，這個“軍事工業科學聯合體在20世紀40年代出現并鞏固了它的地位。它反映了社會學家查爾斯?賴特?米爾斯所稱的‘軍事統治’，說明‘現代美國資本主義朝著一種永久性的戰爭經濟演進的巨大結構變遷’。……在這種情況下，軍方、公司、大學以及科研機構中的高層圈子彼此重疊，構成具有政治和經濟權力的精英階層。” “冷戰”結束后，美國的這種“軍工聯合體”依然我行我素。美國的這種政企關系在歐洲國家中也多少存在。恩格斯曾一針見血地指出，這些資本主義國家本質上就是“資本主義的機器，資本家的國家，理想的總資本家”。依此而論，在這種資本主義的國家體制或市場經濟中，政企分開是相對的，還是能夠絕對“切斷”的呢?企業能夠“完全地走向市場”嗎?難道資產者的企業不需要國家，難道國家不是代表私人企業的“總資本家”?這是不是政企關系“合”的一面呢?

　　(三)特殊場景二，即有一種觀點認為，可以通過特許經營權方式引導私人資本進入壟斷行業或提供公共產品，以解決這些領域政企不分的問題。但是，在OECD國家中政府特許經營權也體現了國家或其代表即政府意志的強制性，這也是政府直接管制、干預私人企業的一種特殊法律形式

　　這種現象在美國比較突出一些，也是其私有化運動中推行轉包、外包的常見形式。政府特許經營是解決公共產品供給的一種選擇。首先，特許經營權作為一種契約，是受法律規范、保護的關系。其次，特許經營權的特點，一是授權主體的單一性，即授權主體是政府。二是具有一定的強制性。在政府特許經營模式下，尤其是特許經營權來自于法律規定時具有一定的強制性。被特許人有提供商品和勞務的權力和義務，不得隨意停止商品和勞務的供應。三是不以盈利為目的。政府在進行特許時只收取少量的手續費和必要的補償費。在這種特許制度下，企業的利潤最大化目標也將受到一定限制。顯然，這三個具體特點都體現了政府通過法律法規對私人企業行為、目標的管理或控制，既是公共權力直接嵌入私人企業，也是后者接受公共權力意志的一種妥協。在被特許經營的企業中，找不到經典的私人企業那種治理結構機制。這也是一種特殊的既分開、又緊密聯系的政企關系和企業治理結構。它解決的不是政企關系切割，而是政府與私人企業的一種特殊合作方式問題。如果試圖用它來解決切割政企關系或“行政壟斷”問題，可能是緣木求魚。

　　四、新一輪國有經濟改革：依法推進，有序繼承，非“另起爐灶”

　　但是，就是在以上這些真實的OECD國家場景下，國內有的“專家”、公務員卻視而不見，生造出另一幅虛假的西方國家版畫為參照系，并以它為據，硬把“政企分開”+“混改”+“國有資產管理體制改革”演變成為了大力推行私有化、自由化的說辭。

　　——政企分開等于中國學習西方國家“政府對國資管理干預很少，……(國有企業)日常經營中都很少見到政府的影子”。黨不管干部、國資委不管人。因為，國有企業搞不好的第一原因就是“由于企業領導人是中組部任命和國資委委派的”。

　　——“混改”就是要千方百計地消滅國有企業。因為它“對經濟社會發展產生了不良影響。……國有企業在某種程度上已經妨礙到經濟社會發展，國有企業做大做強不是一件好事。”國有企業最不適合市場經濟。

　　——國有資產管理體制改革等于國資委由“從管企業、管人、管事、管資產轉變為管資本”， 并由“投資經營公司來運營國有資本”，加快“政企分開和黨政分開”。“黨今后不直接向企業派送領導人”。 “黨在企業中負責監管偷稅漏稅、企業污染、虐待員工等”，即黨只是充當政府某些職能部門和工會的“助理”。

