順應民心的變化：從財政資金流向看中國政府 [大眼] 于:2006-05-03
10:20:21

□ 王紹光 （作者單位：香港中文大學政治與公共行政系）

判斷政策取向，不能只看政策宣言，還要看財政資金的流向。中國有句話叫“口
惠而實不至”。政府往往大張旗鼓地宣稱“重視”某個領域（如教育），但卻舍
不得向那個領域投人財政資金。如果僅從政策宣言來判斷政府的政策取向，很容
易看走眼。而財政資金的流向卻是實實在在的。沒有一個政府的財政資金是完全
充裕的，它必須在各類急需花錢的地方作出取舍和權衡。因此，資金的流向可以
更準確地揭示政府政策的輕重緩急。熊彼特曾經作過的兩點觀察：政府所有的功
能都需要財政支撐，政府的所有行為都會反映到財政上。這也正是本文分析新班
子政策取向的視角。[1]

一、背景

從1978年開始到90年代中期，可以說中國只有經濟政策，沒有社會政策。在此期
間，改革的指導思想是“效率優先、兼顧公平”。說是“兼顧”，其實是不顧。
為了追求效率或整體經濟增長速度的最大化，不僅沒有兼顧公平，也沒有兼顧生
態環境和國防建設。不過80年代僅政府忽略了公平問題，普通民眾對這個問題也
不太重視。原因有三：A 、改革以前，存在著鐵飯碗和大鍋飯帶來的效率低下問
題。提出“效率優先，兼顧公平”與人們的經驗判斷不矛盾。

B 、在整個80年代，由于大幅度提高農產品收購價格和實行家庭聯產承包制，農
民的生產積極性空前高漲，收入水平也迅速上升。結果，城鄉差距和地區差距雙
雙下滑（見圖一、圖二）。

C 、直到90年代初，中國的改革是種全贏游戲（win-wm game）。所有人都從改革
受益，差別只是有些人受益多一點，有些人受益少一點。在這種情況下，既便城
市內部、鄉村內部和地區內部的收入差距有所擴大，只要差距不是過大，人們還
可以接受。

進入90年代，情況開始發生變化。如果說80年代的改革還是全贏游戲的話，90年
代的改革越來越像一種“零和游戲”（Zero-sum game ）：亦即某些人受益是以
其他人利益受損為代價的。到1992年，城鄉差距和地區差距已超過1978年的水平
。此后，這兩類差距更是急劇擴大，尤其是東南沿海與中西部之間的地區差距大
幅攀升，達到了前所未有的程度。與此同時，城市內部和農村內部社會各階層之
間的收入差距快速拉開。圖三是依據國家統計局數據繪制的城鄉基尼系數變化圖
，它清楚地顯示了不平等擴大的趨勢。不過，大多數學者認為，統計局的數據大
大低估了中國不平等的實際水平。到90年代中期，中國的總體基尼系數應已上升
到0.45的高度。根據國際通行的標準，基尼系數在0.35以下意味著社會中的收入
分配比較平等；在0.35與0.40之間表明收入差距較大；在0.40至0.50之間標志著
不平等問題嚴重。

據世界銀行估計，中國的基尼系數在改革開放前為0.16，是一個非常平等的社會
。偏重效率、不顧公平的結果是，在不到20年的時間里，中國從一個平均主義盛
行的社會變成了一個嚴重不平等的社會。

更為嚴重的是，90年代中期以后，正規部門（指國有單位和城鎮集體單位）就業
人數大幅度下降。此前的1978~1995年間，中國正規部門職工人數一直呈上升態勢
，累計凈增就業人數4560萬人。但此后趨向驟轉：2002年全國國有單位在崗職工
數比1995年減少了4098萬人，下降了36.4％；城鎮集體單位減少了2025萬人，下
降了64.3％。兩者合計減少6123萬人，下降了42.5％。既使扣除正常的離退休職
工人數1129萬人（其中企業為895萬人），下崗職工實際累計近5000萬人，超過韓
國的總人口。[2]在人類歷史上，也許還沒有過一個國家在如此短的時間里這么大
規模地裁減正規部門的就業人口。隨著大量人員下崗失業，城市貧困問題凸現出
來。