　　其實，在吳敬璉等人“向往”的“歐美模式”中，無論是國有企業還是私人企業，要實現徹底的政企分開、“自由企業制度”都落實不了，中國的國有企業來個私有化(或“混改”)就能夠與政府切割得干干凈凈，徹底自由齊活兒啦?真是空想、亂想!如上所述，按照歐美實況，私人企業與政府的關系都是“剪不斷，理還亂”，何況乎政府和國有企業之復雜的關系了。OECD國家中政府的做法是，根據國情和執政黨的理念，依法適時調整政府與國有企業(及私人企業)的關系。但是，政府【及執政黨】不在一些方面控制、干預、影響國有企業(及私人企業)絕對是不可能的。這種控制、干預、影響包括已經不同程度“混改”直至 “完全私有化”了的國有企業的“管理決策”和“分配”。那種臆想的“很少”出現的“影子”式管理，中國可能沒有地方去學。或者，非洲某原始部落中有此等好事兒?而黨按照黨章管干部、參與企業領導工作天經地義，且管好的還不少，以至于反國有企業的“專家”都得承認，“國有企業做大做強”了。

　　《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“混改”要實現的是“有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力”目標。這與某些“專家”建議借“混改”消滅國有企業(包括公立學校、醫院、研究機構和媒體等)風馬牛不相及。而且，中央早就指出，國有企業與共產黨同呼吸、共命運。要警惕國內外有人“貍貓換太子”，將“混改”演繹成私有化，還要警惕負面輿論綁架改革。有的“專家”、公務員和媒體人就是不聽“打招呼”，偏要“吃共產黨的飯，砸共產黨的鍋”?是故意、矯情，還是不學無術?消滅國有企業是消滅誰?美國人都“一語破的”了，那就是消滅共產黨“政治合法性”的基石。

　　就集中體現了國有企業與政府關系的國有資產管理體制而言，OECD國家哪里曾有一個因要“管資本為主”，就不管企業、資產、人、事的 “四不管”型政企關系。以中央說的“管資本為主”而言，如放棄管企業、資產、人和事，那不是把“管資本”架空啦?“管資本為主”沒有錯，但管企業、管資產、管人、管事都是為管資本服務的必要手段。離開管資本為主，管企業、管資產、管人、管事就沒有目標和方向了。如果違法地把管企業、管資產、管人、管事與管資本徹底分開了，藕斷絲不連，能夠有效管理資本嗎?管資本、企業、資產、人、事的關系也是對立統一哩!人為地將它們的內在聯系“切斷”，徹底抹黑、否定“管資產、管人、管事”機制是典型的形而上學觀點。對此，《中華人民共和國企業國有資產法》《中華人民共和國公司法》都有明確規定：管企業、管資產、管人、管事和“管資本為主”是統一不可分割，且需要在準確把握其相互關系之中，據“具體情況具體分析”原則來依法處理其中的各種現實問題。【從經濟學的角度看，管理資本和資產的概念也是存在交叉、重合內容的，兩者關系難以斷然切割。例如，構成資本的“要素”就可以包括流動資產、固定資產等多種企業資產，名異而實同。】

　　《中華人民共和國企業國有資產法》規定，國務院國有資產監督管理機構和地方的國有資產監督管理機構，根據本級人民政府的授權，代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責。其第一條職責就是：“履行出資人職責的機構代表本級人民政府對國家出資企業依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利。”同時，該法也規定，“ 履行出資人職責的機構應當維護企業作為市場主體依法享有的權利，除依法履行出資人職責外，不得干預企業經營活動。”——這不就是有分有合的政企關系嗎?

　　《中華人民共和國公司法》總則規定，一般而言，有限責任公司、股份有限公司的股東(含國有股東)，“依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等權利”。這不就是說，如果政府或國有企業作為某公司股東，就依法享有管資本、管企業、管資產、管人、管事等項權利嗎?特殊一些的是“國有獨資公司不設股東會，由國有資產監督管理機構行使股東會職權。國有資產監督管理機構可以授權公司董事會行使股東會的部分職權，決定公司的重大事項，但公司的合并、分立、解散、增加或者減少注冊資本和發行公司債券，必須由國有資產監督管理機構決定;其中，重要的國有獨資公司合并、分立、解散、申請破產的，應當由國有資產監督管理機構審核后，報本級人民政府批準。” 這種獨資公司的“董事會成員由國有資產監督管理機構委派;……經國有資產監督管理機構同意，董事會成員可以兼任經理……監事會成員由國有資產監督管理機構委派”等等。這不，政府國有資產監督管理機構也擁有管資本、管企業、管資產、管人、管事等權利!另外，該《公司法》在“總則”中還規定，“在公司中，根據中國共產黨章程的規定，設立中國共產黨的組織，開展黨的活動。”由此可見，主張“切割”黨、企關系是違法的。

　　另外，有的人還把黨中央關于“管資本為主”歪曲為單一的“管資本”，再將這個“管資本”解釋為“管”那種一般來說沒有選舉權及被選舉權，對公司的經營沒有參與權，且股東不能退股的“優先股”。政府則主要管收錢和國資買賣。這也是置現行國資國企管理的相關法律法規于不顧的一種表現，嚴重歪曲了黨中央的國資國企改革決策，亦與OECD國家的國有資產管理體制機制大相徑庭，是一種【預設的“改革陷阱”或】誤國的空談。

　　顯然， 依法改革才是正道。黨的十八屆四中全會后，國務院國資委主任也進一步明確表示，“要深入貫徹落實四中全會精神，依法推進國資國企改革發展”[39]。

　　還應當注意的一個問題是，黨的十六大關于建立健全“管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制”的決策[1]，與黨的十八屆三中全會《決定》關于“管國有資本為主的國資管理體制”在本質上是一致的，不過更多強調了要在“問題導向”下突出的重點。“管國有資本為主”依靠的組織平臺就是現行的“國資管理體制”。有的人在這個問題上做文章，試圖瓦解 “管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制”，是錯誤的。在黨的十八屆三中全會上，習近平總書記已經指出，通過改革“完善”國有經濟體制，是指在繼承十五大以來一系列改革《決定》基礎上的完善，而不是否定、推翻十八大以前關于“國資國企”的改革《決定》，更不是要脫離現實國情和國家法律法規去“另起爐灶”。

　　而為了完善國有資產管理體制進行的國有資產授權經營體制改革，也并不否認政府依法對國有資本投資和運營公司的控制。如上所述，這種政府獨資或絕對控股的投資公司，《中華人民共和國公司法》賦予政府或控股者的權力和權利更大。當這些投資公司依法進行對其投資企業的資本、資產、人和事實行管理時，延伸的也是國家意志、政府作用。

　　當然，目前國有資本、企業、資產、人、事的管理(包括監管)是存在一些問題，需要在改革中完善：(1)沒有管的要管起來;(2)沒有管到位的要加強、到位;(3)管過頭了的要“簡政放權”。國務院國資委在這些問題上已有明確的態度。那種片面強調“簡政放權”的主張并不符合黨中央的要求和實事求是的思想路線。所以，現在改革的真問題不是政府該不該管這些問題，而是在正確方向上依法采用什么具體方式才能將它們管得更好。