在農村，90年代后期糧食和其它各類農產品都出現供過于求。“谷賤傷農”，農
民收入總體增長緩慢。在相當多的地區，農民收入不是增長，而是下滑。與此同
時，長期困擾中國農村的“三亂”問題進一步加劇，多如牛毛的苛捐雜稅壓得廣
大中部農村居民透不過氣來，激化了農民與政府之間的矛盾。

二、政策調整

以上問題是在中國經濟快速增長的背景下出現的。從1979年到2002年的23年間，
中國國內生產總值年均增長9％1）2i.這么大的經濟體能連續這么多年保持高速增
長，這在人類歷史上還沒有過先例。2002年中國的國內生產總值跨越十萬億元的
新臺階，達到102398億元，人均7972元，超過了當年鄧小平設定的人均八百美元
的小康標準。[3]為什么在綜合國力大大增強的同時，會出現嚴重的不平等問題呢
？機械地堅持“效率優先”大概是一個重要原因。

不錯，鄧小平曾鼓勵一部分地區、一部分人先富裕起來。但他說得很清楚，“社
會主義的目的就是要全國人民共同富裕，不是兩極分化。如果我們的政策導致兩
極分化，我們就失敗了”。[4]他還警告過，“如果搞兩極分化……民族矛盾、區
域間矛盾、階級矛盾都會發展，相應地中央和地方的矛盾也會發展，就可能出亂
子”。[5]到90年代末期，出亂子的跡像越來越多。它促使中國領導人不得不在堅
持“效率優先”的同時，開始花更大的氣力來“兼顧”公平。如果以前的“兼顧
”只是說說而已，則現在的“兼顧”終于有了些實質內容。

從財政資金的流向看，在過去幾年里，中國政府的政策調整已經跨出了兩大步，
在新班子的領導下正在邁出第三大步。

1.加大對中西部省份的財政轉移支付

第一步是增大了中央政府對各省、尤其是中西部省份的財政轉移支付。1993年以
前，中國的財政體制是“分灶吃飯”的包干制，各省財政收支的自主性很強。這
種體制對東南沿海省份十分有利，因為它們的財政資源相對比較充裕，自主性強
意味著它們不必與別省分享來自本地的稅收。但中西部省份的財政資源貧乏，沒
有外來的財政轉移支付，它們難以為本地居民提供像沿海省份那樣的公共服務，
更沒有能力像沿海省份那樣拓建基礎設施、投資產業項目。財政包干制的一個后
果是地區差距日益擴大。更讓中央政府擔心的是，隨著“兩個比重”（財政收入
占國內生產總值的比重和中央政府財政收入占財政總收入的比重）持續下滑，它
對全局的控制能力逐漸削弱。基于這種擔心，中央政府在1994年對財政體制作出
重大調整，將包干制改為分稅制。這次改革從根本上扭轉了“兩個比重”連續15年
的下滑趨勢，增強了中央政府的財政汲取能力，為它加大對各省的財政轉移支付
奠定了制度基礎。

從圖四可以看得很清楚，中央對各省的轉移支付近年來出現過兩次跳躍，一次是
1994年，另一次是1999年。需要指出的是，第一次跳躍是虛跳。1994年那一跳表
面上使轉移支付增加了2000億元，但其絕大部分是“稅收返還”。稅收返還是中
央對東南沿海富省妥協的產物。

1993年，為了說服這些省份接受分稅制，中央政府作出承諾，將自己日后每年多
收的稅款返還給各省一部分，確保各省在實行分稅制后的財政收入不會低于以前
的水平。換句話說，稅收返還是中央的義務，不能不還。而各省稅收返還的數額
與它們的經濟實力掛鉤，越富的省，得到的稅收返還越多。扣除稅收返還，其它
轉移支付在1994-1997年間只是些許增加，規模十分有限。1999年以后的跳躍卻不
同，幾乎是一年上一個大臺階。相對于1998年，到2002年，中央對各省的稅收返
還的總額增加了不過一千億，但在同一時期其它轉移支付猛增了四千億。