　　五、結論和政策性建議

　　(一)政企關系辯證法：政企分開的另一面是政企不分開

　　改革政府與國有企業關系=確定兩者間的適當距離+保持控制(和服務)關系≠政企切割(或“切斷”)。國有企業里有國有資產，且要體現共產黨“為人民服務”即“為絕大多數人謀利益”的宗旨和國家意志，其治理結構中包括政府(和執政黨)基因及控制作用于法有據，理所當然。當然，這種控制作用也要依法而止，不得干預企業的合法經營活動。簡言之，政企關系應當是有分有合。英國研究私有化和政企關系的經濟學家比較實際，并不認為私有化中“政企關系”可以用政企分開或“切斷”來描述。如前所述，他們表達的觀點是，私有化改革應當正確區分政府與國有企業的“職能”，使“和而不同”的兩者“保持‘一臂距離’”。這種經濟學家的比喻，響應了一個著名的美學相對性命題：“距離產生美”。

　　(二)“真實世界”經濟學：市場經濟中政企關系是相對的、多維度的、動態演化的

　　以不執著兩邊的平常心看，既放開，又控制，且放、控關系隨緣生出千萬般的變化，這才是“真實世界”中有分有合的政企關系。所謂“春有百花秋有月，夏有涼風冬有雪”。中外經驗和多學科主流理論都顯示的事實和道理是：市場經濟中政企關系是相對的、多維度的、動態演化的。因緣而生，且你動我，我動你，隨緣而行。在國有企業和政府改革中，適應時勢，科學區分兩者職能、適當拉開政企距離的“政企分開”只是其關系之一維度而已，絕非全部。OECD國家在市場自由化、私有化中的監管經驗提醒，中國的“簡政放權”和“混改”中，在搞好政企關系“分”的一面時，“合”的一面也需要有足夠的投入，要下大功夫。

　　依上而論，制定關于國資國企改革的所謂“負面清單”實無必要。如果有關方面硬要搞，那么其“清單”實施過程中起碼要學習一下美國，設定國家安全、動態可調、因時制宜、“看人下菜碟”、對等原則和多部門聯合委員會審定項目等重要機制。改革不能只讓 “國資國企”自縛手腳，穿著緊身衣(或稱“精神病全包拘束衣”)跳大跨步的華爾茲舞。你得看看競爭對手(如私人企業、全國工商聯，及美國、歐盟的政府和跨國公司等)是不是也有個相應的“負面清單”的規則對你，是不是也穿了同樣的緊身衣與你共舞。如歐盟和美國，它們的貿易保護主義和“炮艦政策”并行不悖，就是不承認中國的市場經濟地位，禁止高科技產品輸入中國，對中國的國資國企進入本地設置了重重障礙，并以承認市場經濟地位為由壓中國在工農業領域搞全面私有化、自由化。再如全國工商聯等機構，黨的十八屆三中全會至今已近兩年，但關于如何在非公有制經濟中落實黨中央的“混改”決策，就是一字不提、一聲不吭，視若無物，只是一味地幫資本家要求控制國企的權利。那些大中型的外企、私營企業的立場也與之相似。相反，政府機構和一些國企領導人在這方面卻是熱情洋溢，有的人甚至說壟斷領域國企改革要學撒切爾的私有化，出賣國資“不設底線”，國資國企要“從一般競爭性領域退出”，歡迎資本家進入基礎產業等領域搞“獨資”經營。諸如此類的現象，堪稱改革中“權利不對稱”的奇觀，值得黨中央深改組關注。在改革中有關方面要防止新自由主義的“思想俘獲”，及一些中外特殊私人資本利益集團的“監管俘獲”，防止出現事與愿違的顛覆性后果。目前，在這些方面并不缺乏各種各樣觸目驚心的負面案例。