1999年成為轉折點，顯然與當年中央政府正式宣布進行“西部大開發”是相關聯
的。

從表1可以看出，中央財政轉移支付扶助的重點是中西部比較貧困的省份。比較各
省人均財政收入和財政支出的情況，我們發現，后者的差異系數比前者的差異系
數要小很多。這說明，富省的人均財政收入比窮省的人均財政收入要高出很大一
截，但人均財政支出的差別卻沒有那么大。之所以出現這種情況，是因為中央對
窮省轉移支付的力度比對富省要大得多。

另一點需要注意的是，雖然在這些年里，人均財政收入的差異系數不斷擴大，人
均財政支出的差異系數卻在1997年后顯示出收縮的趨勢。這證明，近年來中國中
央政府對中西部省份加大了轉移支付的力度。圖四顯示，2003年預算中，中央對
各省的轉移支付會在2002年的基礎上再增加600億元，這表明新班子應該會繼續沿
著這個方向前進。

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【文摘】順應民心的變化：從財政資金流向看中國政府(二） - 文摘 16:00:10 05/03/2006
【文摘】順應民心的變化：從財政資金流向看中國政府(三） - 文摘 16:02:03 05/03/2006

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【文摘】順應民心的變化：從財政資金流向看中國政府(二）
【文摘】順應民心的變化：從財政資金流向看中國政府(二） [大眼] 于:2006-05-03
10:25:572.加大對城市社會救濟和社會保障的投入

第二步是加大對城市社會救濟和社會保障的投入。1998年以前，中國財政中用于
社會救濟和社會保障的投入只有一大項“撫恤和社會福利救濟費”，總量微乎其
微，1997年只有不到150億元，占整個財政支出的1.5％左右，相當于國內生產總
值的0.2％。[6]這個情況在1998年發生了巨大的變化。次年三月，全國人大審核
1998年國家財政決算案時，細心的人發現支出欄里多出了一個事先沒有列入預算
的新項目——“社會保障補助支出”，總額達150億元。這說明，政府在1998年中
緊急追加了這個項目。1999年以后，“社會保障補助支出”

變成了財政預算的固定項目，當年預算168.15億元，但年末決算時，該項支出翻
了一番，達343.64億元。不僅如此，這一年，中央政府又追加了另一個財政支出
項目——“中央社會保障專用基金”（次年改名為“全國社會保障基金”），一
上來就投入280億元。[7]到2002年，“撫恤和社會福利救濟費”、“社會保障補
助支出”和“全國社會保障基金”三項支出的總額已高達1716.5億元，是1997年
的11.5倍，占財政總支出的比重從1997年的1.5％升至7.8％，占國內生產總值的
比重從0.19％升至1.68％（見圖五）。

中國政府對社會救濟和社會保障重視程度的迅速提高，可以從其對城市貧困問題
態度的轉變看得很清楚。城市貧困人口問題引起人們的關注是最近的事。此前，
大多數中國人一直以為，貧困只是一種農村現象。但隨著下崗失業問題在90年代
中期以后日趨嚴重，城市貧困逐漸凸顯。

上海市在1993年率先建立了城市居民的最低生活保障制度。1997年，國務院頒布
了《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，開始在全國范圍內推
行城市低保制度。

但當時的緊迫感并不太強烈，以至于連負責協調的民政部救災救濟司對于這年的
低保對象也沒有精確統計。此后的三年多里，全國低保對象的人數增加緩慢，1998年
底為184萬人，1999年底為257萬人，2000年底為403萬人，2001年6月底為458萬人
。2001年下半年，轉折點出現了，中央要求擴大對國有大中型企業特困職工低保
的覆蓋面。到當年年底，低保對象在六個月里翻了一番，增加到1170萬人。2002年
2月4日，中共中央政治局常務委員會召開會議，專門部署安排好困難群眾生產和
生活的工作。國家主席江澤民在會上要求各級領導干部必須更好地為廣大人民群
眾服務，更好地為最需要幫助的困難群眾服務。會后，國家副主席胡錦濤專門利
用春節假期，到城市貧困問題比較嚴重的黑龍江省督辦扶貧幫困工作。

3月，在全國人民代表大會上，國務院總理朱镕基明確提出要關心和幫助弱勢群體
。此后，中央政府對全國民政系統進行了總體動員，發動上百萬人參加對全國所
有低保對象的集中排查，力爭對各地城市貧困人口做到“應保盡保”。9月，中央
政府還派出由勞動保障、民政、財政、經貿委和全國總工會等部委組成的8個聯合
檢查組，分別對全國18個省區市進行了社會保障政策落實情況大檢查。結果，各
地政府不敢怠慢，低保對象人數逐月攀升，到2003年2月底，總數已達2116.4萬人
，基本上將全國符合條件的低保對象都納入保障范圍（見圖六）。[9]本來按照國
務院的規定，城市居民最低生活保障制度應由地方各級人民政府負責，城市居民
最低生活保障所需資金，由地方人民政府列入財政預算，納入社會救濟專項資金
支出項目，專項管理，專款專用。但是，由于各地方財政的實際困難以及主觀認
識方面的原因，在1997年和1998年兩年里，低保資金幾乎沒有什么增長。在這種
情況下，中央政府不得不雙管齊下，一方面敦促地方政府投入更多的財力，一方
面自己也拿出一筆錢來補助低保開支。

1999年，中央政府投入4億元，第二年翻一番達8億元，2001年增加到23億元，2002年
再翻一番達46億元。在中央政府帶動下，地方政府對低保的投入也快速增長，到
2002年達59.3億元，比2001年幾乎增加了一倍（見表2）。

中央財政對各省低保的補助撥款主要流向比較窮、困難比較大的省份（見表3）。
在2001-2002兩年里，北京、上海、江蘇、浙江、廣東五省市沒有收到中央任何補
助。中央補助的大戶是諸如遼寧、吉林、黑龍江、山西、陜西、河南、湖北、湖
南、四川、重慶等老工業基地。

2001年下半年以來，在中央的敦促和支持下，城市低保的覆蓋面迅速擴大，基本
上做到了應保盡保。但問題是，低保覆蓋面擴大的速度遠遠快于低保資金增加的
速度。

結果，在覆蓋面擴大的同時，人均低保補助水平卻下降了。2002年人均低保補助
只有513元，不到城鎮居民人均可支配收入7703元的十五分之一。這個水平的低保
確實有點太低了。

新班子上任后應會加大對低保的支持力度；2002年12月9日至10日，胡錦濤主持召
開了中央經濟工作會議，強調要加強就業和社會保障工作，努力提高人民生活水
平，做好“兩個確保”（確保國有企業下崗職工基本生活費和確保離退休人員基
本養老金的按時足額發放）和“三條保障線”（國有企業下崗職工基本生活保障
、失業保險、城市居民最低生活保障制度）的銜接工作。12月12日，胡錦濤同志
又主持召開中央政治局常委會議，部署加強社會保障、確保困難群眾生活的工作
。2003年3月，在十屆人大第一次會議上，中央政府公布了2003財政年度預算案，
決定將中央投入的低保資金再翻一番，提高到92億元。[10]如果地方政府也如此
跟進的話，低保資金總投入可望在2003年越過200億元大關。假設低保人數不再大
幅增加，人均低保補助應會在2003年重上1000元的水平。果真如此，有利于進一
步緩解城市貧困問題帶來的巨大政治壓力。

[ 1:4460 ] 文摘(吳.園.黛.梅) - 16:00:10 05/03/2006 *** 回 帖

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【文摘】順應民心的變化：從財政資金流向看中國政府(三）
【文摘】順應民心的變化：從財政資金流向看中國政府(三） [大眼] 于:2006-05-03
10:27:233.加大對“四農”的支持力度

中國政府正在邁出的一步是加大對“四農”（農業、農村、農民和進城農民工）
的支持力度。城市貧困問題固然麻煩，但更嚴重的貧困問題存在于農村。按照中
國官方的標準（人均年收入625元），九億農民中，約有三千萬沒有擺脫絕對貧困
。如果換用聯合國的標準（一天一美元），生活在絕對貧困水平以下的農民則有
一億人以上。既使擺脫了絕對貧困，農民的生活水平仍然很低。如圖一所示，到
2002年，城市居民的人均收入是農村居民人均收入的3.11倍。假如再加上城市居
民獨享的種種福利待遇，前者的實際生活水平大概是后者的5-6倍。