　　為此，在即將展開的大規模改革中維護體制內改革隊伍的純潔性，反對內部腐敗也同樣重要。因為，改革將涉及的各層級國有企業、事業單位、公務員和各種各樣的外部投資人太多，各種利益盤根錯節，情況異常復雜，體制內外的監管、反腐敗將因嚴重信息不對稱而倍感艱難，監管和紀檢部門的人員編制經費等也會捉襟見肘。如果因此發生了腐敗現象明顯增加的問題，將使“改革紅利”分配以更大幅度向特殊中外私人資本集團和體制內腐敗分子傾斜【作者在《2014年：國企與改革(上)》中已提到，“目前，國資委系統的國企主力軍，即國有控股上市公司的資本、股權結構已經呈現非國有資本、非國有股權及凈利潤分配占大頭的局面。若以此為拐點，2014年再大力推行國企的資本、股權結構分散化，‘盡可能降低國有股權比例’，一種可能性就是使這些重要國企‘空心化’，即或者國資 ‘控制力’將最終轉變成大量非國有資本、股權的控制力，或者少量控股國資還保留著國企的經營 ‘控制力’，但實際上這些國企卻已成為占有大部分股權的少數非國有股東的‘超級提款機’”。新近也有案例表明，有的國有企業“混改”實際上還是產生了其他私人投資者在公司股權結構中占大頭(如近80%)的后果。而這些“混改”企業中的外部投資人和將獲大紅利者，絕大部分都是中外非公有制企業的所有者。顯然，這可能就印證了OECD私有化運動(含“混改”)中的一個普遍現象：私有化對收入分配有逆向調節效應。正是基于對這種客觀現象的把握，2014年5月13日中國社會科學院學部委員劉國光針對“混改”指出，“在改革過程中，社會財富、收入集中到少數人手上，還是到大多數人手上，這個問題在討論國企改革中很少有人談，要多關注一些。”“國企混合所有制改革，光從法人治理結構考慮是不行的，要考慮宏觀調控、所有制結構調整、社會公平、國企的‘剩余價值’歸誰。”】。由此產生的“改革共識”破裂，及人心之去留問題也將十分嚴重，并會進一步從負面影響現行政治體制的正常秩序和效率。中紀委數年來已經取得的反腐效果也有可能功敗垂成。所以，有關方面事前要依法完善改革設計，并做出預案，防止在國資國企改革中腐敗打出“回頭浪”，并發生廣泛的外部效應。

　　一支聽黨指揮、信念堅定、廉潔奉公的干部隊伍，是國資國企(含國有事業單位)改革成功的組織保證。科學的改革方案和有效監管則分別是方向、制度上的保障。再者，黨中央深改組在國資國企“混改”的時間安排上也要根據新情況再權衡。建議在經濟連年下行，特別是在腐敗和反腐呈相持不下的膠著階段，全國性的國有企事業單位“混改”宜緩行，方案亦需再考量。這些內容也都屬于需要進一步完善的黨企關系和政企業關系的范圍。

　　(三)形而上學后果嚴重

　　顯然，遵守真正的經濟規則，在分、合有序原則下結合紛繁多變的具體情況，通過依法改革進一步完善國有企業的法人治理結構和國有資產管理體制，才是中國需要的正確選擇。而一旦陷入完全否定政府(和黨)的作用或職能的思路，不僅會導致否定國有經濟，而且還會扭曲國有資產管理體制及國有企業治理結構的改革設計，墜入違法的假改革、真搗亂泥坑。

　　(四)政策性建議：國有經濟體制改革要堅持有分有合的政企關系原則并在實踐中不斷完善之，摒棄切割、“切斷”政企關系的謬見及影響

　　國有企業和國有資產管理體制改革要“堅持和發展黨的十五大以來有關論述”[40]，要遵守相關法律法規，以新形勢下的“重大問題為導向”，使反映了“真實世界”普遍規則的有分有合政企關系原則與國情相結合，科學地進行改革方案設計，全面構建分、合兩方面有機聯結、井然有序、機動靈活，既能夠適應市場，又能夠體現國家意志和人民利益的政企關系新機制，從而進一步“完善”國有企業治理結構和國有資產管理體制。新一輪改革不是否定、貶低中共中央以前的有關改革的“論述”，也不是要求推倒重來，更非要去違法切割(或“切斷”)政企關系，把國有企業“放羊”了——這樣不是“和尚打傘，無法無天”了嗎?

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