從90年代中期開始，農業、農村和農民問題慢慢被提上政府議事日程。最近幾年
，中國政府一直在強調減輕農民負擔、提高農民收入的重要性。不過從圖七、圖
八看，直到2001年以后，這個政策目標才真正落實到財政收支上。

圖七告訴我們，1982年以來，中國農業在國民經濟中的份額便不斷下降，其占國
內生產總值的比重從33.3％下滑到2002年的14.5％。但在1986-1996年間，各種農
業稅收（包括農業稅、農業特產稅、牧業稅、耕地占用稅和契稅）占財政總收入
的比重卻不降反升，從2.1％攀升到5.0％。1996年以后，農業各稅占財政收入的
比重開始回落，可是在2002年以前，水平仍高于1978年；2002年才首次低于1978年
，但仍高于1980-1987年間的水平。換句話說，既使不算苛捐雜稅，農民的正稅負
擔在很長時期里也太重了一點。

圖八描述財政對農業的支持情況。中國財政預算中有一個開支項目，名曰“支援
農村生產支出和各項農業事業費”，包括“農林水利氣象等事業費”、“農業發
展專項資金”和“支援農村生產支出”。就絕對數額而言，政府財政中的支農資
金一直在增加，從1978年的77億元上升到2002年的1088億元。但相對于財政總支
出，在整個90年代，中國財政對農業的支援水平實際上一直在滑落，到2000年達
到1978年以來的最低點。這個下滑的趨勢到2001年才剎住。2002年，支農水平自
1996年以來第一次微弱回升。

當然圖七、圖八并不表明中國政府完全忽略了三農問題，但它們至少說明，到2001年
為止，在政策排序上，三農問題始終沒有被放到重中之重的位置。這從歷年財政
部長向人大提供的預算報告中也能看出端倪（見表四）。在2000年和2001年的預
算中，農業和農村根本沒有排在優先支出的前三位。2002年，向農業、農村、農
民傾斜才第一次排人了前三位，但還不是第一位。只有到中國新一代領導班子走
向前臺后，在2003年的財政預算中，支持農業和農村經濟社會發展才被確定為重
點支出項目的首位。

十屆人大第一次會議結束后，在首次亮相會見中外記者時，新總理溫家寶坦率地
承認，當前擺在中國政府面前的主要問題有五個，第一便是“農業發展滯后，農
民收入增長緩慢”。

他接著談到新一屆政府計劃推進的四項改革，第一項便是農村改革，包括農村稅
費改革，糧食購銷體制改革，對農民補貼方式的改革，農村金融體制改革和農村
醫療制度改革。最后他將新一屆政府的任務概括為24個宇：“城鄉協調、東西互
動、內外交流、上下結合、遠近兼顧、松緊適度”。城鄉協調擺在首位。根據他
的解釋，“城鄉協調，就是要把農業和農村工作作為重中之重，促進城鄉協調發
展”。

新班子講把農業和農村工作作為重中之重看來不是空話。這從新一屆政府準備的
2003年財政預算看得很清楚。一、它明確規定“除重點支出項目外，其他各項一
般性支出原則上維持2002年的水平，實行零增長”。二、它把“大力支持農業和
農村經濟社會發展”放在重點支持項目的第一位，并將這個決定與“維護改革發
展穩定大局”和“確保國家長治久安”聯系在一起。三、它要求將財政新增教育
、科技、衛生、文化事業支出的主要部分用于農村。[11]另外，十屆人大第一次
會議結束后，新班子的后續動作也清楚表明，它將進一步加大對農業、農村和農
民的支持力度。

*決定今年農村稅費改革試點工作在全國范圍推中國轉型研究*決定中央和省兩級
財政的轉移支付，重點向農業主產區特別是糧食主產區傾斜。

*決定在大部分地區取消農業特產稅。少數地區一時取消不了的，要縮小征收范圍
，降低稅率，逐步取消。

*規定農業稅及其附加不準超過國家設定的稅率上限，確保稅費改革后每個農戶的
負擔水平都有所減輕。

*要求有條件的地方逐步擴大農村義務教育收費“一費制”實施范圍，并開始研究
免費提供農村義務教育的可行性。[13]

*決定把建立農村最低生活保障制度作為社會救助體系的基礎性和主體性工程。開
始對農村特困人口進行全面排查，為建立農村居民最低生活保障制度提供政策依
據。[14]

*開始探索建立農村大病醫療救助制度，計劃設立獨立的農村醫療救助基金，中央
財政將通過專項轉移支付形式支持各地開展醫療救助工作，各地政府也將采取多
種形式加大醫療救助資金的投入。建立農村醫療救助制度的目的是減輕農村大病
患者的醫療負擔，有效解決農民因病致貧、因病返貧問題。[15]

除了“三農”問題外，進城農民工問題也第一次引起了決策層的高度重視。中央
六個部（農業部、勞動保障部、教育部、科技部、建設部、財政部）已聯合發文
，決定在2010年前，對擬向非農產業和城鎮轉移和已進入非農產業就業的11，000萬
農民工開展職業技能培訓。[16]國務院還批準和轉發了教育部、中央編制辦、公
安部、發改委、財政部、勞動保障部《關于進一步做好進城務工就業農民子女義
務教育工作的意見》，要求進城務工就業農民流人地的政府要制訂其子女接受義
務教育的收費標準，減免有關費用，做到收費與當地學生一視同仁。[17]

四、小結

1978年秋，中國共產黨第十一屆三中全會開啟了一次偉大的歷史性轉變。從此，
共產黨拋棄了“以階級斗爭為綱”的左傾錯誤方針，將其工作重心轉移到社會主
義現代化經濟建設上來。在改革開放頭20年里，“效率優先”是一切工作的指導
思想。中國政府一直堅持以經濟建設為中心，試圖抓住一切機遇加快發展，用發
展的辦法解決前進中的問題。在這些年里，雖然談到“效率優先”時總會加上一
句“兼顧公平”，但在實踐中，各級政府（包括中央政府）的主要注意力集中在
經濟發展或經濟增長上。發展一直被看作硬道理，其它一切，包括公平都變成了
可以被犧牲的軟道理。隨著時間的推移，片面強調效率、發展和經濟增長的惡果
逐漸凸顯出來：在社會財富大量涌現的同時，各種不穩定的因素也在快速增加，
使得上上下下都感到中國面臨著重重危機。現在，越來越多的人認識到，效率也
好，發展也好，經濟增長也好，無非都是提高人們福祉的手段；我們不能本末倒
置，把手段當作目的來追求。更準確地說，經濟增長的成果必須由最廣大的人民
群眾分享，而不應被一小部分人獨享；經濟改革的成本必須由社會各階層分擔，
而不應僅僅落到普通工農的肩頭。

順應民心的變化，最近幾年中國政府及時對自己的政策進行了調整。如果說改革
開放頭20年中國政府只有經濟政策、沒有社會政策的話，現在中國政府已經開始
將更大的注意力轉移到社會政策上來，并將更多的資源投入這個領域。本文以財
政收支作為切入點，探討中國政府的政策取向在哪些方面、做了多大程度的調整
。數據表明，90年代末期以來，中國政府的政策調整已經邁出了兩大步，即加大
了對中西部省份的財政轉移支付，加大了對城市社會救濟和社會保障的投入。我
們有理由相信新一屆政府會沿著這兩個方向繼續走下去。同時，新一屆政府正在
邁出關鍵性的第三大步，即加大對“四農”（農業、農村、農民和進城農民工）
的支持力度。這三方面的政策調整雖然力度還有待加大，但如果持續下去將有利
于緩解由地區差別、城鄉差別和階級差別引發的種種社會矛盾。毫無疑問，新班
子會堅持三個代表，但強調的重點似乎已從代表先進生產力和先進文化轉到代表
最廣大人民的利益。確實，作為一個執政黨，最重要的是得到最廣大人民的支持
；發展先進生產力和先進文化只能作為贏得最廣大人民群眾支持的工具。

（作者單位：香港中文大學政治與公共行政系）

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